De omgevingsvisie en het programma

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. In deze blogreeks belichten wij in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 steeds een specifiek onderwerp van deze wet.

In de omgevingsvisie en het programma kunnen bestuursorganen beleidsdoelen voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving opnemen en uitwerken hoe deze worden bereikt. Een bestuursorgaan geeft hiermee beleidsmatig invulling aan zijn taken en bevoegdheden en daarmee aan de zorg van de overheid voor de fysieke leefomgeving (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 114). Voordat wij inzoomen op de omgevingsvisie en het programma geven wij eerst een kort overzicht van de (samenhang van de) verschillende typen instrumenten onder de Omgevingswet.

Samenhang van verschillende typen instrumenten onder de Omgevingswet

De instrumenten van de Omgevingswet zijn onderverdeeld in vier typen: beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking, algemene regels en toestemming.

De omgevingsvisie en het programma zijn instrumenten voor beleidsontwikkeling. Deze instrumenten zijn alleen zelfbindend. Beleidsdoorwerking naar decentraal niveau gebeurt via omgevingswaarden, instructieregels, instructies en beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen. De algemene regels van het Rijk en de decentrale overheden staan in het omgevingsplan, (de algemene regels in) de waterschapsverordening, (de algemene regels in) de omgevingsverordening en in algemene rijksregels. Deze instrumenten leiden de activiteiten zo veel mogelijk in goede banen en geven helderheid over wat wel en niet toegestaan is in de fysieke leefomgeving. Tot slot voorziet de  Omgevingswet voor gevallen die niet binnen de geldende regels passen in de mogelijkheid hiervoor via een omgevingsvergunning of  projectbesluit alsnog toestemming voor te geven (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 8).

Waar de verschillende (typen) instrumenten in theoretische zin goed van elkaar te onderscheiden zijn, ontmoeten zij elkaar in de praktijk voortdurend. Dit illustreren wij aan de hand van de omgevingswaarden. Omgevingswaarden zijn maatstaven voor de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving (of een onderdeel daarvan), of de toelaatbare belasting door activiteiten of toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving (of een onderdeel daarvan). Omgevingswaarden worden uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen (art. 2.9 Ow) en zijn primair gericht tot de overheid (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 50). Omgevingswaarden kunnen daarom in beginsel worden getypeerd als instrument voor de beleidsdoorwerking; zij zijn immers bepalend voor het te voeren beleid. Maar, daarnaast zijn omgevingswaarden ook in belangrijke mate gerelateerd tot andere (typen) instrumenten:

• Zo kunnen via de instrumenten van het type algemene regels, zoals het omgevingsplan (art. 2.11 Ow) of de (algemene regels in de) omgevingsverordening (art. 2.12 Ow), omgevingswaarden worden vastgelegd,
• Door middel van instructieregels (het instrument behorende bij het type beleidsdoorwerking) kan het Rijk zorgen dat een omgevingswaarde doorwerkt naar lokale regels,
• Beoordelingsregels voor de aanvraag om een omgevingsvergunning (als onderdeel van het toestemmingsinstrumentarium) kunnen bepalen dat deze vergunning enkel wordt verleend indien bepaalde omgevingswaarden in acht worden genomen (zie bijvoorbeeld art. 8.17 lid 1 Besluit kwaliteit leefomgeving), en
• In het kader van beleidsontwikkeling geldt een programma-plicht als sprake is van (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde (art. 3.10 Ow).

Image

Omgevingsvisie

Met de Omgevingswet is de structuurvisie (art. 2.1, eerste lid, Wet ruimtelijke ordening) vervangen door de omgevingsvisie. De omgevingsvisie en structuurvisie lijken op elkaar, maar er zijn toch een aantal belangrijke verschillen: (i) in de omgevingsvisie worden meerdere sectorale visies  samengebracht tot één integrale visie (art. 3.1 Ow), (ii) vroegtijdige publieksparticipatie speelt een belangrijke rol (art. 10.7 lid 1 Omgevingsbesluit (‘Ob’)) en (iii) het opnemen van een een uitvoeringsparagraaf in de omgevingsvisie is, anders dan bij de structuurvisie, niet langer verplicht (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 118).

