Voorstel tot wijziging van het Europees emissiehandelssysteem (ETS) in het kader van Fit-for-55

Op 14 juli 2021 heeft de Europese Commissie (‘de Commissie’) het klimaatpakket ‘Fit-for-55′ gepresenteerd, een wetgevingspakket met verschillende voorstellen die allemaal hetzelfde doel nastreven: een netto broeikasgasreductie van 55% in 2030 ten opzichte van 1990. Zie hierover ook een eerder Stibbeblog. Een van de onderdelen van het wetgevingspakket is een herziening van het Europees emissiehandelssysteem (ETS) waarmee ook met het ETS het nieuwe reductiedoel van 55% in 2030 moet worden behaald. De Commissie stelt voor om de ETS-richtlijn op een aantal punten te wijzigen, zoals de opname van maritiem vervoer binnen het systeem en de vaststelling van een apart emissiehandelssysteem voor gebouwen en wegverkeer. Ook doet de Commissie aparte voorstellen om een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens vast te stellen en om de hoeveelheid emissierechten in de marktstabiliteitsreserve te wijzigen. In dit blog bespreken wij de voorgestelde wijzigingen op hoofdlijnen. Wij gaan daarbij ook in op de eerste reactie van het kabinet op de voorstellen.

Voorstel tot wijziging ETS-Richtlijn

De Commissie stelt voor om de ETS-richtlijn op een aantal punten te wijzigen met de Richtlijn tot wijziging van de ETS-richtlijn. De wijzigingen zien zowel op nieuwe voorstellen en het uitbreiden van het ETS naar andere sectoren (zie onder 1) als op wijzigingen van de huidige werking (zie onder 2). De belangrijkste voorstellen zijn de volgende:

1. Uitbreiding van en nieuwe onderdelen in het ETS

– Het ETS wordt van toepassing op maritiem vervoer. Door de opname van maritiem vervoer in het ETS zullen emissierechten moeten worden ingeleverd voor de emissies van schepen die maritieme vervoersactiviteiten verrichten. Dit geldt voor schepen met een brutotonnage van meer dan 5000 die passagiers of vracht voor commerciële doeleinden vervoeren (de Richtlijn tot wijziging van de ETS-Richtlijn verwijst hiervoor naar de Verordening 2015/757, betreffende de monitoring, rapportage en verificatie van kooldioxide-emissies door maritiem vervoer). De emissies die onder het ETS vallen zijn de emissies van activiteiten binnen de EU, de helft van de emissies van activiteiten tussen havens binnen de EU en havens buiten de EU en emissies die ontstaan op een ligplaats in een EU-haven. Met het opnemen van de helft van de emissies tussen EU-havens en derde landen-havens in het ETS wordt de milieu impact vergroot ten opzichte van enkel de emissies van activiteiten tussen EU-havens. De Commissie hoopt hiermee ook het risico op havenontwijkend gedrag en verplaatsing van overladingsactiviteiten naar buiten de EU te beperken. Hoewel de Commissie dit niet expliciet vermeldt, volgt uit het voorstel dat voor maritiem vervoer geen kosteloze emissierechten worden toegewezen. Om emissierechten in te leveren zullen de rechten via veilingen moeten worden aangekocht. De inleverplicht wordt geleidelijk ingevoerd; het percentage emissies waarover emissierechten moeten worden ingeleverd loopt van 2023 tot en met 2026 op. De inlever- en rapportageverplichting rust op scheepvaartmaatschappijen. Elke scheepvaartmaatschappij die binnen het toepassingsgebied van het EU-ETS valt, wordt toegewezen aan een lidstaat, waarbij de plaats van registratie van de maatschappij bepaalt bij welke lidstaat moet worden gerapporteerd. Indien de maatschappij niet in een lidstaat is geregistreerd, wordt zij toegewezen aan de lidstaat waar zij in de twee voorgaande monitoringjaren het hoogste aantal havenaanlopen had. De Commissie publiceert vanaf 2024 een lijst van scheepvaartmaatschappijen die onder het ETS vallen. De effecten van de uitbreiding van het ETS naar maritiem vervoer zijn op verzoek van het Europees Parlement onderzocht en in kaart gebracht.

