Participatie onder de Omgevingswet

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. In deze blogreeks belichten wij in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 steeds een specifiek onderwerp van deze wet.

Inleiding

In dit blogbericht beschrijven wij de regeling van participatie in de voorbereiding van besluiten onder de Omgevingswet ("Ow"). Om alvast een tipje van de sluier op te lichten: inhoudelijk verandert er op participatievlak weinig per 1 januari 2024. Kortgezegd schrijft de Ow in de meeste gevallen niet voor hoe participatie moet worden vormgegeven, maar enkel dat het bevoegde gezag moet beschrijven hoe met participatie is omgegaan. De manier waarop (bepaalde) omgevingsrechtelijke besluiten moeten worden gemotiveerd en toegelicht wordt dus wel uitgebreid. Dit lichten wij hieronder nader toe. 

Wij gaan in dit blogbericht alleen in op participatie in de vorm van inspraak; financiële participatie laten wij buiten beschouwing. Met financiële participatie doelen wij op situaties waarin derden een financiële binding krijgen met een project, bijvoorbeeld door mee te delen in de winst die een windturbinepark oplevert. Deze vorm van participatie laten wij buiten beschouwing omdat de komst van de Ow geen verandering brengt ten opzichte van de huidige situatie. Er zullen per Regionale Energiestrategie en per project door decentrale bevoegde gezagen afspraken over financiële participatie kunnen worden gemaakt die mogelijk afwijken van het huidige systeem, maar dat zal niet landelijk worden geregeld (zie deze Kamerbrief van 1 september 2021). Regulering via de wet (Ow) is achterwege gelaten om lokaal maatwerk mogelijk te maken. 

Participatie (in de vorm van inspraak) moet bijdragen aan het verbeteren van de kwaliteit van besluitvorming en de het creëren van draagvlak voor besluiten. Vanuit het Europese en internationale recht gelden verder participatievereisten voor omgevingsrechtelijke besluitvorming (in het bijzonder het Verdrag van Aarhus en EU-implementatieregelgeving van dit verdrag). In het Varkens in Nood-arrest (zie daarover uitgebreider dit Stibbeblog) oordeelde het Hof van Justitie dat het Nederlandse omgevingsrecht op punten niet in lijn was met het Verdrag van Aarhus. Op dit moment is wetgeving in voorbereiding om het omgevingsrecht – en daarmee de Ow (weer) in lijn te brengen met de internationaalrechtelijke verplichtingen (zie ook dit Stibbeblog). Hoewel deze reparatiewetgeving nog niet in werking is getreden, nemen wij de beschikbare conceptversie die in internetconsultatie is gegaan, waar relevant, wel mee in het vervolg van dit bericht. 

Uitgangspunten wetgever

Participatie is door de komst van de Ow een "doorsnijdend thema" binnen het omgevingsrecht, aldus de regering (Stb. 2018, 209, p. 66). In de Ow en de daarop gebaseerde regelgeving kunnen twee vormen van participatie van elkaar worden onderscheiden: i) participatie in de vorm van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure ("uov"), en ii) vroegtijdigere vormen van participatie. Wij zullen hieronder toelichten wat beide vormen inhouden. 

Uitgangspunt: uov

Participatie is onder de Ow in de voorbereiding van besluiten voornamelijk geregeld door de toepassing van de uov. Deze procedure is uitgewerkt in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht ("Awb") en voorziet in inspraak op ontwerpbesluitvorming door het inbrengen van zienswijzen. De uov wordt doorlopen in de voorbereiding van onder meer:

• Omgevingsplannen (16.30 lid 1 Ow, zie dit blogbericht uit deze reeks);

• Omgevings- en waterschapsverordeningen (16.32 Ow);

• Omgevingsvisies (16.26 Ow, zie dit blogbericht uit deze reeks);

• Aangewezen omgevingsvergunningen (16.65 lid 1 sub a Ow jo. 10.24 Omgevingsbesluit ("Ob")) zoals voor milieubelastende activiteiten inzake de exploitatie van een IPPC-installatie of een Seveso-inrichting en voor Natura 2000-activiteiten;

• Conceptwetsvoorstel n.a.v. Varkens in Nood: omgevingsvergunningen voor activiteiten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben en waarop het bestuursorgaan de uov van toepassing heeft verklaard (voorgesteld artikel 3:10 lid 5 Awb jo. voorgesteld nieuw artikel 16.62 lid 1 Ow);

• Overige omgevingsvergunningen als de aanvrager heeft verzocht of ingestemd met de toepassing van de uov (16.65 lid 1 sub b Ow);

• Omgevingsvergunningen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, voor zover het bevoegd gezag de uov van toepassing heeft verklaard (16.62 lid 3 Ow);

•  Projectbesluiten (16.70 Ow, zie dit blogbericht uit deze reeks).

