Milieuregels in het omgevingsplan

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet ("Ow"). In deze blogreeks belichten wij in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 steeds een specifiek onderwerp van deze wet.

De figuur omgevingsplan

Het omgevingsplan is de opvolger van het bestemmingsplan, maar dan met een vergroot toepassingsbereik. Zie ons eerdere blogbericht over de belangrijkste hoofdlijnen met betrekking tot het omgevingsplan: "Het omgevingsplan (blogreeks Omgevingswet)". Voor het aspect milieu is het omgevingsplan belangrijker dan het bestemmingsplan van de Wet ruimtelijke ordening, aangezien er meer milieuaspecten worden geregeld via het omgevingsplan. Daarnaast worden meer activiteiten door het omgevingsplan gereguleerd en minder dan voorheen via algemene regels van het Rijk, zoals het Activiteitenbesluit milieubeheer ("Abm"). Wij lichten dit verder toe in de volgende paragrafen.

Algemene milieuregels voor activiteiten in het omgevingsplan; wijzigingen ten opzichte van het oude recht

In het omgevingsplan kunnen regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (artikel 4.1 lid 1 Ow) binnen het gebied van de gemeente. Sommige milieubelastende activiteiten worden alleen in het omgevingsplan en niet meer in rijksregels gereguleerd, en sommige milieuonderwerpen worden (nagenoeg) geheel in het omgevingsplan gereguleerd en niet in rijksregels. Wij lichten dat hierna verder toe.

Activiteiten geregeld in het omgevingsplan

Alle activiteiten die niet in Hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving ("Bal") zijn aangewezen als een zogenaamde milieubelastende activiteit ("MBA"), worden onder de Omgevingswet op lokaal niveau geregeld in het omgevingsplan (zie ook ons eerdere blogbericht "FAQ: Van inrichting naar MBA"). Voorbeelden van bedrijven en activiteiten die niet in Hoofdstuk 3 van het Bal zijn gereguleerd – en dus kunnen worden gereguleerd in het omgevingsplan – zijn volgens de nota van toelichting hotels, pensions, restaurants, cateringbedrijven, discotheken, evenementenhallen, verblijfs- en dagrecreatie, sportfaciliteiten, detailhandel, supermarkten, en dierenpensions, -asielen en -klinieken (Stb. 2018, 293, p. 568). Deze activiteiten werden vroeger op rijksniveau gereguleerd, in het Abm. Anders dan onder het oude recht worden de milieueffecten van deze activiteiten onder de Ow dus alleen gemeentelijk gereguleerd. 

Het kan voorkomen dat de milieueffecten van een bedrijf op een bepaalde locatie deels worden gereguleerd door het Bal en deels door het omgevingsplan. Dat is bijvoorbeeld het geval als een deel van het bedrijf als een MBA kan worden aangemerkt dat in Hoofdstuk 3 van het Bal wordt gereguleerd, en een ander deel van het bedrijf niet onder de aanwijzing van Hoofdstuk 3 van het Bal valt en zodoende niet door het Bal wordt gereguleerd. Een voorbeeld is een ippc-installatie voor het maken van karton (aangewezen in artikel 3.75 Bal) enerzijds, en een kantoor dat deze installatie niet functioneel ondersteunt anderzijds.  

Milieuaspecten in het omgevingsplan

Een belangrijke wijziging onder de Omgevingswet ten opzichte van het daarvoor geldende recht is dat bepaalde milieuonderwerpen vooral gemeentelijk worden gereguleerd en niet of minder op rijksniveau. Voorheen was dan ook minder duidelijk in hoeverre milieuonderwerpen geregeld mochten worden in het bestemmingsplan. Nu hebben de wet- en regelgever een duidelijke keuze gemaakt over welke milieuonderwerpen in ieder geval in het omgevingsplan worden geregeld.

Dat geldt bijvoorbeeld voor de onderwerpen luchtkwaliteit, externe veiligheid, geluid, trilling, geur en bodem. Die onderwerpen worden hoofdzakelijk gereguleerd in het omgevingsplan. De instructieregels in Hoofdstuk 5, paragraaf 5.1.4 van het Besluit kwaliteit leefomgeving ("Bkl") bepalen voor de milieuonderwerpen luchtkwaliteit (par. 5.1.4.1), geluid (par. 5.1.4.2 en 5.1.4.3), trilling (par. 5.1.4.4), bodem (par. 5.1.4.5) en geur (par. 5.1.4.6) welke regels er in het omgevingsplan moeten staan. Het college van burgemeester en wethouders moet die regels naleven als deze voorkomen in een omgevingsplan. Een voorbeeld hiervan is dat er in het omgevingsplan bepaald moet worden welke geluidbelasting er op geluidgevoelige objecten is toegestaan (artikel 5.65 Bkl). De instructieregels uit het Bkl laten soms wel en soms geen afwegingsruimte aan de gemeenteraad over de inhoud van de planregels. Dit hangt dus af van de specifieke instructieregel. Gemeenten hebben in ieder geval tot 1 januari 2032 de tijd om het omgevingsplan aan de Ow te laten voldoen (zie ook hierna in de volgende paragraaf). Zij doen er goed aan om dit voor die tijd te regelen, anders is er mogelijk sprake van strijd met de instructieregels van het Bkl.

