FAQ: van inrichting naar milieubelastende activiteit. Wat zijn daarvan de gevolgen?

Hoe zit het nu: gevolgen van het begrip inrichting als aangrijpingspunt van de regulering?

• In een eerder blogbericht is uiteengezet hoe wordt vastgesteld of er sprake is van een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer ('Wm') en of deze inrichting vergunningplichtig is.
  • aan de hand van twee stappen wordt bepaald of sprake is van een inrichting in de zin van de Wm. De inrichting moet kwalificeren als inrichting in de zin van artikel 1.1 lid 1 Wm en daarnaast moet die inrichting zijn aangewezen als milieurelevant in bijlage I van het Besluit omgevingsrecht (hierna: 'Bor'). Als daarvan sprake is, dan wordt die inrichting in beginsel gereguleerd door het Activiteitenbesluit milieubeheer;
  • Een inrichting in de zin van de Wm is uitsluitend vergunningplichtig, als die inrichting als zodanig is aangewezen in bijlage I onderdelen B en C van het Bor.
• Buiten de regulering vallen: hobbymatige activiteiten, activiteiten die korter dan zes maanden worden verricht en activiteiten die niet binnen een zekere begrenzing worden verricht, omdat deze activiteiten geen inrichting in de zin van artikel 1.1 lid 1 Wm vormen.
• verschillende activiteiten vormen één inrichting in de zin van de Wm als aan vereisten van artikel 1.1 lid 4 Wm is voldaan. Dat betekent dat die activiteiten door middel van één omgevingsvergunning voor milieu worden gereguleerd;
• al hetgeen zich binnen de begrenzing van de inrichting bevindt, valt onder de vergunning en/of algemene regels;
• er mogen niet twee omgevingsvergunningen voor milieu gelden op één locatie;
• een ieder die het project uitvoert, is verantwoordelijk voor de naleving van de vergunning (artikel 2.25 Wabo). Dat kan de feitelijk exploitant zijn, maar dat kunnen ook opdrachtgevers of eigenaren zijn.

Waarom een ander aangrijpingspunt?

Blijkens de nota van toelichting bij het Besluit activiteiten leefomgeving, versie juni 2017 (hierna: 'Bal') hebben onder meer de volgende afwegingen er toe geleid dat het begrip inrichting niet meer het uitgangspunt is:

• er zijn thans ook uitvoeringsregels voor activiteiten 'buiten inrichtingen'. Een voorbeeld is het lozen buiten inrichtingen;
• het is niet altijd nodig om regels even breed te laten gelden als bij het inrichtingenbegrip. Als voorbeeld wordt genoemd een opslagtank voor diesel in een bejaardentehuis die maakt dat het gehele bejaardentehuis onder de milieuregels valt;
• Voor een groot aantal bedrijven functioneerde het inrichtingenbegrip goed. Niettemin is er gekozen voor een ander aangrijpingspunt vanwege de 'onvolkomenheden van het begrip inrichting', aldus de nota van toelichting. In het voorstel worden elementen uit het begrip “inrichting” die goed functioneerden gebruikt, en een aantal minder goed functionerende elementen weggelaten (p. 129-132 nota van toelichting Bal, versie juni 2017, te raadplegen via: https://www.omgevingswetportaal.nl).

Wat is een milieubelastende activiteit?

Ingevolge artikel 5.1 lid 2 onder b van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning "een milieubelastende activiteit" te verrichten "voor zover het betreft een bij amvb aangewezen geval". Het begrip 'milieubelastende activiteit' is in de bijlage van het Bal als volgt gedefinieerd:

“activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken, niet zijnde een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk of een wateronttrekkingsactiviteit”

Deze omschrijving is ruim. Een activiteit zal hier naar mijn mening al gauw onder vallen. Ook hobbymatige activiteiten, activiteiten die kortdurend worden verricht en 'mobiele activiteiten' kunnen worden aangewezen als MBA. De locatiegebondenheid blijft in het kader van de aanwijzing van de MBA relevant (zie hierna). Voorts wordt bij de aanwijzing van de MBA gebruik gemaakt van drempelwaarden, zodat de omvang van de activiteit in dat verband relevant is.

De aanwijzing van de milieubelastende activiteiten vindt plaats in hoofdstuk 3 van het Bal. De aanwijzing vindt plaats in de volgende afdelingen:

Afdeling 3.2 activiteiten die bedrijfstakken overstijgen. Dat zijn activiteiten die niet specifiek zijn gebonden aan een specifieke bedrijfstak en bij verschillende soorten bedrijven kunnen worden verricht. Voorbeelden van activiteiten die als MBA zijn aangewezen zijn: een stookinstallatie (paragraaf 3.2.1), een natte koeltoren (paragraaf 3.2.2), opslagtank voor gassen (paragraaf 3.2.7) en een zelfstandige afvalwaterzuivering (paragraaf 3.2.15).