Op grond van artikel 16.23 lid 1 Ow kunnen zienswijzen in afwijking van de hoofdregel uit de Awb door eenieder naar voren worden gebracht, behalve bij de voorbereiding van gedoogplichtbeschikkingen en onteigeningsbeschikkingen (zie de leden 2 en 3). De uov is, tenzij anders bepaald, ook van toepassing op wijzigingen en intrekkingen van besluiten die met de uov moeten worden voorbereid (16.24 lid 1 Ow).

Vroegtijdige inspraak

In de voorbereiding van bepaalde besluiten wordt ook voorzien in andere participatie dan het doorlopen van de uov. Deze regelingen zijn in het algemeen beperkt uitgewerkt, zodat veel ruimte voor maatwerk bestaat waaraan decentrale overheden en initiatiefnemers invulling kunnen geven (in hoeverre dit een goed participatieproces waarborgt zoals omschreven in de Denkwijzer voor goede participatie, die is opgesteld door het Programma Aan de slag met de Omgevingswet van onder andere de VNG, IPO en het Rijk, kunt u teruglezen in dit blog). Hieronder zullen wij deze regelingen nader toelichten. 

In de voorbereiding van omgevingsplannen (10.2 Ob), waterschaps- en omgevingsverordeningen (10.3a en b Ob), omgevingsvisies (10.7 Ob) en programma's (10.8 Ob) geldt de zogeheten motiveringsplicht vroegtijdige publieksparticipatie. Dat houdt in dat het bevoegd gezag bij het vaststellen van het besluit aangeeft hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Ook moet het bevoegd gezag op grond van deze motiveringsplicht expliciet aangeven op welke wijze aan het toepasselijke decentrale participatiebeleid invulling is gegeven. Hoewel de Ow noch het Ob een expliciete verplichting bevat voor decentrale bestuursorganen om participatiebeleid vast te stellen, impliceren deze artikelen wel dat decentrale overheden participatiebeleid moeten vaststellen. Voor omgevingsplannen geldt verder dat ook vooraf, in de kennisgeving van het voornemen, duidelijk gemaakt moet worden hoe participanten worden betrokken in de voorbereiding (10.2 lid 1 Ob). 

Op grond van artikel 16.55 lid 7 Ow kan de gemeenteraad gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van derden verplicht is voordat een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college van B&W bevoegd gezag is, kan worden ingediend. Het ligt volgens de regering 'in de rede dat voor die beoordeling beleidsregels worden vastgesteld' zodat duidelijk is voor potentiële aanvragers op welke manier zij participatiemogelijkheden moeten bieden teneinde een ontvankelijke aanvraag in te kunnen indienen (Stb. 2020, 400, p. 1218). In andere gevallen dan de aangewezen buitenplanse omgevingsplanactiviteiten is vroegtijdige participatie in de voorbereiding van een omgevingsvergunning door de aanvrager facultatief. Artikel 7.4 van de Omgevingsregeling ("Or") regelt dat de aanvrager van een omgevingsvergunning bij de aanvraag toelicht of participatie heeft plaatsgevonden en zo ja, hoe die participatie heeft plaatsgevonden en wat de resultaten daarvan zijn. Het genoemde decentrale participatiebeleid kan geen extra participatieverplichtingen opleggen aan aanvragers; de regeling in de Or is uitputtend, zo blijkt expliciet uit de hiervoor genoemde toelichting.

Projectbesluit

Hoewel vroegtijdige participatie in de hierboven genoemde gevallen dus nauwelijks in het stelsel van de Ow is uitgewerkt, is dit anders voor de projectbesluitprocedure. Het projectbesluit is bedoeld voor complexe projecten van publiek belang en kan alle toestemmingen bevatten die nodig zijn voor een dergelijk project. Deze procedure is geregeld in afdeling 5.2 Ow en hoofdstuk 5 Ob en is vergelijkbaar met de tracébesluitprocedure zoals die onder het oude recht gold. In dit blog zullen wij ons specifiek richten op de participatievereisten in de projectbesluitprocedure (zie voor een uitgebreide beschrijving van de projectbesluitprocedure dit blog uit deze reeks). 