Een belangrijk doel van de Omgevingswet is de sturing op maat vanwege de variatie in de fysieke leefomgeving in Nederland. Door middel van flexibiliteit in de regels kan zo goed mogelijk rekening worden gehouden met lokale omstandigheden en ontwikkelingen. Om die reden zijn er verschillende vormen van bestuurlijke afwegingsruimte in het Bkl, die ertoe moeten leiden dat decentrale overheden de rijksregelgeving flexibel kunnen toepassen. Voorbeelden van typen bestuurlijke afwegingsruimte in het Bkl zijn de mogelijkheden tot het gebruik van uitzonderingen, bandbreedtes, afwijkingsmogelijkheden en maatwerk voor activiteiten. Zo kunnen gemeenten bijvoorbeeld voor het aspect geluid werken met een bandbreedte en kunnen zij regels stellen die passen bij de locatie en de aard van de activiteiten in een gebied (Stb. 2018, 292, p. 194, 211 en 231). 

Vanwege deze veranderingen zullen bedrijven onder de Omgevingswet veel vaker dan voorheen het omgevingsplan moeten raadplegen, nu de genoemde milieu-onderwerpen grotendeels in het omgevingsplan worden gereguleerd.

Overgangsrecht; milieuregels in het omgevingsplan in overgangsfase van tijdelijk naar nieuw omgevingsplan

Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 tot 1 januari 2032 geldt er voor omgevingsplannen een overgangssituatie. Dat is ook relevant voor de milieuregels in het omgevingsplan. Wij lichten dat hierna verder toe.

Het overgangsrecht van de Omgevingswet bepaalt dat alle vroegere bestemmingsplannen en beheersverordeningen na inwerkingtreding van de Ow onderdeel zijn van een omgevingsplan (Hoofdstuk 22 Ow). Hierdoor beschikken gemeenten al direct bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet formeel over één gebiedsdekkend omgevingsplan. Het omgevingsplan bestaat dan uit een tijdelijk deel en een nieuw deel. Het tijdelijk deel bestaat uit de (ruimtelijke) regels uit verschillende vervallen instrumenten, zoals bestemmingsplannen. Dat tijdelijke deel bestaat ook uit milieuregels. Voor het tijdelijk deel geldt dat gemeenten uiterlijk op 1 januari 2032 zelf een eigen omgevingsplan moeten vaststellen, omdat dan alle regels uit het tijdelijke deel komen te vervallen (artikel 22.6 lid 3 Ow en Stb. 2023, 267).  

Zoals gezegd zullen omgevingsplannen meer milieuregels bevatten en meer activiteiten reguleren, mede gelet op het beginsel 'decentraal, tenzij'. Er werd van uitgegaan dat de gemeenten niet direct bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet al deze onderwerpen zelf al zouden hebben kunnen regelen. Daarom is voorzien in een zogeheten ‘bruidsschat’. Dat is een onderdeel van het omgevingsplan met regels over MBA's die onder het oude recht in wetgeving op rijksniveau staan, zoals het Besluit omgevingsrecht ("Bor") en het Abm, en onder de Ow binnen de bevoegdheid van de gemeente vallen. Vanaf de inwerkingtreding van de Ow zijn alle milieuregels uit de bruidsschat onderdeel van het omgevingsplan, in het tijdelijke deel van het omgevingsplan, en gelden dus direct. Elke gemeente heeft vanaf de inwerkingtreding van de Ow een bruidsschat, die milieuregels bevat voor activiteiten zoals horeca, recreatie en detailhandel, en over onderwerpen zoals bodem en geluid.