Inhoud omgevingsvisie

Een omgevingsvisie is een samenhangend strategisch plan over de fysieke leefomgeving. De omgevingsvisie bevat één integrale langetermijnvisie van een bestuursorgaan over de noodzakelijke en de gewenste ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving in zijn bestuursgebied (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 51).

Voor de omgevingsvisie zijn geen inhouds- en vormvereisten voorgeschreven. Bestuursorganen wordt dus de ruimte geboden om dit naar eigen inzicht in te richten. Wel moet de omgevingsvisie de volgende onderdelen bevatten (art. 3.2 Ow):

• een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving;
• de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied; en
• de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid.

In de omgevingsvisie kunnen volgens de wetgever ook andere aspecten dan die van de fysieke leefomgeving een plaats kunnen krijgen. Gedacht kan worden aan niet-gebiedsgerichte onderwerpen, zoals die nu in een milieubeleidsplan zijn opgenomen (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 444).

Verder is in de Omgevingswet opgenomen dat in de omgevingsvisie rekening moet worden gehouden met de milieubeginselen die in artikel 191 VWEU zijn genoemd: het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt (art. 3.3 Ow). Daarmee is wettelijk gewaarborgd dat al bij de start van de beleidscyclus met deze beginselen rekening wordt gehouden.

Er is dus geen verplichting tot het opnemen van een uitvoeringsparagraaf, maar desgewenst kunnen bestuursorganen in de omgevingsvisie op hoofdlijnen aangeven met welke bestuursorganen, op welke wijze en met inzet van welke bevoegdheden en instrumenten het beleid zal worden gerealiseerd (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 119). Daarnaast is ook geen actualiseringsplicht opgenomen, zodat bestuursorganen optimale flexibiliteit wordt geboden (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 120).

Vaststellen omgevingsvisie

Op zowel gemeentelijk, provinciaal en rijksniveau stelt elk bestuursorgaan één omgevingsvisie vast (art. 3.1 Ow). Zo wordt bereikt dat een samenhangende visie op strategisch niveau wordt vastgesteld, in plaats van een optelsom van beleidsvisies voor diverse domeinen (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 114).

Op gemeentelijk niveau wordt de omgevingsvisie opgesteld door de gemeenteraad, op provinciaal niveau door Provinciale Staten, en op rijksniveau door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in overeenstemming met de ministers die het aangaat (art. 3.1 Ow).  Bestuursorganen kunnen desgewenst ook gezamenlijk met andere bestuursorganen voor hun grondgebied een omgevingsvisie vaststellen. Naast een interprovinciale of intergemeentelijke omgevingsvisie voor (aangrenzende) provincies en gemeenten is ook een gezamenlijke omgevingsvisie van bijvoorbeeld een provincie en gemeente(n) mogelijk (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 443).

Waterschappen stellen geen  omgevingsvisie op, gelet op de reikwijdte en het integrale karakter (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 114).

De omgevingsvisie bindt enkel het vaststellend bestuursorgaan zelf. Gelet op dit zelfbindende karakter staat geen beroep open tegen het besluit tot vaststelling van de omgevingsvisie. Wel moeten de vaststellende bestuursorganen zorg dragen voor inspraak en voorbereiding conform afdeling 3.4 Awb (art. 16.26 Ow). Zienswijzen over het ontwerp van de omgevingsvisie kunnen door een ieder worden ingediend (art. 16.23 Ow).

Bij de vaststelling van de omgevingsvisie is het bestuursorgaan verplicht aan te geven hoe vroegtijdige publieksparticipatie heeft plaatsgevonden door te motiveren hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn (art. 10.7 lid 1 Ob). Ook dient te worden aangegeven op welke wijze aan het decentrale participatiebeleid invulling is gegeven indien de omgevingsvisie wordt vastgesteld door de gemeenteraad of Provinciale Staten (art. 10.7 lid 2 Ob).