– Er komt een afzonderlijk systeem voor emissiehandel voor gebouwen en wegverkeer. Om ook de emissies van gebouwen en wegvervoer te verminderen wil de Commissie het emissiehandelssysteem uitbreiden naar deze sectoren. Om de werking van het huidige ETS niet te verstoren wordt hiervoor één afzonderlijk systeem ontwikkeld dat per 2025 van toepassing moet zijn. De verplichtingen binnen dit systeem worden geleidelijk ingevoerd. In het eerste jaar hebben de entiteiten die onder dit systeem vallen alleen een vergunning nodig en moeten zij de desbetreffende emissies rapporteren. De entiteiten waarop deze verplichtingen rusten zijn niet de uiteindelijke uitstoters van de emissies. Dit betreft immers een ontelbare hoeveelheid brandstofgebruikers, zoals automobilisten of huiseigenaren, waarvan het volgens de Commissie technisch en administratief niet haalbaar is de vergunningplicht bij hen neer te leggen. De vergunningplicht zal daarom hoger in de toeleveringsketen worden opgelegd en is gericht op de ‘uitslag tot verbruik van brandstoffen die voor verbranding in de sectoren gebouwen en wegvervoer worden gebruikt’. Voor de definitie van ‘uitslag tot verbruik’ verwijst de Richtlijn tot wijziging van de ETS-Richtlijn naar Richtlijn (EU) 2020/262 (de algemene regeling voor accijns). Dit betekent dat de vergunningplicht, kort samengevat, geldt voor het voorhanden hebben, opslaan, produceren, verwerken en invoeren van brandstoffen die in de sectoren gebouwen en wegvervoer worden gebruikt voor verbranding. De vergunningplicht zal dus gelden voor bijvoorbeeld raffinaderijen die in deze sectoren gebruikte brandstof produceren. Brandstoffen waarvoor de emissiefactor nul is (zoals bij milieuvriendelijke, vervangende brandstoffen) vallen niet onder de vergunningplicht. Het toepassingsgebied van de sectoren gebouwen en wegvervoer wordt gedefinieerd op basis van de relevante emissiebronnen die zijn opgenomen in de IPCC-richtsnoeren voor nationale broeikasgasinventarissen van 2006. Pas vanaf 2026 moeten voor de onder dit systeem vallende emissies emissierechten worden ingeleverd. De emissierechten binnen dit systeem worden niet kosteloos toegewezen, zoals onder het ETS nog het geval is, maar kunnen enkel via veilingen worden gekocht. Voor dit systeem wordt een aparte marktstabiliteitsreserve ingesteld en zijn specifieke maatregelen vastgelegd in het geval buitensporige prijsstijgingen van de desbetreffende brandstoffen zich voordoen.

– Er komt een nieuw systeem voor koolstofcorrectie aan de grens om het risico op koolstoflekkage te beperken. Dit systeem is aangekondigd in de Richtlijn tot wijziging van de ETS-Richtlijn en is verder uitgewerkt in de door de Commissie voorgestelde Verordening tot vaststelling van een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens (“CBAM” – Carbon Border Adjustment Measure). CBAM vervangt het huidige systeem waarbij bedrijven voor activiteiten met een risico op koolstoflekkage gratis emissierechten ontvangen. Het CBAM moet zorgen voor een gelijkwaardige koolstofbeprijzing van binnenlandse en ingevoerde producten om zo het risico op koolstoflekkage op effectievere wijze te beperken dan met het kosteloos toewijzen van emissierechten het geval is. Deze huidige methode zwakt immers de druk op de CO2-prijs af, waardoor investeringen die leiden tot reductie van broeikasgasemissies minder aantrekkelijk zijn. De sectoren die onder CBAM vallen zijn de productie van staal/ijzer, cement, kunstmest, aluminium en elektriciteit. Onder het CBAM dienen importeurs die deze goederen in de EU importeren CBAM-certificaten te kopen die moeten worden ingeleverd op basis van het aantal geïmporteerde goederen en daarbij horende ingebedde emissies. Ingebedde emissies zijn alle directe emissies die zijn vrijgekomen bij de productie van het desbetreffende goed en bij de productie van de grondstoffen daarvan. De prijs van CBAM-certificaten wordt gebaseerd op de veilingprijs van een emissierecht. Het systeem zal stapsgewijs worden ingevoerd; van 2023 tot 2026 geldt een overgangsfase waarin bepaalde verplichtingen binnen het mechanisme nog niet gelden. Vervolgens zal per 2026 het aantal kosteloos toegewezen emissierechten per jaar met 10% afnemen. Na tien jaar worden er dus geen kosteloos toegewezen emissierechten meer verstrekt voor de productie van producten die vallen onder het CBAM.