Afdeling 3.3 Complexe bedrijven. Wat complexe bedrijven zijn, is niet gedefinieerd in het Bal, maar omschreven in de nota van toelichting (nota van toelichting Bal, versie juni 2017, p. 33). Complexe bedrijven zijn bijvoorbeeld Seveso-inrichtingen en IPPC-installaties. Voorbeelden van activiteiten die in deze afdeling als MBA zijn aangewezen zijn: Seveso-inrichting (paragraaf 3.3.1), raffinaderij (paragraaf 3.3.3), basischemie (paragraaf 3.3.8), verbranden van afvalstoffen in een IPPC-installatie (paragraaf 3.3.13) en grootschalige mestverwerking (paragraaf 3.3.14).

Afdelingen 3.4 t/m 3.11. In deze afdelingen zijn activiteiten als MBA aangewezen uit verschillende sectoren. Voorbeelden zijn: nutssector en industrie (afdeling 3.4), afvalbeheer (afdeling 3.5), agrarische sector (afdeling 3.6), dienstverlening, onderwijs en zorg (afdeling 3.7), sport en recreatie (afdeling 3.9), mijnbouw (afdeling 3.10) en defensie (artikel 3.11).

Elke paragraaf van de genoemde afdelingen is op vrijwel gelijke wijze opgebouwd. Steeds wordt bepaald:

1. Wat precies als MBA wordt aangewezen:

Daarbij is relevant om vast te stellen:

• Wat de (kern)activiteit is. In de toelichting wordt als voorbeeld van een kernactiviteit genoemd het maken van producten van metaal (nota van toelichting Bal, versie juni 2017, p. 77).
• Zijn er functioneel ondersteunende andere MBA's? In veel paragrafen worden 'functioneel ondersteunende andere MBA's die op 'dezelfde locatie worden verricht' aangewezen als onderdeel van een MBA.

Wat 'functioneel ondersteunen' is, wordt niet gedefinieerd. Volgens de toelichting staan de functioneel ondersteunende MBA's ten dienste aan de kernactiviteit en zouden zij er zonder de kernactiviteit niet zijn. In de toelichting wordt als voorbeeld genoemd een kantine bij een schietbaan. Zonder de schietbaan zou de kantine er niet zijn. Een functioneel ondersteunende MBA kan zowel een in het Bal aangewezen MBA zijn als een MBA die niet in het Bal is aangewezen.

Voor 'dezelfde locatie' moet volgens de toelichting worden aangesloten bij het Europese installatie-begrip uit de richtlijn industriële emissies (nota van toelichting Bal, versie juni 2017, p. 119-122). Ik merk op dat daar nog weinig nationale en Europese jurisprudentie over bestaat. Ik kan me voorstellen dat in de praktijk wordt aangesloten bij 'onmiddellijke nabijheid' uit artikel 1.1 lid 4 Wm, omdat dat een bekende term is. De vraag is evenwel of dat de bedoeling is. De toelichting gaat daar niet expliciet op in. Mij lijkt 'dezelfde locatie' echter minder ruim dan onmiddellijke nabijheid.

Volgens de toelichting heeft degene die de kernactiviteit verricht "altijd tot op zekere hoogte zeggenschap over de functioneel ondersteunende activiteiten" (nota van toelichting Bal, versie juni 2017, p. 121). Mij is niet direct duidelijk wat daarmee wordt bedoeld. Thans is zeggenschap een invulling van de organisatorische binding ex artikel 1.1 lid 4 Wm. Zonder zeggenschap wordt thans in rechte geen organisatorische binding aangenomen.

Let wel, het vereiste van organisatorische binding ex artikel 1.1 lid 4 Wm, komt niet terug in het kader van de Ow. Dat staat expliciet in de nota van toelichting van het Bal (nota van toelichting Bal, versie juni 2017, p. 131-132).

• Zijn er uitzonderingen? In dat geval staat er doorgaans "Onder de aanwijzing valt niet...".

2. In hoeverre de MBA vergunningplichtig is.

3. Welke algemene regels van toepassing zijn. Dit worden ook wel de richtingaanwijzers genoemd.

Let op: voor complexe bedrijven gelden de regels over de aanwijzing van algemene regels en het verstrekken van gegevens en bescheiden uit de afdeling 3.4 tot en met 3.11 Bal niet.

Let op: voor elke MBA (inclusief functioneel ondersteunende activiteiten) geldt hoofdstuk 2 van het Bal. Dat betekent bijvoorbeeld dat ook de zorgplicht steeds van toepassing is.

Kunnen meerdere activiteiten door middel van één vergunning worden gereguleerd?

Verschillende activiteiten kunnen in het kader van de Ow door middel van één vergunning worden gereguleerd. Daartoe bestaan de volgende mogelijkheden:

1. De activiteiten vallen binnen de omschrijving van de MBA. Bepaalde omschrijvingen van MBA zijn namelijk zodanig omschreven dat daaronder verschillende activiteiten kunnen vallen.
   1. Voorbeeld 1: de activiteiten vallen binnen de omschrijving van 'Seveso-inrichting' (artikel 3.50 jo bijlage Bal). Het begrip Seveso-inrichting is in de bijlage van het Bal gedefinieerd (overigens op iets andere wijze van in de Seveso-richtlijn, maar daarop wordt in deze FAQ niet nader ingegaan);
   2. Voorbeeld 2: de activiteiten vallen binnen de omschrijving van 'het exploiteren van een IPPC-installatie voor het maken van cokes, bedoeld in categorie 1.3 van bijlage I bij de richtlijn industriële emissies' (artikel 3.60).