Bij de totstandkoming van de omgevingsvisie kan het verplicht zijn om een milieueffectrapportage uit te voeren op grond van afdeling 16.4.1 Omgevingswet. Verderop in deze blogreeks gaan wij nader in op de participatieverplichting en de milieueffectrapportage onder de Ow.

Overgangsrecht

Omgevingsvisies die vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn vastgesteld blijven van kracht na inwerkingtreding. Voorwaarde is dat ze voldoen aan de eisen van art. 3.2 en 3.3 Omgevingswet (art. 4.10 Invoeringswet Omgevingswet (‘IwOw’)).

De verplichting om een gemeentelijke omgevingsvisie vast te stellen gaat niet direct in op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet. Bij Koninklijk Besluit van 10 juli 2023 (Stb. 2023, 267) is bepaald dat gemeenten uiterlijk op 1 januari 2027 over een omgevingsvisie dienen te beschikken die aan alle wettelijke eisen voldoet. Tot het moment dat de gemeente een omgevingsvisie heeft, blijven de hoofdzaken van het te voeren beleid uit het milieubeleidsplan, het verkeer- en vervoersplan en de structuurvisie gelden (art. 4.9 lid 3 IwOw).

Aandachtspunten Omgevingsvisie

• Sommige structuurvisies worden onder de Ow als sectorale programma’s gezien, zoals de Structuurvisie Buisleidingen 2012-2035 (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 117).
• Voor een optimale werking van de instrumenten voor beleidsontwikkeling is het van belang dat de omgevingsvisies en programma’s actueel zijn en op elkaar afgestemd blijven, zodat zij hun functie goed kunnen blijven vervullen.
• De omgevingsvisie wijzigt, in het bijzonder ten opzichte van de structuurvisie, van karakter: van een sectorale naar een integrale visie. Een geslaagde omgevingsvisie is dus sterk afhankelijk van de uitvoering hiervan en vraagt om een nieuwe manier van beleidsvorming.

Programma

Het programma is een nieuw instrument onder de Ow: voor de Ow bestond geen algemene bepaling waarin een bevoegdheid voor bestuursorganen was opgenomen om programma’s vast te stellen. Wel bestonden er al specifieke bevoegdheden en verplichtingen tot het vaststellen van een programma, zoals de verplichting tot het vaststellen van een nationaal luchtkwaliteitsprogramma (art. 5.12 Wet milieubeheer). Over het programma onder de Ow verscheen al eerder een Stibbeblog (link).

Inhoud programma

Het programma is een instrument waarin wordt uitgewerkt wat het te voeren beleid op het gebied van de fysieke leefomgeving is (art. 3.5 onder a Ow). Daarnaast bevat het programma maatregelen. Deze kunnen als doel hebben te voldoen aan een of meer omgevingswaarden, of het bereiken van een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving (art. 3.5 onder b Ow). Alhoewel dit niet expliciet uit de wettekst volgt, concluderen wij dat de wetgever heeft bedoeld deze vereisten cumulatief op te stellen, en dat het programma zowel beleidsvoornemens als maatregelen moet bevatten (zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 8: “het programma, een pakket van beleidsvoornemens en maatregelen”).

Het programma is geen integraal instrument. Uit artikel 3.5 Ow volgt dat het beleid en de maatregelen moeten zien op een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving. Dit betekent dat het programma een sectoraal, gebiedsgericht en/of themagericht karakter kan hebben en verschillende aspecten van de fysieke leefomgeving kan bevatten (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 51). Dat het programma geen integraal instrument is kan opmerkelijk worden gevonden, aangezien uitgangspunt is dat besluiten op grond van de Omgevingswet zo veel mogelijk integraal zijn (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 31). Toch heeft de wetgever hier niet voor gekozen, aangezien elk specifiek beleidsterrein zijn eigen dynamiek en kenmerken kent, waardoor integratie kan leiden tot veel bestuurlijke lasten (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 117).

