FAQ: Het programma onder de Omgevingswet

In deze FAQ beantwoorden we de volgende vragen:

 I.    Wat is het programma?

II.    Wat is de plaats van het programma t.o.v. de omgevingsvisie

III.   Welke soorten programma’s kent de Omgevingswet?

IV.   Hoe stel je een programma op?

V.    Hoe monitor je een programma?

Vervolgens sluiten wij af met een aantal tips voor de praktijk.

I. Wat is het programma?

Het programma is een instrument waarin wordt uitgewerkt wat het te voeren beleid op het gebied van de fysieke leefomgeving is (art. 3.5 onder a Omgevingswet). Daarnaast bevat het programma maatregelen. Deze kunnen als doel hebben het voldoen aan een of meer omgevingswaarden, of het bereiken van een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving (art. 3.5 onder b Omgevingswet). Alhoewel dit niet expliciet uit de wettekst volgt, concluderen wij dat de wetgever heeft bedoeld deze vereisten cumulatief op te stellen, en dat het programma zowel beleidsvoornemens als maatregelen moet bevatten (zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 8: “het programma, een pakket van beleidsvoornemens en maatregelen”).

Het programma is geen integraal instrument. Uit artikel 3.5 van de Omgevingswet volgt dat het beleid en de maatregelen moeten zien op een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving. Dit betekent dat het programma een sectoraal, gebiedsgericht of themagericht karakter kan hebben en verschillende aspecten van de fysieke leefomgeving kan bevatten (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 51). Hierdoor kunnen aspecten zoals bodem, grond, geluid en natuur zowel gebiedsgericht, sectoraal of themagericht in een programma komen. Ook kan een programma een combinatie van bijvoorbeeld themagericht en gebiedsgericht zijn, te denken valt aan een programma over aardgasvrije wijken. Dat het programma geen integraal instrument is kan opmerkelijk worden gevonden, aangezien uitgangspunt is dat besluiten op grond van de Omgevingswet zo veel mogelijk integraal zijn (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 31). Toch heeft de wetgever hier niet voor gekozen, aangezien elk specifiek beleidsterrein zijn eigen dynamiek en kenmerken kent, waardoor integratie kan leiden tot veel bestuurlijke lasten (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 117).

II. Wat is de plaats van het programma t.o.v. de omgevingsvisie?

De kerninstrumenten van de Omgevingswet laten zich in de typen beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking, algemene regels en toestemming verdelen. Het programma is, net zoals de omgevingsvisie, een instrument voor beleidsontwikkeling (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 8). De omgevingsvisie is echter één integraal, samenhangend strategisch plan over de fysieke leefomgeving. Het programma kan worden gezien als een concrete uitwerking van de omgevingsvisie, door het geformuleerde beleid en de opgenomen maatregelen (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 118).

Er is geen juridische koppeling in de Omgevingswet gemaakt tussen de omgevingsvisie en het programma. Dit houdt in dat in het geval dat een programma wordt gewijzigd, de omgevingsvisie niet aangepast hoeft te worden. Wel is het van belang dat de omgevingsvisie en programma’s actueel en op elkaar afgestemd blijven, waardoor zij hun functie goed kunnen blijven vervullen (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 120).

III. Welke soorten programma’s kent de Omgevingswet?

Onder de Omgevingswet zijn verschillende soorten programma’s te onderscheiden. Voor twee soorten programma’s geldt de verplichting om een programma op te stellen. Daarnaast kent de Omgevingswet onverplichte of facultatieve programma’s. Verder bevat de Omgevingswet specifieke bepalingen voor het programma met programmatische aanpak.

1. Verplichte programma’s als sprake is van (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde

Allereerst geldt de verplichting om een programma op te stellen indien de overheid een omgevingswaarde heeft vastgesteld, maar hier niet aan voldoet of dreigt hier niet aan te voldoen (art. 3.10 Omgevingswet). Een omgevingswaarde is een meetbare eigenschap over de staat of kwaliteit van de leefomgeving en is primair gericht tot de overheid (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 50). De overheid is bij (dreigende) overschrijding hiervan verplicht om een programma op te stellen waardoor ze wel aan de omgevingswaarde kan voldoen. Indien uit de monitoring blijkt dat weer aan de omgevingswaarde wordt voldaan, kan vervolgens worden gekozen om het programma in te trekken (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 451).