Het bevoegd gezag moet het vroegtijdige participatieproces uitwerken in zijn kennisgeving van het voornemen om een verkenning uit te voeren naar een mogelijk bestaande of toekomstige opgave in de fysieke leefomgeving (artikel 5.3 lid 1 Ob). Eenieder heeft de mogelijkheid om een oplossing voor deze opgave aan te dragen en kan bovendien het bevoegd gezag verzoeken om daarover advies in te winnen bij een onafhankelijke deskundige (artikel 5.47 lid 3 Ow jo. artikel 5.48 lid 2 Ow). Dit is nieuw ten opzichte van de tracébesluitprocedure. Het is aan het bevoegd gezag om te bepalen of een aangedragen mogelijke oplossing "redelijkerwijs in beschouwing moet worden genomen" (artikel 5.48 lid 3 Ow). 

Na deze voorfase wordt in principe de uov gevolgd (artikel 16.71 lid 1 Ow). Indien het bevoegd gezag na de verkenning eerst een voorkeursbeslissing neemt, wordt de uov echter tweemaal gevolgd: in de voorbereiding van de, overigens niet voor beroep bij de bestuursrechter vatbare, voorkeursbeslissing (artikel 16.70 Ow) en vervolgens in de voorbereiding van het projectbesluit. 

Gevolgen voor bevoegde gezagen en initiatiefnemers

In het licht van bovenstaande is het de vraag in hoeverre de Ow het participatieproces voorafgaand aan besluitvorming zal gaan veranderen. Veelal is immers de uov van toepassing die we nu ook al kennen. In de meeste gevallen mogen bevoegde gezagen/aanvragers van omgevingsvergunningen verder zelf bepalen hoe het vroegtijdige participatieproces moet worden vormgegeven en dienen zij enkel in de toelichting bij het besluit toe te lichten hoe daarmee is omgegaan. Het is op voorhand dus moeilijk in te schatten wat de impact van dit participatieproces zal zijn op het draagvlak voor, en de kwaliteit van, de besluitvorming. Dat geldt zelfs voor de projectbesluitprocedure, waar het bevoegd gezag ook een aanzienlijke vrijheid heeft ten aanzien van de inkleding van het vroegtijdige participatieproces. 

Het wordt verder interessant om te zien hoe de bestuursrechter zal omgaan met beroepsgronden over ondeugdelijke vroegtijdige participatie. Onder het oude recht was het zo dat gebreken in de (facultatieve) participatie die plaatsvond voor de start van het formele besluitvormingsproces niet de rechtmatigheid van dat besluit kon aantasten (ABRvS 16 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC2320, r.o. 2.2.1.). Die vlieger gaat nu niet meer op, nu vroegtijdige participatie – hoe weinig concreet dan ook – wel een formeel onderdeel is van de besluitvorming in het omgevingsrecht. Dat wil overigens niet zeggen dat besluiten dan ook altijd vernietigd zullen worden. Wij kunnen ons voorstellen dat (beperkte) schendingen van vroegtijdige participatieverplichtingen met toepassing van artikel 6:22 Awb worden gepasseerd, vooral als na de vroegtijdige participatie nog de uov wordt gevolgd.

Conclusie

In dit blogbericht beschreven wij hoe de Ow voorziet in participatie voorafgaand aan omgevingsrechtelijke besluitvorming. Ten opzichte van het stelsel onder de Wabo en Wro is er qua concrete participatieverplichtingen weinig veranderd: de uov is in veel gevallen nog steeds van toepassing. Voor zover ruimere participatieverplichtingen gelden, worden daar inhoudelijk weinig eisen aan gesteld en geldt enkel de verplichting om te beschrijven hoe met participatie is omgegaan. De praktijk, en met name de manier waarop decentrale overheden invulling zullen geven aan de mogelijkheden om maatwerkoplossingen voor participatie per project vast te stellen, zullen uitwijzen in hoeverre het participatieproces de komende jaren onder de Ow zal veranderen.  

Tot slot

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Een overzicht van alle blogs in deze blogreeks kunt u hier vinden.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.