Milieuactiviteiten - van inrichting naar milieubelastende activiteit (MBA)

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet (‘Ow’). In deze blogreeks belichten wij in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 steeds een specifiek onderwerp van deze wet.

Inhoudsopgave

1. Blijven Wabo-vergunningvoorschriften voor inrichtingen onder de Ow van kracht?
2. Is de MBA vergunningplichtig en/of valt deze onder de algemene regels van het Bal en/of het omgevingsplan?
3. De aanwijzing als MBA in hoofdstuk 3 van het Bal gebeurt in drie stappen
   1. Stap 1: wat wordt precies als MBA aangewezen?
   2. Stap 2: in hoeverre is de MBA vergunningplichtig?
   3. Stap 3: welke algemene regels zijn van toepassing?
4. Kunnen meerdere activiteiten door middel van één vergunning worden gereguleerd?
5. Andere wijzigingen

Tot slot

1. Blijven Wabo-vergunningvoorschriften voor inrichtingen onder de Ow van kracht?

Een onherroepelijke vergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (‘Wabo’) geldt als een Ow vergunning als er voor die activiteit een verbod geldt als bedoeld in paragraaf 5.1.1. Ow. Onder de Omgevingswet zijn bepaalde milieubelastende activiteiten (“MBA”) aangewezen als vergunningplichtig. De vergunningplicht voor MBA’s is de opvolger van de omgevingsvergunning voor milieu, die onder de Wabo voor inrichtingen gold.

Het begrip ‘milieubelastende activiteit’ is in de bijlage bij artikel 1.1 Ow als volgt gedefinieerd:

“activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken, niet zijnde een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk of een wateronttrekkingsactiviteit”

Deze omschrijving is ruim. Een activiteit zal hier naar mijn mening al gauw onder vallen. Ook hobbymatige activiteiten, activiteiten die kortdurend worden verricht en ‘mobiele activiteiten’ kunnen worden aangewezen als MBA. Als je luid spreekt, of appeltaarten bakt voor je collega’s dan is daarvan al sprake. De locatiegebondenheid blijft in het kader van de aanwijzing van de MBA relevant (zie hierna). Voorts wordt bij de aanwijzing van de MBA ook wel gebruikgemaakt van drempelwaarden, zodat de omvang van de activiteit in dat verband relevant is.

De (Wabo-)vergunningvoorschriften gelden als vergunningvoorschriften als bedoeld in de Ow (artikel 4.13 lid 1 en lid 2 Invoeringswet Omgevingswet (“Iw Ow”)). Omdat een activiteit waarvoor één Wabo-vergunning geldt onder de Ow uit verschillende (aangewezen) MBA’s kan bestaan, is het voor milieuactiviteiten relevant om na te gaan of de vergunningvoorschriften van die vergunning blijven gelden en hoe zij kwalificeren. Voor wat betreft het overgangsrecht geldt dat voor een activiteit waarvoor een onherroepelijke Wabo-vergunning (artikel 2.1 lid 1 onder e Wabo) geldt een (Wabo-)vergunningvoorschrift kwalificeert als:

• een maatwerkvoorschrift op grond van de Rijksregels als het deel van de MBA niet meer in hoofdstuk 3 Besluit activiteiten leefomgeving (‘Bal’) aangewezen is als vergunningplichtig maar wel onder de regels van het Bal valt en als maatwerk op grond daarvan mag worden gesteld.
• een maatwerkvoorschrift op grond van het omgevingsplan als een deel van de MBA niet in hoofdstuk 3 van het Bal is aangewezen en maatwerk op grond van het omgevingsplan mag worden gesteld (artikel. 4.13 lid 3 Iw Ow).
• een Ow vergunningvoorschrift als de MBA vergunningplichtig blijft.

Een en ander komt visueel op het volgende neer (visual te vinden via www.IPLO.nl).

Image

Om vast te stellen welke van deze drie mogelijkheden aan de orde is, is relevant om vast te stellen of de activiteit is aangewezen als MBA en of de MBA vergunningplichtig is en/of valt onder de algemene regels.

2. Is de MBA vergunningplichtig en/of valt deze onder de algemene regels van het Bal en/of het omgevingsplan?

Ingevolge artikel 5.1 lid 2 onder b Ow is het verboden om zonder omgevingsvergunning “een milieubelastende activiteit” te verrichten “voor zover het betreft een bij amvb aangewezen geval”. De aanwijzing van de milieubelastende activiteiten vindt plaats in hoofdstuk 3 van het Bal, in de volgende afdelingen:

Afdeling 3.2 activiteiten die bedrijfstakken overstijgen. Dat zijn activiteiten die niet specifiek zijn gebonden aan een specifieke bedrijfstak en bij verschillende soorten bedrijven kunnen worden verricht. Voorbeelden van activiteiten die als MBA zijn aangewezen in afdeling 3.2 Bal zijn: het exploiteren van een stookinstallatie (paragraaf 3.2.1), een natte koeltoren (paragraaf 3.2.2), opslagtank voor gassen (paragraaf 3.2.7) en een zelfstandige afvalwaterzuivering (paragraaf 3.2.15).