2. Verplichte programma’s die zijn voorgeschreven ter implementatie van EU-richtlijnen

Onder het tweede type verplichte programma’s vallen de al bestaande plannen en programma’s die zijn voorgeschreven ter implementatie van EU-richtlijnen (art. 3.6 tot en met 3.9 Omgevingswet). Te denken valt aan het actieplan geluid (art. 8 van de Richtlijn omgevingslawaai) en het stroomgebieds-beheerplan (art. 13 van de Kaderrichtlijn water). Ook indien in EU-richtlijnen niet expliciet wordt verwezen naar een programma, kan er een programmaverplichting aan de orde zijn om zo de Europese eisen op adequate en efficiënte wijze te implementeren. Te denken valt aan beheerplannen voor Natura 2000-gebieden (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 122).

3. Onverplichte of facultatieve programma’s

Naast de twee verplichte programma’s onder de Omgevingswet kan ook uit eigen initiatief en behoefte een programma worden ingezet, bijvoorbeeld indien voor een bepaalde doelstelling voor de fysieke leefomgeving geen normering bestaat. Te denken valt aan lokale doelen zoals een gemeentelijk fietsactieplan (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 122). Verder worden in de Omgevingswet het gemeentelijk rioleringsprogramma (art. 3.14) en het inrichtingsprogramma (art. 3.14a) genoemd als voorbeeld van onverplichte programma’s. Het inrichtingsprogramma is een gebiedsgericht programma, gericht op de verbetering van de inrichting van een gebied, zoals bedoelt in artikel 12.3 Omgevingswet.

4. Programma’s met een programmatische aanpak

Een programma met programmatische aanpak is een bijzonder type programma, geregeld in afdeling 3.2.4 van de Omgevingswet. Het biedt een specifieke manier om aan omgevingswaarden te voldoen of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken, door de gebruiksruimte in een bepaald gebied te beheren en maatregelen op te stellen. Tevens dient het programma als kader voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van activiteiten, waardoor de beoordeling kan afwijken van de reguliere beoordelingsregels (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 124). Hierdoor heeft het programma met programmatische aanpak specifieke rechtsgevolgen, waardoor aan een aantal kwaliteitseisen moet worden voldaan die zijn uitgewerkt in afdeling 3.2.4 van de Omgevingswet. Inhoudelijk is het programma met programmatische aanpak in de Omgevingswet niet afgebakend. Een programmatische aanpak zal echter vooral handig zijn in gevallen waarin:

a) een nauwkeurig beheer van de gebruiksruimte mogelijk en gewenst is, doordat niet voldaan wordt of dreigt te worden aan een omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving niet wordt bereikt,

b) die omgevingswaarde of andere doelstelling in de weg staat aan maatschappelijk gewenste activiteiten, en

c) aannemelijk gemaakt kan worden dat het voldoen aan die omgevingswaarde of het bereiken van die andere doelstelling en het realiseren van de maatschappelijk gewenste activiteiten beide mogelijk zijn door ze samen te brengen in een programma.

IV. Hoe stel je een programma op?

De maatregelen in het programma dienen als doel te hebben het voldoen aan een of meer omgevingswaarden of het bereiken van een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving (art. 3.5 Omgevingswet). In artikel 1.2 Omgevingswet wordt uiteengezet wat in ieder geval onder de fysieke leefomgeving wordt verstaan. In afdeling 2.3 van de Omgevingswet zijn de verplichte omgevingswaarden opgenomen. Daarnaast mogen ook voor andere onderwerpen omgevingswaarden stellen. Deze worden vastgesteld in het omgevingsplan, omgevingsverordening of bij algemene maatregel van bestuur (art. 2.11, 2.12 en 2.14 Omgevingswet). In beginsel berust de bevoegdheid om omgevingswaarden te formuleren in het omgevingsplan bij de gemeenteraad en in de omgevingsverordening bij provinciale staten (art. 2.4 en 2.6 Omgevingswet), maar deze bevoegdheid kan worden gedelegeerd aan het college van burgemeester en wethouders (“B&W”) respectievelijk gedeputeerde staten (art. 2.8 Omgevingswet).