2. Wijziging van al bestaande onderdelen in het ETS

– Het maximale aantal emissierechten in omloop van het huidige systeem wordt jaarlijks verlaagd met 4,2%. De lineaire verminderingsfactor is het percentage waarmee het maximale aantal emissierechten in omloop (ook plafond of cap genoemd) jaarlijks wordt verlaagd. Onder het huidige ETS is deze factor 2,2%. Met de wijziging wordt dit percentage verhoogd, zodat het totale aantal emissierechten in omloop in een verhoogd tempo afneemt. Het verlagen van het plafond beoogt een prijsstijging van emissierechten en daarmee een sterker signaal aan bedrijven om te innoveren en investeren in technologieën waarmee minder CO2 wordt uitgestoten. Met inwerkingtreding van deze wijziging wordt bovendien het plafond eenmalig verlaagd met een hoeveelheid emissierechten die nog moet worden bepaald. Daartegenover staat dat het plafond ook wordt verhoogd met emissierechten in het kader van de opname van maritiem vervoer in het ETS.

– Wijzigingen in het ETS ten aanzien van afvang en opslag of benutting van CO2. Het vervoer per schip of vrachtwagen van broeikasgassen bedoeld voor opslag zal onder het ETS gaan vallen. Dit is op dit moment al het geval voor het vervoer van broeikasgassen voor opslag door pijpleidingen. Dit wordt uitgebreid met het oog op gelijke behandeling van de verschillende soorten vervoer van broeikasgassen voor opslag. Afvang en opslag van CO2 (CCS – carbon capture and storage) en afvang en benutting van CO2 (CCU – carbon capture and utilization) zijn, zoals ook onder de huidige ETS-richtlijn het geval is, voor de Commissie belangrijke activiteiten die bijdragen aan het beperken van de CO2-uitstoot. In het kader van het stimuleren van CCU, dat ook onder het ETS valt, zal er geen verplichting meer gelden om emissierechten in te leveren voor emissies van broeikasgassen die zijn afgevangen en permanent chemisch in een product worden gebonden en bij normaal gebruik niet in de atmosfeer terechtkomen.

– Aanvullende voorwaarden voor de kosteloze toewijzing van emissierechten. Bedrijven met een verplichte energieaudit op grond van de Richtlijn energie-efficiëntie moeten ofwel de aanbevelingen uit het auditverslag uitvoeren voor zover de terugverdientijd voor de betrokken investeringen niet meer dan vijf jaar bedraagt ofwel andere broeikasgas reducerende maatregelen nemen. Doen zij dit niet, dan vermindert de hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten met 25 %.

– De maximale aanpassing van benchmarkwaarden wordt vanaf 2026 verhoogd naar 2,5%. Onder het ETS wordt onder andere aan de hand van benchmarkwaarden bepaald hoeveel kosteloos toegewezen emissierechten bedrijven ontvangen. De waarde van de benchmark staat voor het aantal emissierechten per ton product. De benchmarkwaarden worden jaarlijks bijgesteld op basis van een zogenoemd verminderingspercentage. Het huidige maximale verminderingspercentage is 1,6%.  Met de wijziging naar 2,5% kunnen de benchmarks verder worden geactualiseerd, waarmee de technologische voortuitgang beter wordt weergegeven. Volgens de Commissie sluiten de benchmarkwaarden hiermee ook beter aan bij de relevante toewijzingsperioden en worden hierdoor innovaties beter beloond.

Voorgestelde wijzigingen van de markstabiliteitsreserve

De marktstabiliteitsreserve (MSR) is bedoeld om onevenwichtigheden tussen vraag en aanbod van emissierechten te stabiliseren. De MSR is ingesteld bij het Besluit 2015/2018 (MSR-besluit). Bij de inwerkingtreding van de MSR zijn 900 miljoen emissierechten – die uit de veilinghoeveelheid zijn gehaald – in de MSR geplaatst. Sindsdien wordt jaarlijks een vast percentage emissierechten in de MSR geplaatst. De belangrijkste wijzigingen van de MSR zijn de volgende.

