Inbreukprocedure Europese Commissie tegen Nederland: herziening en evaluatie van watervergunningen vereist op grond van de KRW (deel IX)

De inbreukprocedures tegen verschillende lidstaten

In juli 2024 werd bekend dat de Europese Commissie besloot een inbreukprocedure te starten tegen Nederland, Oostenrijk en Slovenië wegens het niet-naleven van de KRW. Waar is deze inbreukprocedure op gebaseerd?

Zoals eerder in een blog aan de orde kwam, moet Nederland uiterlijk op 22 december 2027 voldoen aan de doelen uit de KRW om een goede waterkwaliteit van waterlichamen te bereiken. In juli 2024 waren ruim driekwart van het totaal aan KRW-doelen in alle waterlichamen in Nederland gehaald (zie hier). Tegelijkertijd werd toen aangegeven dat het tempo te laag ligt en dat het de vraag is of de huidige aanpak voldoende is om in 2027 aan de doelen uit de KRW te kunnen voldoen.

De KRW verplicht de lidstaten in dit verband om voor elk stroomgebiedsdistrict een stroomgebiedsbeheerplan en een daaraan gekoppeld maatregelenprogramma op te stellen om te waarborgen dat een goede toestand van waterlichamen, zoals rivieren en meren, wordt bereikt om de doelen van 2027 te halen (artikel 4 en artikel 13 KRW). Het stroomgebiedsbeheerplan heeft betrekking op meerdere waterlichamen. Een voorbeeld is het Stroomgebiedbeheerplan Rijn, Maas, Schelde en Eems 2022-2027. Dit beheerplan geeft een overzicht van de toestand, problemen, doelen en maatregelen voor het verbeteren van de waterkwaliteit. Een onderdeel daarvan zijn de maatregelenprogramma's die concrete maatregelen bevatten die ertoe dienen om de doelstellingen van de KRW te kunnen verwezenlijken. Om dit op te stellen moeten de lidstaten aan de hand van analyses de toestand van wateren in kaart brengen, zoals de ecologische en chemische kenmerken van het water (artikel 5 KRW en 11 KRW).   

De maatregelenprogramma's en de stroomgebiedsbeheerplannen moeten om de zes jaar worden getoetst en zo nodig worden bijgesteld (zie in dit verband artikel 11 lid 8 KRW en artikel 13 lid 7 KRW). Wateren kunnen aan veranderingen onderhevig zijn. Het kan zijn dat hier ook nieuwe maatregelen voor nodig zijn. Nieuwe of herziene maatregelen die in het kader van een herzien programma worden genomen dienen binnen drie jaar operationeel te zijn (Artikel 11 lid 8 KRW). Daarnaast is met name de volgende passage uit de KRW relevant (artikel 11 lid 5 KRW) (onderstrepingen aangebracht):

"Wanneer uit monitoringsgegevens of andere gegevens blijkt dat de doelstellingen uit hoofde van artikel 4 voor een waterlichaam vermoedelijk niet worden bereikt, zorgen de lidstaten ervoor dat: (…) de betrokken vergunningen en toestemmingen onderzocht en zo nodig herzien worden;"

De Europese Commissie merkt in de aanmaningsbrief op dat elk maatregelenprogramma basismaatregelen moet omvatten om verschillende soorten wateronttrekking, opstuwing, puntbronlozing, diffuse bronnen die verontreiniging kunnen veroorzaken en andere significante negatieve gevolgen voor de waterkwaliteit te beheersen. De lidstaten moeten onder andere de voor deze doeleinden verleende vergunningen periodiek evalueren en bijwerken. 

In de aanmaningsbrief staat dat in Nederland voor onbepaalde tijd vergunningen kunnen worden verleend voor onttrekkingen of lozingen. Periodieke herziening is hierbij niet verreist. Daarnaast vindt er geen herziening plaats bij vergunningen die zijn verleend op basis van algemene regels.

Nederland heeft vervolgens sinds juli 2024 twee maanden de tijd gehad om op de aanmaningsbrief te reageren. Als er geen bevredigend antwoord komt, stuurt de Europese Commissie met reden omklede adviezen. Dit is de administratieve fase van de inbreukprocedure. Mocht Nederland na de administratieve fase nog niet aan de verplichtingen voldoen dan kan de Europese Commissie een rechterlijke fase starten bij het Hof van Justitie van de Europese Unie in Luxemburg.