Voor de uitleg van IPPC-installatie is de richtlijn industriële emissies relevant. In de definitie van het begrip IPPC-installatie in het Bal wordt verwezen naar de richtlijn industriële emissies.

1. De milieubelastende activiteiten vormen onderdeel van een MBA omdat zij worden verricht op ‘dezelfde locatie’ en ‘functioneel ondersteunend’ zijn.

• Hiervoor is toegelicht wat onder functioneel ondersteunende MBA wordt verstaan.
• Let wel: in de toelichting staat dat functioneel ondersteunend één kant op werkt. In de toelichting wordt een voorbeeld genoemd van een stookinstallatie die een functioneel ondersteunende milieubelastende activiteit vormt bij een ziekenhuis. Het ziekenhuis vormt geen functioneel ondersteunend onderdeel van de stookinstallatie, aldus de nota van toelichting (nota van toelichting Bal, versie juni 2017, p. 122).
• Let wel: de voorbeelden uit de toelichting van de schietinrichting (met kantine) en het ziekenhuis (met stookinstallatie), maken dat ik betwijfel of de 'functioneel ondersteunde milieubelastende activiteit' is bedoeld voor de situatie dat twee 'gelijkwaardige' bedrijven samenwerken en er één daarvan als functioneel ondersteunende MBA te kwalificeren.

1. Artikel 5.7 Ow. In artikel 5.7 Ow staat dat de aanvrager kiest of de vergunning voor één of meer activiteiten wordt aangevraagd.

Wie is de normadressaat?

De omgevingsvergunning geldt voor een ieder die het project uitvoert. Dat staat in artikel 5.37 Ow. Die bepaling is vrijwel woordelijk overgenomen van het huidige artikel 2.25 Wabo. In zoverre zal de normadressaat onder de Ow niet anders zijn dan onder huidig recht.

De invoeringswet van de Omgevingswet (ontwerp-versie juni 2017) bevat een nieuw artikel over de normadressaat, te weten artikel 5.37a. Het artikel vormt een implementatie van artikel 4 lid 3 richtlijn industriële emissies. In artikel 5.37a staat dat het bevoegd gezag in de omgevingsvergunning voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen van activiteiten kan bepalen dat er meer vergunninghouders zijn van wie ieder zorg draagt voor de naleving van de vergunningvoorschriften voor het deel van de activiteit dat hij verricht. In de memorie van toelichting wordt een voorbeeld genoemd van een bedrijf dat een deel van een IPPC-installatie verkoopt aan een ander bedrijf.

Let wel: dit is alleen mogelijk als de verschillende delen van de vergunningplichtige milieubelastende activiteit die door de verschillende vergunninghouders worden verricht voldoende van elkaar kunnen worden onderscheiden (artikel 5.37a lid 2 IOw).

Let op, volgens de memorie van toelichting zal deze mogelijkheid van toepassing worden verklaard op alle vergunningplichtige activiteiten waar het installatiebegrip voor is toegepast, zoals IPPC-installatie. Blijkens de memorie van toelichting zal deze mogelijkheid niet van toepassing zijn op Seveso-inrichtingen (memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet juni 2017, p. 71-72, te raadplegen via https://www.omgevingswetportaal.nl). Ik merk op dat veel IPPC-inrichtingen tevens een Seveso-inrichting vormen, zodat deze voorgenomen beperking de reikwijdte van 5.37a (ten onrechte) kan inperken. Hierop wordt later in een afzonderlijk blogbericht nader ingegaan.

Gevolgen als er onderdelen die nu tot de inrichting behoren in het kader van de Ow niet tot de milieubelastende activiteit behoren.

Ingeval er onderdelen zijn die nu tot de inrichting behoren en straks niet tot de milieubelastende activiteit behoren, dan kunnen deze onderdelen:

• zelfstandig een andere MBA vormen die vergunningplichtig is en/of onder het Bal valt. Dat is het geval indien:
  • afdeling 3.2 bedrijfstakoverstijgend;
  • afdeling 3.3 complexe bedrijven;
  • afdeling 3.4 -3.11. van toepassing zijn

• zelfstandig geen MBA In dat geval zullen die niet-aangewezen MBA's door lokale regels worden gereguleerd, zoals het omgevingsplan.

Let op: het Bal bevat uitsluitend emissienormen en geen immissienormen. Immissienormen, zoals geluid, trilling, licht en externe veiligheid worden voortaan via het omgevingsplan gereguleerd. Dat geldt ook voor de in het Bal aangewezen MBA's (p, 53 en paragraaf 4.2.1 en 4.2.2. van de nota van toelichting besluit activiteiten leefomgeving, versie juni 2017).