Het programma kan worden gezien als een concrete uitwerking van de omgevingsvisie, hoewel er geen juridische koppeling is gemaakt tussen de omgevingsvisie en het programma (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 120).

Soorten programma’s

Onder de Omgevingswet zijn verschillende soorten programma’s te onderscheiden.

• Verplichte programma’s als sprake is van (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde. De overheid is bij (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde verplicht om een programma op te stellen waardoor ze wel aan de omgevingswaarde kan voldoen (art. 3.10 Ow). Indien uit de monitoring blijkt dat weer aan de omgevingswaarde wordt voldaan, kan vervolgens worden gekozen om het programma in te trekken (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 451).
• Verplichte programma’s die zijn voorgeschreven ter implementatie van EU-richtlijnen. Hieronder vallen de al bestaande plannen en programma’s die (expliciet of impliciet) zijn voorgeschreven ter implementatie van EU-richtlijnen (art. 3.6 tot en met 3.9 Ow), zoals het actieplan geluid (art. 8 Richtlijn omgevingslawaai) en beheerplannen voor Natura 2000-gebieden (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 122).
• Onverplichte of facultatieve programma’s. Op eigen initiatief en behoefte kan onder de Omgevingswet een programma worden ingezet. Voorbeelden die de wetgever noemt zijn een gemeentelijk rioleringsprogramma (art. 3.14 Ow), een inrichtingsprogramma (art. 3.14a Ow) of een gemeentelijk fietsactieplan (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 122).
• Programma’s met een programmatische aanpak. Een programma met programmatische aanpak is een bijzonder type programma, geregeld in afdeling 3.2.4 Ow. Het biedt een specifieke manier om aan omgevingswaarden te voldoen of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken, door de gebruiksruimte in een bepaald gebied te beheren en maatregelen op te stellen. Tevens dient het programma als kader voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van activiteiten, waardoor de beoordeling kan afwijken van de reguliere beoordelingsregels (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 124). Hierdoor heeft het programma met programmatische aanpak specifieke rechtsgevolgen, waardoor aan een aantal kwaliteitseisen moet worden voldaan die zijn uitgewerkt in afdeling 3.2.4 Ow. Inhoudelijk stelt de Ow geen inhoudelijke eisen aan het programma met programmatische aanpak, zodat in beginsel elk onderwerp dat betrekking heeft op de fysieke leefomgeving onderwerp kan zijn van een dergelijk programma. Artikel 3.17 Ow stelt wel een aantal eisen aan het programma me een programmatische aanpak.

Wij verwachten dat een programma met programmatische aanpak vooral handig is in gevallen waarin:

• een nauwkeurig beheer van de gebruiksruimte mogelijk en gewenst is, omdat niet voldaan wordt of dreigt te worden voldaan aan een omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving niet wordt bereikt,
• de omgevingswaarde of andere doelstelling in de weg staat aan maatschappelijk gewenste activiteiten, en
• aannemelijk gemaakt kan worden dat het voldoen aan die omgevingswaarde of het bereiken van die andere doelstelling en het realiseren van de maatschappelijk gewenste activiteiten beide mogelijk zijn door ze samen te brengen in een programma.

Vaststellen programma

Een programma kan worden vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders, het algemeen bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten en de Minister die het aangaat (art. 3.4 Ow). Het is ook mogelijk dat bestuursorganen samen een programma opstellen, zowel binnen dezelfde bestuurslaag als van verschillende bestuurslagen (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 118). Het programma geldt dan voor al die bestuursorganen.

Het bestuursorgaan is, in het geval dat het beleid in een programma samenhang vertoond met dat van andere bestuursorganen, verantwoordelijk voor een goede afstemming (art. 2.2 Ow).

