Uitbreiding van het ETS naar gebouwen, wegvervoer en maritiem vervoer: wetsvoorstel ter implementatie van de gewijzigde ETS-richtlijn

Inleiding

Eind 2021 schreven wij een blog over de door de Europese Commissie voorgestelde wijzigingen van het Europees emissiehandelssysteem (ETS) in het kader van Fit-for-55. Naar aanleiding van onderhandelingen tussen het Europees Parlement en de Raad zijn de voorstellen in iets gewijzigde vorm aangenomen in april 2023. Het resultaat hiervan zijn twee richtlijnen waarmee de Richtlijn 2003/87/EG (de ETS-Richtlijn) is gewijzigd en een verordening waarmee Verordening 2015/757 (met betrekking tot maritiem vervoer onder het ETS) is gewijzigd. 

Op 5 september 2023 is het voorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer ter implementatie van deze richtlijnen en verordening aan de Tweede Kamer voorgelegd. De minister voor Klimaat en Energie heeft aangekondigd dat de richtlijnen zuiver worden geïmplementeerd: alleen de bindende bepalingen uit de richtlijnen worden geïmplementeerd en er zijn geen andere regels opgenomen dan voor deze implementatie noodzakelijk. Het is de bedoeling dat de wetswijzigingen per 1 januari 2024 in werking treden. In dit blogbericht bespreken wij de belangrijkste wijzigingen van het ETS en waar in de nationale wetgeving de regering die beoogt op te nemen. De wijzigingen komen grotendeels overeen met de voorgestelde wijzigingen die wij hebben besproken in het eerdere blog. Hierna gaan wij achtereenvolgens in op het ETS voor maritiem vervoer, het ETS voor gebouwen en wegvervoer, het ETS en luchtvaart en – kort – op welke wijze CBAM het ETS wijzigt.

ETS voor maritiem vervoer

Voor maritiem vervoer gold al een plicht om emissies te monitoren, rapporteren en verifiëren. Met de wetswijzigingen en uitbreiding van het ETS, zijn scheepvaartmaatschappijen ook verplicht emissierechten in te leveren. 

Wat geldt er straks?

• Vanaf 2024 geldt de plicht voor scheepvaartmaatschappijen om emissierechten in te leveren voor de uitstoot van emissies van schepen van 5.000 bruto tonnage die vracht en/of passagiers vervoeren tussen EU-havens en tussen EU-havens en havens buiten de EU. De emissierechten moeten voor 1 oktober van het opvolgende jaar worden ingeleverd. 

• De scheepvaartmaatschappijen rapporteren aan en leveren emissierechten in bij de lidstaat waar ze staan geregistreerd. Staan ze niet geregistreerd in een lidstaat, dan worden zij toegewezen aan de lidstaat waar zij in de vier voorgaande monitoringsjaren het vaakst havens hebben aangedaan. Lidstaten dienen zorg te dragen voor een sanctiesysteem en doeltreffende informatie-uitwisseling met andere lidstaten om zoveel mogelijk te waarborgen dat scheepvaartmaatschappijen alle verplichtingen onder het ETS naleven. De bevoegdheid tot het controleren van schepen in havens – ook ter controle van de verplichtingen onder Verordening 2015/757 – ligt op dit moment bij Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) (op grond van de Wet havenstaatcontrole en de Wet voorkoming verontreiniging door schepen). Dit wordt niet gewijzigd met het wetsvoorstel. Andere toezichthoudende taken, zoals het goedkeuren van het monitoringsplan, worden met het wetsvoorstel neergelegd bij de Nederlandse emissieautoriteit (NEa).

• Voor reizen binnen de EU moeten de scheepvaartmaatschappijen rechten inleveren voor 100% van de emissies, voor reizen vanuit de EU naar havens buiten de EU is dit 50% van de emissies.

• Er is sprake van gefaseerde invoering: in 2024 moeten scheepvaartmaatschappijen over 40% van de emissies rechten inleveren, in 2025 over 70% en vanaf 2026 100%.

• Scheepvaartmaatschappijen krijgen geen gratis emissierechten toegewezen, omdat er binnen de scheepvaart geen risico is op koolstoflekkage. Alle emissierechten moeten dus via veiling worden gekocht.

• Vanaf 2025 moeten ook kleinere, offshore schepen (tussen de 400 en 5.000 bruto tonnage) en zogenoemde 'droge lading schepen' hun emissies monitoren, rapporten en verifiëren, vooruitlopend op een mogelijke opname van deze schepen in het ETS (wat de Europese Commissie in 2026 zal beoordelen).

Waar is dit straks geregeld?