Een programma kan worden vastgesteld door het college van B&W, het algemeen bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten en de Minister (art. 3.4 Omgevingswet). Ook kunnen bestuursorganen samen een programma opstellen, zowel binnen dezelfde bestuurslaag als van verschillende bestuurslagen (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 118). Het programma geldt dan voor al die bestuursorganen. Verder is het bestuursorgaan, in het geval dat het beleid in een programma samenhang vertoond met dat van andere bestuursorganen, verantwoordelijk voor een goede afstemming (art. 2.2 Omgevingswet).

Bij de totstandkoming van programma’s is participatie van groot belang (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 219). In het vaststellingsbesluit van het programma moet daarom worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn (art. 10.8 van het Omgevingsbesluit). De vorm en wijze waarop deze participatie wordt ingericht is echter niet wettelijk geregeld. Wel dient inspraak en voorbereiding conform afdeling 3.4 Awb plaats te vinden (artikel 16.22 jo. 16.27 Omgevingswet) en kunnen zienswijzen worden ingediend door een ieder (art. 16.23 Omgevingswet). Een bestuursorgaan kan afdeling 3.4 Awb overigens buiten toepassing verklaren indien enkel sprake is van wijzigingen van ondergeschikte aard (art. 16.27 lid 2 Omgevingswet). Daarnaast dient aan een aantal voorwaarden te worden voldaan: de wijzingen mogen 1) niet leiden tot grotere nadelige gevolgen voor het milieu, 2) niet zien op een in dat programma opgenomen beschrijving van een activiteit als gevolg waarvan de activiteit is toegestaan en 3) er mag geen strijd ontstaat met internationaalrechtelijke verplichtingen (art. 16.27 lid 2 Omgevingswet; Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 262). Voor deze uitzonderingsregeling is niet van belang of het om een verplicht programma of onverplicht programma gaat. Ook geldt deze uitzonderingsregeling voor programma’s met een programmatische aanpak (Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 262).

Op grond van de Strategische milieubeoordeling richtlijn (“smb-richtlijn”) kan een programma plan-milieueffectrapportage-plichtig (“plan-mer-plichtig”) zijn. Hiervoor is onder de Omgevingswet niet meer bepalend of het programma is opgenomen in de lijst met mogelijk mer-plichtige plannen. Bepalend is of het programma voldoet aan de criteria die voortvloeien uit artikel 3 van de smb-richtlijn. Allereerst moet het programma wettelijk of bestuursrechtelijk voorgeschreven zijn (art. 16.34 lid 1 Omgevingswet). Daarnaast moet het programma het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunning voor mer-(beoordeling)plichtige projecten (art. 16.36 Omgevingswet) óf er moet voor het programma een passende beoordeling in het kader van natuur worden gemaakt (art. 15.36 lid 2 Omgevingswet). Indien het programma plan-mer-plichtig is, gelden in de voorbereidingsprocedure aanvullende regels (afdeling 16.4.1 Omgevingswet en afdeling 11.1 van het Omgevingsbesluit). Bijvoorbeeld dat aan de Commissie mer advies moet worden gevraagd over het milieueffectrapport (art. 16.39 Omgevingswet en art. 11.2 Omgevingsbesluit). Uitzonderingen op de plan-mer-plicht zijn opgenomen in artikel 16.35 van de Omgevingswet.

Het programma bindt alleen het vaststellende bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Hierdoor staat in beginsel geen beroep open tegen het besluit tot vaststelling van het programma (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 115 en 298). In het geval dat een of meer onderdelen van een programma een rechtstreekse titel geven voor activiteiten en het programma daardoor specifieke rechtsgevolgen meebrengt, staat tegen dit onderdeel van het programma wel beroep open. De wetgever heeft hiervoor gekozen aangezien voor deze activiteiten geen afzonderlijk toestemmingsbesluit meer geldt voor het aspect waarop het programma ziet (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 116). Een voorbeeld is het beheerplan voor Natura 2000-gebieden. Tegen de onderdelen die uitsluitend betrekking hebben op de beschrijving van de activiteiten die in het beheerplan zijn opgenomen staat wel beroep open (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 299).