Afdeling 3.3 Complexe bedrijven (art. 3.50 Bal t/m art. 3.92 Bal). Wat complexe bedrijven zijn, is niet gedefinieerd in het Bal, maar omschreven in de nota van toelichting. Het gaat om bedrijfsmatige activiteiten met potentieel grote nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving, zoals omvangrijke activiteiten binnen de chemische industrie en de metaalindustrie, waarvoor ook vanwege de toepasselijke Europese regels (met name de richtlijn industriële emissies en de Seveso-richtlijn) rijksregelgeving aangewezen is (Stb. 2018, 293 , p. 513-515 en p. 619-620). Voorbeelden van activiteiten die in deze afdeling als MBA zijn aangewezen zijn: het exploiteren van een Seveso-inrichting (paragraaf 3.3.1) of een raffinaderij (paragraaf 3.3.3), basischemie (paragraaf 3.3.8), verbranden van afvalstoffen in een IPPC-installatie (paragraaf 3.3.13) en grootschalige mestverwerking (paragraaf 3.3.14).

• Let op: voor complexe bedrijven gelden de regels over de aanwijzing van algemene regels en het verstrekken van gegevens en bescheiden uit de afdeling 3.4 tot en met 3.11 Bal niet. Om die reden verdient het vanuit praktisch oogpunt om te starten met afdeling 3.3 als wordt nagegaan voor bedrijven/activiteiten of sprake is van een MBA die onder de algemene regels van het Bal valt. Wij vermoeden dat het voor een complex bedrijf eenvoudiger is om vast te stellen of sprake is van een vergunningplicht en/of rijksregels en het omgevingsplan relevant is dan voor een niet-complex bedrijf, aangezien in het laatste geval een bedrijf uit verschillende MBA’s kan bestaan.
• Let op: in vrijwel alle gevallen is er bij de aanwijzing van complexe bedrijven als MBA bepaald dat ook andere MBA’s die op dezelfde locatie worden verricht en de MBA functioneel ondersteunen tot de aanwijzing behoren. Hierna gaan wij op die criteria in.
• Let op: voor complexe bedrijven is in principe één gezag bevoegd; gedeputeerde staten (artikel 4.6 Omgevingsbesluit (“Ob”)).

Afdelingen 3.4 t/m 3.11. In deze afdelingen zijn activiteiten als MBA aangewezen uit verschillende sectoren. Voorbeelden zijn: nutssector en industrie (afdeling 3.4), afvalbeheer (afdeling 3.5), agrarische sector (afdeling 3.6), dienstverlening, onderwijs en zorg (afdeling 3.7), sport en recreatie (afdeling 3.9), mijnbouw (afdeling 3.10) en defensie (artikel 3.11).

• Let op: ook in deze afdelingen komen IPPC-installaties voor.
• Let op: een niet-complex bedrijf dat wel omvangrijk is, of verschillende activiteiten verricht, valt vermoedelijk onder verschillende MBA’s.

3. De aanwijzing als MBA in hoofdstuk 3 van het Bal gebeurt in drie stappen

Elke paragraaf van de genoemde afdelingen is op vrijwel gelijke wijze opgebouwd. Steeds wordt aan de hand van drie stappen bepaald wat precies als MBA wordt aangewezen, in hoeverre de MBA vergunningplichtig is en welke algemene regels van toepassing zijn.

Stap 1: wat wordt precies als MBA aangewezen?

Daarbij is relevant om vast te stellen:

1. Wat de (kern)activiteit is. In de nota van toelichting wordt als voorbeeld van een kernactiviteit genoemd het maken van producten van metaal (Stb. 2018, 293 , p. 615-616).
2. Of er functioneel ondersteunende andere MBA’s zijn. In veel paragrafen worden ‘functioneel ondersteunende andere MBA’s die op ‘dezelfde locatie worden verricht’ aangewezen als onderdeel van een MBA.
3. Of er uitzonderingen zijn. In dat geval staat er doorgaans “Onder de aanwijzing valt niet…”.