De wijzigingen zijn opgenomen in de Verordening 2023/957 tot wijziging van verordening 2015/757 met betrekking tot maritieme vervoersactiviteiten onder het ETS en de Richtlijn (EU) 2023/959 tot wijziging van de ETS-Richtlijn (2003/87/EG). Hoofdstuk II van de ETS-Richtlijn betreft nu (naast luchtvaart) ook maritiem vervoer. Omdat de verordening rechtstreekse werking heeft hoeft de wetgever niet alle bepalingen uit die verordening om te zetten naar Nederlands recht. Wel heeft de regering ervoor gekozen om relevante definities zoals 'scheepvaartmaatschappij' en 'aanloophaven' op te nemen in hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer (Wm). Ook de inleverplicht voor scheepvaartmaatschappijen – die volgt uit de ETS-richtlijn – wordt met het wetsvoorstel opgenomen in de Wm. In de Memorie van Toelichting merkt de regering op dat mogelijk bepaalde regels verder worden uitgewerkt in de Regeling handel in emissierechten en de Regeling voorkoming verontreiniging door schepen.

ETS voor gebouwen en verkeer

Het ETS wordt uitgebreid naar emissies die vrijkomen bij verbranding van brandstoffen in de gebouwde omgeving, het wegvervoer, energie-industrie (voor zover die niet al onder het huidige ETS vallen) en de maak-industrie en bouw. De regering noemt dit systeem het 'ETS2' omdat dit een apart handelssysteem wordt, los van het bestaande ETS. Dit houdt in dat de emissierechten onder dit systeem apart worden geveild van de emissierechten onder het algemene ETS. Wat ons betreft is ETS2 een verwarrende term, omdat het bestaande ETS op dit moment in de vierde handelsperiode zit en ETS-IV wordt genoemd. Wij noemen het nieuwe systeem hierna het ‘ETS voor gebouwen en verkeer’.  

Wat geldt er straks?

• Vanaf 2025 geldt een vergunningplicht voor zogeheten 'gereglementeerde entiteiten'. Dit zijn natuurlijke personen of rechtspersonen die brandstof 'uitslaan tot verbruik' en 'aangewezen activiteiten' verrichten (deze definities lichten wij hieronder verder toe). Dit komt neer op leveranciers van brandstoffen, voor zover zij brandstof leveren voor de aangewezen activiteiten. De gereglementeerde entiteiten mogen die activiteiten niet meer verrichten zonder broeikasgasemissievergunning (emissievergunning) van de NEa. 

• Vanaf 2027 geldt de plicht voor gereglementeerde entiteiten om emissierechten in te leveren over de tot verbruik uitgeslagen brandstof. De emissierechten moeten voor 1 juni van het opvolgende jaar worden ingeleverd. Gereglementeerde entiteiten moeten dus voor het eerst emissierechten inleveren voor 1 juni 2028, over het jaar 2027.

• De definitie van ‘uitslaan tot verbruik’ is in de Wm opgenomen en komt neer op het uitslaan van kolen, leveren van gas, verbruik van gas en het uitslaan van minerale oliën, waar belasting of accijns over worden geheven op grond van de Wet belastingen op milieugrondslag. Hieruit volgt dat het uitslaan tot verbruik ziet op het leveren van brandstof. De vergunningplicht en (uiteindelijk) de inleverplicht rust dus uitdrukkelijk op de leverancier en niet de eindverbruiker. Aan het eind van die blogbericht – bij de bespreking van de implicaties van dit wetsvoorstel – gaan wij hier uitgebreider op in.

• De aangewezen activiteiten zijn in bijlage III van de ETS-richtlijn opgenomen en betreffen: uitslag tot verbruik van brandstoffen die worden gebruikt voor gebouwen (commercieel of institutioneel en bewoning), wegvervoer (wegtransport, personenauto's, lichte voertuigen, zware voertuigen, bussen en motoren), energie-industrie (inclusief opwekking van elektriciteit, warmtekrachtkoppelingen, verwarmingscentrales, raffinage van petroleum en productie van vaste brandstoffen) en maak-industrie en bouw (waaronder stationaire verbranding in industriële sectoren zoals chemie, voedselverwerking en textiel, mobiele verbranding in de maakindustrie en bouw: brandstoffen in mobiele werktuigen.)

• De levering aan eindgebruikers die activiteiten verrichten onder het algemene ETS, is uitgezonderd van het ETS voor gebouwen en verkeer, zodat dubbeltelling wordt vermeden. Voor emissies die vrijkomen bij die activiteiten worden immers al rechten ingeleverd door de deelnemers aan het algemene ETS. Ook uitgezonderd zijn: levering van brandstoffen waarvoor de emissiefactor nul is (zoals waterstof), levering van gevaarlijk of stedelijk afval als brandstof en levering aan landbouwvoertuigen op verharde wegen. Op deze activiteiten is het ETS voor gebouwen en verkeer in zijn geheel niet van toepassing.