Wat doet de Nederlandse wetgever naar aanleiding van de aanmaningsbrief?

Hoe staat het dan nu met de inbreukprocedure? Op 23 september 2024 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat Madlener een brief aan de Tweede Kamer gestuurd over de gestarte inbreukprocedure. Hierin staat dat momenteel wordt bekeken hoe tegemoet kan worden gekomen aan de wensen van de Europese Commissie en of de wensen van de Europese Commissie aanleiding geven tot het aanpassen van wet- en regelgeving. De correspondentie die tussen Nederland en de Europese Commissie geweest is, is strikt vertrouwelijk en niet openbaar beschikbaar. 

In Nederland zijn eerder al discussies geweest over de mogelijkheid tot periodieke evaluatie van bijvoorbeeld lozingsvergunningen. In een brief van minister van Infrastructuur en Waterstaat Harbers van 27 juni 2024 (zie hier) staat bijvoorbeeld het volgende over de tijdelijkheid van lozingsvergunningen:

"Bij het actualiseren van verleende vergunningen ligt de verantwoordelijkheid steeds bij het bevoegd gezag. Gezien de bestaande achterstanden bij bevoegde gezagen heeft de Rli geadviseerd om alleen nog vergunningen voor bepaalde tijd te verlenen en bestaande vergunningen die voor onbepaalde tijd zijn verleend, uit te faseren. Dit zou de bewijslast van actualisatie bij de lozer zelf leggen in plaats van bij het bevoegd gezag en kan in de toekomst bijdragen aan het voorkomen van niet-actuele vergunningen.

Binnen het huidige wettelijke stelsel kan het bevoegd gezag lozingsvergunningen al tijdelijk maken. De vraag is of het nodig en mogelijk is bevoegde gezagen hiertoe ook nader te instrueren."

In Nederland bestaat er momenteel wel al een actualiseringsplicht en een mogelijkheid om watervergunningen te wijzigen (artikel 5.38 Omgevingswet in combinatie met artikel 8.98 en artikel 8.99 Besluit kwaliteit leefomgeving). Deze actualiseringsplicht is niet gekoppeld aan een bepaalde termijn. 

Betekenis en gevolgen voor de praktijk

Op dit moment is Rijkswaterstaat druk bezig met het bezien en herzien van lozingsvergunningen (zie hier). Hierdoor is er nog geen volledig beeld van de vergunningen waarvoor herziening noodzakelijk is. Bij de check van de vergunningen moet worden bezien of de lozingsvergunning ook moet worden herzien. Dat is niet altijd nodig. Zo waren er eind 2023 200 vergunningen bezien waarvan er uiteindelijk 40 zijn herzien. Niet iedere herziening wordt gedaan om dichterbij de KRW-doelen te komen. Soms is herziening nodig vanwege stoffen die onder andere richtlijnen vallen of wordt een vergunning herzien wegens administratieve redenen.

Rijkswaterstaat kampt momenteel met een capaciteitsgebrek om de lozingsvergunningen te kunnen herzien en bezien (zie hier). Daarom geeft Rijkswaterstaat momenteel prioriteit aan lozingsvergunningen die het meest relevant zijn voor het behalen van de KRW-doelen in 2027. Zo worden de vergunningen die aan een tijdig doelbereik in de weg kunnen staan vóór 2027 bezien en waar nodig herzien. Dit zijn met name lozingsvergunningen van IPPC-bedrijven en vergunningen van kleine afvalverwerkers. Voor de overige vergunning geldt dat deze eind 2029 bezien worden en waar nodig in 2033 herzien zullen zijn. 

Duidelijk is dat de bevoegde gezagen in Nederland druk bezig zijn met het actualiseren van de watervergunningen. De deadline van 2027 om een goede toestand van de wateren te bereiken komt steeds dichterbij. Bedrijven kunnen de komende tijd te maken krijgen met de herziening van watervergunningen om deze in lijn te brengen met de eisen uit de KRW. De vraag is of en in hoeverre in de toekomst de Nederlandse wetgeving gaat worden aangepast om een meer vaste periodieke aanpak van de herziening van de vergunningen in wetgeving vast te leggen. 

Dit is een bijdrage in de serie ‘Waterdoelen in Nederland’. Een overzicht van alle blogs in deze serie kunt u hier vinden. Wilt u geen bericht uit de reeks missen? Meld u zich dan hier aan voor de nieuwsbrief.