Wat ‘functioneel ondersteunen’ is, wordt in het Bal niet gedefinieerd. Volgens de toelichting staan de functioneel ondersteunende MBA’s ten dienste aan de kernactiviteit en zouden zij er zonder de kernactiviteit niet zijn. In de toelichting wordt als voorbeeld genoemd een kantine bij een schietbaan. Zonder de schietbaan zou de kantine er niet zijn (Stb. 2018, 293, p. 616). Een functioneel ondersteunende MBA kan zowel een in het Bal aangewezen MBA zijn als een MBA die niet in het Bal is aangewezen.

Voor ‘dezelfde locatie’ moet volgens de toelichting worden aangesloten bij het Europese installatie-begrip uit de richtlijn industriële emissies (Stb. 2018, 293, p. 617 en 613). Wij merken op dat daar nog weinig nationale en Europese jurisprudentie over bestaat. Wij kunnen ons voorstellen dat in de praktijk wordt aangesloten bij ‘onmiddellijke nabijheid’ uit artikel 1.1 lid 4 Wet milieubeheer (“Wm”), omdat dat een bekende term is. De vraag is evenwel of dat de bedoeling is. De toelichting gaat daar niet expliciet op in. Mij lijkt ‘dezelfde locatie’ echter minder ruim dan onmiddellijke nabijheid.

• NB: volgens de toelichting heeft degene die de kernactiviteit verricht “altijd zeggenschap over de functioneel ondersteunende activiteiten” (Stb. 2018, 293, p. 616). Mij is niet direct duidelijk wat daarmee wordt bedoeld. Thans is zeggenschap een invulling van de organisatorische binding ex artikel 1.1 lid 4 Wm. Zonder zeggenschap wordt thans in rechte geen organisatorische binding aangenomen.
• NB: het vereiste van organisatorische binding ex artikel 1.1 lid 4 Wm, komt niet terug in het kader van de Ow. Dat staat expliciet in de nota van toelichting van het Bal (Stb. 2018, 293, p. 627-628).

Stap 2: in hoeverre is de MBA vergunningplichtig?

Bij deze stap wordt vastgesteld waarvoor de vergunningplicht geldt. In hoofdstuk 3 van het Bal wordt vaak de volgende zin gebruikt: “Het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam te verrichten, geldt voor de milieubelastende activiteit, bedoeld in [het aanwijzingsartikel].”

• NB: In de praktijk staat voor zover wij zien niet altijd scherp in Wabo-vergunningen waarom er precies sprake is van een vergunningplicht en voor welke activiteiten. Daarnaast kan het zo zijn dat door overgangsrecht van het Activiteitenbesluit milieubeheer een deel van de vergunningvoorschriften per 1 januari 2024 is vervallen, bijvoorbeeld voorschriften over emissies naar de lucht. Dat betekent dat voor de praktijk dat het een puzzel kan zijn om vast te stellen wat precies als MBA is aangewezen en waarom de MBA vergunningplichtig is.

Stap 3: welke algemene regels zijn van toepassing? Dit worden ook wel de richtingaanwijzers genoemd.

Bij deze stap wordt vastgesteld welke algemene regels voor de desbetreffende MBA gelden. In hoofdstuk 3 van het Bal wordt vaak de volgende zin gebruikt: “Bij het verrichten van de activiteit, bedoeld in [het aanwijzingsartikel], wordt voldaan aan de regels over…”

• Let op: voor elke MBA (inclusief functioneel ondersteunende activiteiten) geldt hoofdstuk 2 van het Bal. Dat betekent bijvoorbeeld dat ook de zorgplicht steeds van toepassing is.
• Let op: Ingeval er onderdelen zijn die nu tot de inrichting behoren en straks niet tot de MBA behoren, dan kunnen deze onderdelen:
  • zelfstandig een andere MBA vormen die vergunningplichtig is en/of onder het Bal valt. Dat is het geval indien de volgende afdelingen van toepassing zijn:
    • afdeling 3.2 bedrijfstakoverstijgend;
    • afdeling 3.3 complexe bedrijven; of
    • afdeling 3.4 -3.11.
  • zelfstandig in hoofdstuk 3 niet zijn aangewezen als MBA. In dat geval zullen die niet-aangewezen MBA’s door lokale regels worden gereguleerd, zoals het omgevingsplan. Voorbeelden hiervan zijn in elk geval horeca, sportscholen, dierenpensions en restaurants.
• Let op: Voor geluid, geur, trilling, externe veiligheid en lucht zal het omgevingsplan sowieso normen bevatten. De instructieregels die voor de gemeenteraad gelden zijn in paragraaf 5.1.3 Besluit kwaliteit leefomgeving (‘Bkl’) opgenomen.