• Als onderdeel van de vergunning zijn de gereglementeerde entiteiten verplicht om de hoeveelheid uitgeslagen brandstoffen en daarmee gepaard gaande emissies te monitoren, rapporteren en verifiëren. Broeikasgasemissies worden aan de gereglementeerde entiteiten toegerekend door de hoeveelheid uitgeslagen brandstoffen te vermenigvuldigen met een emissiefactor.

• Het ETS voor gebouwen en wegverkeer bevat een opt-in mogelijkheid, waarmee dit systeem kan worden uitgebreid naar eindgebruiksectoren die nog niet in bijlage III van de ETS-richtlijn zijn opgenomen. Het kabinet heeft eerder aangekondigd dit systeem zo breed mogelijk in te willen voeren en hier gebruik van te willen maken. Dit wetsvoorstel voorziet echter in zuivere implementatie, zonder toepassing van de opt-in. De Commissie moet eerst nadere gedelegeerde handelingen vaststellen om de opt-in mogelijk te maken.

Waar is dit straks geregeld?

De wijzigingen zijn opgenomen in de Richtlijn (EU) 2023/959 tot wijziging van de ETS-Richtlijn (2003/87/EG), waarmee hoofdstuk IV bis over gebouwen en wegvervoer aan de ETS-richtlijn is toegevoegd. Met het wetsvoorstel wordt beoogd de vergunningplicht, monitoringsplicht en inleverplicht – opgenomen in de gewijzigde ETS-Richtlijn – op te nemen in een nieuwe Afdeling 16.2.2A in de Wm. Regels omtrent deze verplichtingen zullen verder worden uitgewerkt in Besluit handel in emissierechten en de Regeling handel in emissierechten. 

ETS voor luchtvaart

Onder het huidige ETS worden bijna alle emissierechten voor de luchtvaart gratis toegewezen. Met de wijziging van het ETS is dit veranderd: het toewijzen van gratis emissierechten voor de luchtvaart wordt vanaf 2024 afgebouwd.

Wat geldt er straks?

• In 2024 wordt 25% van de emissierechten voor de luchtvaart (die anders gratis waren toegewezen) geveild. In 2025 is dat 50%. Vanaf 2026 worden alle emissierechten geveild en worden geen emissierechten gratis toegewezen. Een uitzondering hierop geldt voor emissierechten voor het gebruik van duurzame vliegtuigbrandstoffen.

• Voor de periode 2024 tot en met 2030 wordt 20 miljoen van de totale hoeveelheid emissierechten voor vliegtuigexploitanten gereserveerd voor het gebruik van duurzame vliegtuigbrandstoffen, zoals waterstof uit hernieuwbare energiebronnen en biobrandstoffen. Deze emissierechten worden door de lidstaten kosteloos toegewezen aan vliegtuigexploitanten om het prijsverschil tussen het gebruik van fossiele kerosine en het gebruik van duurzame vliegtuigbrandstoffen geheel of gedeeltelijk te dekken.

• Het toepassingsgebied van het ETS voor luchtvaart is beperkt tot vluchten binnen de Europese Economische Ruimte (EER), inclusief vluchten naar het VK en Zwitserland. Daarbuiten geldt regeling voor koolstofcompensatie en reductie voor de internationale luchtvaart (CORSIA). Dit blijft ook onder de wetswijziging het geval, tot en met 2026. De regering licht in de Memorie van Toelichting toe dat op uiterlijk 1 juli 2026 een evaluatie van CORSIA moet plaatsvinden door de Commissie. Indien CORSIA uiterlijk 31 december 2025 niet is aangescherpt in lijn met het wereldwijde ambitieuze langetermijnstreefdoel (Long Term Aspirational Goal, LTAG), of indien landen die deelnemen aan CORSIA op basis van de meest recente gegevens minder dan 70% van de emissies van de internationale luchtvaart vertegenwoordigen, moet de Commissie een voorstel doen om het toepassingsgebied van het EU ETS vanaf 2027 uit te breiden naar alle vluchten die vertrekken uit de EER. Daarbij moeten vliegtuigexploitanten eventuele kosten van CORSIA in mindering kunnen brengen op de kosten voor het EU ETS om dubbele heffingen te voorkomen.

Waar is dit geregeld?

De wijzigingen zijn opgenomen in de Richtlijn 2023/958 tot wijziging van de ETS-richtlijn met betrekking tot luchtvaart. De regels met betrekking tot luchtvaart onder het ETS zijn opgenomen in hoofdstuk II van de ETS-Richtlijn. De regering beoogt deze gewijzigde bepalingen te implementeren in hoofdstuk 16 van de Wm. De gewijzigde regels over het gratis toewijzen van emissierechten moeten door de Commissie worden aangepast in de Verordening 2019/331 over de kosteloze toewijzing voor emissiehandel. De verordening is direct werkend, deze bepalingen hoeven dus niet te worden omgezet. Wel staat in de Memorie van Toelichting dat dit waarschijnlijk wijzigingen in de Regeling handel in emissierechten met zich brengt.