– Het aantal emissierechten dat jaarlijks in de MSR wordt geplaatst wordt opgehoogd. Dit is vastgelegd in het voorgestelde Besluit tot wijziging van Besluit 2015/1814 wat betreft de hoeveelheid emissierechten die tot 2030 in de marktstabiliteitsreserve moeten worden opgenomen. Dit voorstel zorgt ervoor dat tot 2030 jaarlijks een percentage van 24% emissierechten (en minimaal 200 miljoen emissierechten) in de MSR zal worden opgenomen.

– Een bufferopname wordt geïntroduceerd om het ‘drempeleffect’ weg te nemen. Het drempeleffect treedt op wanneer het totale aantal emissierechten in omloop (TNAC – total number of allowances) zeer dicht bij de bovengrens van 833 miljoen emissierechten ligt; de grens die bepalend is voor de opname van emissierechten in de MSR. In dat geval kan één emissierecht meer of minder de doorslag geven voor het al dan niet opnemen van de totale hoeveelheid emissierechten dat in de MSR moet worden geplaatst wanneer de drempel wordt bereikt. De onzekerheid die dit met zich meebrengt kan leiden tot prijsvolatiliteit op de markt en kan het risico op marktmisbruik vergroten. Om dit te voorkomen wordt een bufferopname voorgesteld in het geval het aantal emissierechten in omloop tussen 833 en 1096 miljoen rechten ligt. In dit geval wordt het verschil tussen 833 miljoen en het aantal emissierechten in omloop in de MSR geplaatst. Is het aantal emissierechten in omloop hoger dan 1096 miljoen, dan wordt het normale opname percentage van 24% gehanteerd zoals hiervoor besproken.

Deze wijziging van het MSR-besluit is opgenomen in de Richtlijn tot wijziging van de ETS-richtlijn. Andere wijzigingen die hierin zijn opgenomen betreffen onder andere het voorstel luchtvaartemissierechten mee te nemen bij de berekening van het totale aantal emissierechten in omloop en het vaststellen van 400 miljoen emissierechten dat in de MSR blijft na ongeldigverklaring van de overige emissierechten in de MSR per 2023.

Nederlandse positie ten aanzien van de voorstellen

De voorstellen van de Commissie zijn inmiddels beoordeeld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC), die haar beoordelingen heeft opgenomen in twee zogeheten fiches (Fiche 9: Herziening EU ETS, herziening MSR en Fiche 13: Verordening Carbon Border Adjustment Mechanism). De twee fiches zijn onderdeel van in totaal 14 fiches met beoordelingen van voorstellen van de Commissie in het kader van het Fit-for-55 wetgevingspakket. In de fiches is het (eerste) Nederlandse standpunt ten aanzien van de voorstellen opgenomen

Fiche 9: Herziening EU ETS, herziening MSR

Het kabinet is overwegend positief over de voorstellen tot aanscherping van de al bestaande mechanismen binnen het ETS. Zij is ook positief over de uitbreiding van het systeem naar maritiem vervoer maar ziet wel enkele zorgen, onder anderen het risico op uitwijking naar havens nabij de EU en ontwijking door meer gebruik van schepen die net onder de minimumgrens van 5000 bruto ton komen.

Het emissiehandelssysteem voor gebouwen en wegverkeer wordt ook positief ontvangen, hoewel het kabinet benadrukt dat voldoende aandacht moet worden besteed aan impact van prijsstijgingen voor huishoudens en maatschappelijke organisaties door inwerkingtreding van dit systeem. Het kabinet heeft de Commissie verzocht om nadere onderbouwing van de verwachte prijsstijgingen. Daarnaast is het kabinet niet overtuigd van de voorgenomen plannen voor wegverkeer. Volgens het kabinet is de prikkel die het voorgestelde nieuwe systeem met zich brengt onvoldoende om de benodigde transitie in de samenstelling van het wagenpark snel genoeg te voltrekken. Het kabinet meent dat een ambitieuze en vroegtijdige aanscherping van de CO2-normen voor personen- en bestelauto’s van belang is om innovatie aan te jagen.