V. Hoe monitor je een programma?

Programma’s die gericht zijn op het voldoen aan een omgevingswaarde of die een programmatische aanpak bevatten moeten worden gemonitord (afd. 20.1 Omgevingswet). Uit de monitoring moet blijken in hoeverre de omgevingswaarde of het in de programmatische aanpak geformuleerde doel wordt bereikt (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 129). Voor programma’s met een programmatische aanpak ziet de monitoring ook op de voortgang, uitvoering en het doelbereik van het programma (art. 20.1 lid 2 Omgevingswet).

De monitoringsmethode en het bestuursorgaan dat belast is met de monitoring van programma’s die gericht zijn op het voldoen aan een omgevingswaarde of die een programmatische aanpak bevatten, wordt aangewezen in het omgevingsplan, de omgevingsverordening of de algemene maatregel van bestuur (art. 20.2 Omgevingswet). Aangezien een programma met programmatische aanpak tevens als kader dient voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van activiteiten, is het noodzakelijk dat de uitvoering van het programma nauwlettend wordt gevolgd, om zo te bewaken dat op het in het programma vastgelegde tijdstip aan het doel van het programma is voldaan. Hierdoor is voor deze programma’s expliciet de verplichting neergelegd om aan te geven met welke frequentie de monitoring zal plaatsvinden (art. 20.2 lid 5 Omgevingswet). Op die manier wordt informatie verkregen over de voortgang en uitvoering van de in het programma opgenomen getroffen of te treffen maatregelen, de activiteiten en ontwikkelingen (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 599).

In het verlengde van de monitoringsverplichting bevat de Omgevingswet de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen over het informeren van het publiek over de monitoring (art. 20.8 lid 1 Omgevingswet).  Onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds het ter beschikking stellen van gegevens (art. 20.8 lid 1 onder a Omgevingswet) en anderzijds het actief verstrekken van informatie (art. 20.8 lid 1 onder b Omgevingswet). Het ter beschikking stellen van gegevens ziet op de monitoringsresultaten die zijn verzameld en het actief verstrekken van informatie betreft ook de informatie waaruit blijkt dat niet wordt voldaan of dreigt te worden voldaan aan een omgevingswaarde. De mogelijkheid om ook regels te stellen over het actief verstrekken van informatie is met het Invoeringsbesluit Omgevingswet ingevoerd, nu dit vereist is vanwege het  Verdrag van Aarhus en de Europese richtlijn toegang tot milieu-informatie (Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 54).

Op grond van artikel 20.3 van de Omgevingswet zijn in het Besluit kwaliteit leefomgeving (“Bkl”) nadere regels gesteld over de uitvoering van de monitoring en de beoordeling van de resultaten daarvan. Het Bkl bevat specifieke monitoringsregels over bijvoorbeeld het Actieplan geluid gemeente (art. 4.23 Bkl) en de Gemeentelijke programmatische aanpak stikstof (4.29 Bkl). Daarnaast bevat het Bkl in hoofdstuk 11 algemene regels over monitoring en informatie. Deze regels volgen in veel gevallen direct uit Europese richtlijnen en internationale verdragen.

Ter afsluiting

Waarschijnlijk treedt de Omgevingswet per 1 januari 2022 in werking (Kamerbrief bij voorhang Koninklijk Besluit inwerkingtreding Omgevingswet) en kunnen overheden bij het ontwikkelen van hun beleid aan de slag gaan met het programma. Wij sluiten daarom af met een aantal tips voor de praktijk:

• Bekijk de uitvoeringsparagraaf van huidige beleidsstukken. Indien deze documenten naast beleidsvoornemens ook maatregelen bevatten kunnen zij worden aangemerkt als programma onder de Omgevingswet.
• Houd al bij het opstellen van de omgevingsvisie rekening met de omgevingswaarden die in het bestemmingsplan zullen worden opgenomen. Deze omgevingswaarden kunnen leiden tot de verplichting om een programma op te stellen.
• Pas op met het programma met een programmatische aanpak, aangezien deze aanpak meebrengt dat al in een vroeg stadium de keuze moet worden gemaakt welke projecten wel of niet doorgaan. Dit heeft grote gevolgen.