Bij de totstandkoming van programma’s is participatie van groot belang (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 219). In het vaststellingsbesluit van het programma moet het bestuursorgaan daarom aangeven hoe vroegtijdige publieksparticipatie heeft plaatsgevonden door te motiveren hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn (art. 10.8 lid 1 Ob). Verder moet beschreven worden op welke wijze aan het decentrale participatiebeleid invulling is gegeven indien het programma wordt vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders, het algemeen bestuur van het waterschap of gedeputeerde staten (art. 10.8 lid 2 Ob).

De vaststellende bestuursorganen moeten zorgdragen voor inspraak en voorbereiding conform afdeling 3.4 Awb (art. 16.27 Ow). Daarbij kunnen zienswijzen worden ingediend door een ieder en niet alleen door belanghebbenden (art. 16.23 Ow).

Bij de totstandkoming van het programma kan het verplicht zijn om een milieueffectrapportage uit te voeren op grond van afdeling 16.4.1 Omgevingswet. Ook bevat het programma een uitvoeringsparagraaf.

Rechtsbescherming

Het programma bindt alleen het vaststellende bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Gelet op dit zelfbindende karakter staat in beginsel geen beroep bij de bestuursrechter open tegen het besluit tot vaststelling van het programma (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 115 en 298).

In het geval dat een of meer onderdelen van een programma een rechtstreekse titel geven voor activiteiten en het programma daardoor specifieke rechtsgevolgen meebrengt, staat tegen dit onderdeel van het programma wel beroep open. De wetgever heeft hiervoor gekozen aangezien voor deze activiteiten geen afzonderlijk toestemmingsbesluit meer geldt voor het aspect waarop het programma ziet (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 116).

Een voorbeeld is het beheerplan voor Natura 2000-gebieden. Tegen de onderdelen die uitsluitend betrekking hebben op de beschrijving van de activiteiten die in het beheerplan zijn opgenomen staat wel beroep open (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 299).

Overgangsrecht

Overheden kunnen al voor inwerkingtreding van de Omgevingswet een programma vaststellen. Een onverplicht programma dat is vastgesteld tussen 23 maart 2016 en de inwerkingtreding van de Omgevingswet, geldt als een programma op basis van de Omgevingswet. Wel is hiervoor vereist dat het programma voldoet aan de inhoudelijke en procedurele eisen die de Omgevingswet stelt aan programma's in paragraaf 3.2.1 Ow (artikel 4.11 Iw Ow). Er is geen overgangsrecht voor oudere, onverplichte programma's.

Daarnaast regelt het overgangsrecht dat verplichte programma's op grond van het oude recht blijven gelden onder de Omgevingswet. Specifiek voor wat betreft de verplichte programma's die volgen uit Europese regelgeving (zie bijvoorbeeld artikelen 4.56 en 4.57 Iw Ow) geldt dat het Europese recht de datum bepaalt waarop vernieuwing hiervan nodig is.

Aandachtspunten voor de praktijk

• Bekijk de uitvoeringsparagraaf van huidige beleidsstukken. Indien deze documenten naast beleidsvoornemens ook maatregelen bevatten kunnen zij worden aangemerkt als programma onder de Omgevingswet.
• Houd al bij het opstellen van de omgevingsvisie rekening met de omgevingswaarden die in het omgevingsplan zullen worden opgenomen. Deze omgevingswaarden kunnen leiden tot de verplichting om een programma op te stellen.
• Pas op met het programma met een programmatische aanpak, aangezien deze aanpak meebrengt dat al in een vroeg stadium de keuze moet worden gemaakt welke projecten wel of niet doorgaan. Dit heeft grote gevolgen.
• Het is van belang dat de omgevingsvisie en programma’s actueel en op elkaar afgestemd blijven, waardoor zij hun functie goed kunnen blijven vervullen.

Tot slot

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Een overzicht van alle blogs in deze blogreeks kunt u hier vinden.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.