Ten slotte heeft het kabinet de Commissie gevraagd om meer onderbouwing van de keuze om het gewijzigde ETS niet toe te passen op alle fossiele brandstoffen. Hiermee zou volgens het kabinet een gelijker speelveld kunnen worden gecreëerd. In het huidige voorstel wordt de CO2-uitstoot van brandstofgebruik van het systeem uitgezonderd in de sectoren land- en tuinbouw, kleinere industriële bedrijven, niet-voor-de-weg-bestemde voertuigen en niet-elektrisch spoorvervoer.

Fiche 13: Verordening Carbon Border Adjustment Mechanism

Het kabinet is positief over het voorstel om het CBAM in te voeren en is het met de Commissie eens dat dit systeem kan leiden tot een effectievere manier om koolstoflekkage te voorkomen dan het huidige stelsel van gratis emissierechten. Daarentegen signaleert het kabinet ook dat door het voorstel in combinatie met de uitfasering van gratis rechten per 2026 een risico op koolstoflekkage op exportmarkten buiten de EU ontstaat. Met het systeem van gratis emissierechten is er een gelijk speelveld op zowel de EU- als exportmarkten, wat straks zal veranderen naar enkel een gelijk speelveld op de EU-markt onder het CBAM. Dit exportlekkagerisico is een aandachtspunt, dat volgens het kabinet met Europese subsidies zou kunnen worden verminderd.

Het kabinet is positief over de stapsgewijze invoering van het CBAM, maar is kritisch ten aanzien van het feit dat in de eerste jaren enkel directe emissies onder het systeem vallen. Het ontbreken van indirecte emissies in de reikwijdte vergroot volgens het kabinet het koolstoflekkagerisico voor elektriciteitsintensieve sectoren binnen de CBAM, zoals aluminiumproductie en andere sectoren die op termijn vergaand zullen elektrificeren. Het kabinet verzoekt de Commissie om de effecten van het ontbreken van indirecte emissies te onderzoeken en toe te lichten. Ten slotte is het kabinet voorstander van het idee om de CO2-prijs van producten uit landen waar sprake is van CO2-bepijzing in mindering te brengen op het aantal af te dragen CBAM-certificaten, maar is zij wel benieuwd hoe de Commissie dit concreet gaat vormgeven.

Tot slot

De Richtlijn tot wijziging van de ETS-Richtlijn, de Verordening tot vaststelling van een het CBAM en het Besluit tot wijziging van het MSR-besluit liggen nu voor bij de Raad, waar inmiddels meerdere beraadslagingen hebben plaatsgevonden. Hierna moeten de voorstellen nog door het Europees Parlement worden ingestemd, voordat vaststaat op welke wijze het ETS zal uitbreiden en wijzigen.

In aanvulling hierop verwachten wij dat het ETS in de toekomst ook zal wijzigen naar aanleiding van de afspraken die zijn gemaakt tijdens de COP-26. Tijdens de 26e editie van de klimaattop van de VN, die die jaar werd gehouden in Glasgow, is verdere overeenstemming bereikt over een mondiaal emissiehandelssysteem. De COP-26 stond voor een groot deel in het teken van het uitwerken en finaliseren van de regels om het Akkoord van Parijs uit te voeren. Deze regels zijn opgenomen in het Paris Rulebook. Artikel 6 van het Paris Rulebook omvat de regels voor de ontwikkeling van een mondiaal systeem voor het beprijzen van koolstof en andere internationale samenwerking op dit gebied. Hierin is bijvoorbeeld opgenomen dat partijen bij het Akkoord de nationale bijdrage aan emissiereductie ook mogen behalen door het opkopen van koolstof krediet in andere landen of door het koppelen van emissiehandelssystemen. Er is altijd veel discussie geweest over de uitvoering en uitwerking van artikel 6, bijvoorbeeld de vraag hoe dubbeltelling van emissiereductie (in welk land wordt de reductie meegeteld?) kon worden voorkomen. Tijdens COP-26 is overeenstemming bereikt over het voorkomen van dubbeltelling en zijn verdere stappen gezet in de ontwikkeling van een mondiaal emissiereductiesysteem. Met name deze laatste afspraken zouden in de toekomst invloed kunnen hebben op het ETS en mogelijk kunnen leiden tot wijzigingen aan de ETS-Richtlijn.