CBAM

In ons vorige blog kondigden wij ook CBAM aan, een nieuw systeem voor koolstofcorrectie aan de grens om het risico op koolstoflekkage te beperken. Dit systeem is opgenomen in de Verordening 2023/956 tot vaststelling van een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens (in het Engels: Carbon Border Adjustment Measure, vandaar de naam CBAM). Hoewel CBAM en het ETS met elkaar samenhangen, zijn het twee verschillende systemen met verschillende doelen. Het ETS is een systeem om CO2-uitstoot te beprijzen met als doel het stimuleren van een CO2-lage productie. CBAM heeft als doel een gelijkwaardige koolstofbeprijzing van binnenlandse en ingevoerde producten, om zo een gelijk speelveld te creëren en het risico op koolstoflekkage van CO2-productie naar landen buiten het ETS te beperken. Het voorstel tot wijzing van de Wm dat wij in dit blog bespreken implementeert niet de verordening tot vaststelling van het CBAM. Wij gaan hier in een afzonderlijk blog uitgebreider in op. 

Wel heeft de inwerkingtreding van CBAM invloed op het ETS. Exploitanten van broeikasgasinstallaties met een koolstofweglekrisico krijgen op dit moment nog gratis emissierechten. Vanwege de invoering van CBAM, dat op een andere wijze koolstoflekkage beoogt te beperken, zal dat logischerwijs uit faseren. Vanaf oktober 2023 is CBAM van toepassing op de producten ijzer en staal, aluminium, kunstmest, waterstof, elektriciteit en cement. In de overgangsperiode hoeven de importeurs van die producten nog geen certificaten te kopen en overhandigen maar vanaf 2026 wordt dit verplicht. Vanaf dat moment zullen de exploitanten van broeikasgasinstallaties elk jaar minder gratis emissierechten toegewezen krijgen, tot nul gratis emissierechten in 2034.

Implicaties voor de praktijk

Vanaf 2024 gaat er voor scheepvaartmaatschappijen veel veranderen: zij moeten dan beschikken over een emissievergunning en emissierechten inleveren. Ook voor luchtvaartmaatschappijen verandert er veel: vanaf 2024 zullen zij steeds minder emissierechten gratis toegewezen krijgen en zullen zij de emissierechten die zij verplicht zijn in te leveren op de veilig moeten kopen.

Het ETS voor gebouwen en wegvervoer omvat een geheel nieuwe ETS-systeem naast het huidige ETS. Wij verwachten echter dat veel gereglementeerde entiteiten die brandstoffen 'uitslaan tot verbruik' – oftewel, de leveranciers van brandstof – al gewend zijn met dit systeem omdat zij op dit moment al in het bezit zijn van een emissievergunning onder het huidige ETS. Leveranciers van brandstof zijn onder andere olieraffinaderijen, die benzine produceren en leveren aan het wegvervoer. Olieraffinaderijen vallen al onder het huidige ETS omdat raffinage van olie een van de activiteiten is waarvoor een emissievergunning nodig is en emissierechten moeten worden ingeleverd. Met de uitbreiding van het ETS voor gebouwen en wegvervoer, vallen zij straks onder beide ETS-systemen en moeten zij onder beide systemen emissierechten inleveren. Hoewel dit wellicht klinkt als dubbeltelling van emissies, is dat het niet. Het gaat immers om andere emissies. Enerzijds moeten olieraffinaderijen emissierechten inleveren voor de emissies die vrijkomen bij de activiteiten waarmee de brandstof wordt geproduceerd, en anderzijds zullen zij (vanaf 2027) emissierechten moeten inleveren voor de uitstoot die plaatsvindt door het verbruik van de brandstof die zij leveren. De Europese wetgever heeft er bewust voor gekozen om die laatste inleververplichting bij de leverancier neer te leggen, omdat het veel (en misschien zelfs onmogelijke) administratieve lasten met zich brengt om alle automobilisten en eigenaren van een gebouwen onder dit systeem te brengen. Het wetsvoorstel van de Nederlandse regering maakt overigens niet duidelijk of de leveranciers een aparte emissievergunning krijgen onder het ETS voor gebouwen en wegvervoer of dat het geheel in één emissievergunning wordt opgenomen. 

Ten slotte merken wij op dat met het wetsvoorstel ook handhavingsmogelijkheden in de Wm en de Wet op de economische delicten worden opgenomen die de NEa of het OM kan inzetten bij overtreding van een aantal van de nieuwe ETS-verplichtingen. Voor bijvoorbeeld ontbreken van een emissievergunning voor leveranciers aan brandstoffen kan de NEa een last onder dwangsom of bestuurlijke boete opleggen en is strafrechtelijke handhaving mogelijk.