4. Kunnen meerdere activiteiten door middel van één vergunning worden gereguleerd?

Verschillende activiteiten kunnen in het kader van de Ow door middel van één vergunning worden gereguleerd. Daartoe bestaan de volgende mogelijkheden:

• De activiteiten vallen binnen de omschrijving van de MBA. Bepaalde omschrijvingen van MBA zijn namelijk zodanig omschreven dat daaronder verschillende activiteiten kunnen vallen.
  • Voorbeeld 1: de activiteiten vallen binnen de omschrijving van ‘Seveso-inrichting’ (artikel 3.50 jo. bijlage Bal). Het begrip Seveso-inrichting is in de bijlage van het Bal gedefinieerd;
  • Voorbeeld 2: de activiteiten vallen binnen de omschrijving van ‘het exploiteren van een IPPC-installatie voor het maken van cokes, bedoeld in categorie 1.3 van bijlage I bij de richtlijn industriële emissies’ (artikel 3.60 Bal).

Voor de uitleg van IPPC-installatie is de richtlijn industriële emissies relevant (zie ook Stb. 2018, 293, p. 613-614). In de definitie van het begrip IPPC-installatie in het Bal wordt verwezen naar de richtlijn industriële emissies. Over deze definitie is bij mijn weten nog weinig Europese en Nederlandse rechtspraak. Wel is er een oudere Europese Handreiking die enige duiding geeft: Guidance on Interpretation of "Installation" and "Operator" for the Purposes of the IPPC Directive (version April 2017).

• De milieubelastende activiteiten vormen onderdeel van een MBA omdat zij worden verricht op ‘dezelfde locatie’ en ‘functioneel ondersteunend’ zijn.
  • Hiervoor is toegelicht wat onder functioneel ondersteunende MBA wordt verstaan.
  • Let wel: in de toelichting staat dat functioneel ondersteunend één kant op werkt. In de toelichting wordt een voorbeeld genoemd van een stookinstallatie die een functioneel ondersteunende milieubelastende activiteit vormt bij een ziekenhuis. Het ziekenhuis vormt geen functioneel ondersteunend onderdeel van de stookinstallatie, aldus de nota van toelichting (Stb. 2018, 293, p. 616-617).
  • Let wel: de voorbeelden uit de toelichting van de schietinrichting (met kantine) en het ziekenhuis (met stookinstallatie), maken dat wij betwijfelen of de ‘functioneel ondersteunde milieubelastende activiteit’ is bedoeld voor de situatie dat twee ‘gelijkwaardige’ bedrijven samenwerken en er één daarvan als functioneel ondersteunende MBA te kwalificeren.
• Artikel 5.7 Ow. In artikel 5.7 Ow staat dat de aanvrager kiest of de vergunning voor één of meer activiteiten wordt aangevraagd.

NB: De Iw Ow bevat een nieuw artikel over de normadressaat, te weten artikel 5.37a. Het artikel vormt een implementatie van artikel 4 lid 3 richtlijn industriële emissies. In artikel 5.37a Iw Ow staat dat het bevoegd gezag in de omgevingsvergunning voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen van activiteiten kan bepalen dat er meer vergunninghouders zijn van wie ieder zorg draagt voor de naleving van de vergunningvoorschriften voor het deel van de activiteit dat hij verricht. In de memorie van toelichting wordt een voorbeeld genoemd van een bedrijf dat een deel van een IPPC-installatie verkoopt aan een ander bedrijf.

NB: dit is alleen mogelijk als de verschillende delen van de vergunningplichtige MBA die door de verschillende vergunninghouders worden verricht voldoende van elkaar kunnen worden onderscheiden (artikel 5.37a lid 1 Ow).

5. Andere wijzigingen

Er is ook een aantal andere wijzigingen voor MBA’s waarop exploitanten alert zouden moeten zijn, zoals:

• De verruiming van de mogelijkheden tot het opleggen van een bestuurlijke boete en het verlangen van financiële zekerheid;
• De heffing van leges voor vergunningen en maatwerkvoorschriften voor MBA’s;
• De mogelijkheden om in de vergunning te bepalen welk deel van de vergunning voor welke (rechts)persoon geldt en de rechtsonzekerheid en tegelijkertijd verruiming ten aanzien van de opvolger van de figuur van de milieuneutrale veranderingen;
• De nieuwe onderdelen van het beoordelingskader voor vergunningverlening zoals een toets aan het omgevingsplan en buitenplanse omgevingsplan activiteit; en
• De toename aan zorgplichten waar exploitanten in het kader van handhaving mee te maken kunnen krijgen en ter voorkoming daarvan zij voor bepaalde gevallen proactief met het bestuursorgaan contact zouden moeten opnemen.
• Een aantal van deze wijzigingen komt in deze blogreeks Omgevingswet later aan de orde.

Tot slot

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Een overzicht van alle blogs in deze blogreeks kunt u hier vinden.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.