De milieuregels uit de bruidsschat gaan bijvoorbeeld over energiebesparing, bodembeheer en geluid, en gelden voor MBA’s. Die regels gelden niet voor alle soorten bedrijven. Zo gelden de regels uit de bruidsschat bijvoorbeeld niet voor bedrijven die al voor inwerkingtreding van de Ow een omgevingsvergunning milieu hadden met vergunningvoorschriften (artikel 22.1 lid 2 van de omgevingsplanregels uit de bruidsschat, de "omgevingsplanregels"). Ook gelden de regels bijvoorbeeld niet voor wonen of bouwwerkzaamheden. De bruidsschat bepaalt in verschillende artikelen ook dat bepaalde regels niet gelden voor activiteiten die in Hoofdstuk 3 van het Bal of delen daarvan zijn aangewezen. Zo bepaalt artikel 22.51 van de omgevingsplanregels dat de regels over energiebesparing uit het omgevingsplan niet gelden voor milieubelastende activiteiten die zijn aangewezen in de afdelingen 3.3 tot en met 3.11 van het Bal. In ons blogbericht "Blogreeks Omgevingswet: De bruidsschat in het omgevingsplan" gaan wij uitgebreider in op de bruidsschat en voor wie de regels uit de bruidsschat gelden. 

Op 1 januari 2024 zijn vooral de milieuregels uit de bruidsschat van belang voor bedrijven. Pas later, als de gemeenteraad die vaststelt, gaan de algemene milieuregels uit het permanente deel van het omgevingsplan gelden. Voor bedrijven is het dan ook belangrijk om na te gaan welke milieuregels uit de bruidsschat (en de rest van het omgevingsplan voor zover daar al milieuregels in staan) op hen van toepassing zijn en of er eventueel nog maatwerkvoorschriften moeten worden aangevraagd.

'Maatwerkregels' milieu in het omgevingsplan

Zoals gezegd kunnen er maatwerkregels in het omgevingsplan worden opgenomen (artikel 4.6 Ow). Maatwerkregels zijn regels waarmee wordt afgeweken van andere (hogere) algemene regels. Denk daarbij aan onvoorziene situaties of lokale omstandigheden. Onder de Ow staan veel algemene milieuregels in het Bal. Met maatwerkregels kan de gemeenteraad in het omgevingsplan afwijken van de algemene milieuregels uit het Bal. Het Bal bepaalt over welke onderwerpen er maatwerkregels gesteld kunnen worden, en welke inhoud die kunnen hebben. Dit volgt uit de algemene bevoegdheid uit artikel 2.12 Bal om maatwerkregels te stellen en de specifieke bepalingen per afdeling van het Bal over de invulling van deze bevoegdheden. 

In artikel 2.12 Bal staat dat van afdeling 2.7 en de Hoofdstukken 3 tot en met 5 van het Bal kan worden afgeweken, tenzij het Bal anders bepaalt. Het Bal vult deze bevoegdheid op verschillende plekken nader in. Een voorbeeld hiervan is artikel 4.8 Bal, dat bepaalt dat maatwerkregels over Seveso-inrichtingen alleen aanvullend mogen zijn op de algemene regels in het Bal. Een ander voorbeeld is artikel 4.37 Bal dat bepaalt dat er in bepaalde gevallen kan worden afgeweken van de emissiegrenswaarden voor grote stookinstallaties uit artikel 4.36 Bal, maar dat de afwijkende emissiegrenswaarde uit die maatwerkregel niet hoger mag zijn dan 50 mg/Nm3.  Er zijn dus, binnen de kaders die het Bal geeft, mogelijkheden om in het omgevingsplan met een maatwerkregel af te wijken van het Bal. Indien daar aanleiding toe bestaat kunnen bedrijven onderzoeken of zij met een maatwerkregel af kunnen wijken van het Bal. 

Betekenis voor de praktijk

Onder de Ow zullen algemene regels voor milieubelastende activiteiten niet alleen in het Bal staan, maar ook in het omgevingsplan. Dat is een verschuiving van het systeem van voor de Ow, waar algemene regels hoofdzakelijk op rijksniveau golden. Deze verschuiving geldt in het bijzonder voor de onderwerpen lucht, geluid, trilling, geur en bodem. Onder de Ow worden dus meer milieuaspecten en meer activiteiten geregeld in het omgevingsplan dan nu in het bestemmingsplan gebeurt. Voor bedrijven is het van belang om te letten op de verhouding tussen de algemene rijksregels voor milieu uit het Bal en de algemene milieuregels uit het omgevingsplan. Als een MBA niet is aangewezen in Hoofdstuk 3 van het Bal, dan kunnen daarvoor wel algemene milieuregels uit het omgevingsplan gelden. In Hoofdstuk 3 van het Bal zijn minder activiteiten aangewezen dan nu in het Abm worden gereguleerd. 

De gemeente zal dus meer ruimte hebben om onderwerpen op het gebied van milieu te regelen, ofwel omdat de instructieregels uit het Bkl de gemeenteraad afwegingsruimte geven bij het vaststellen van planregels over deze onderwerpen, ofwel omdat de gemeenteraad een vrij ruime bevoegdheid zal hebben om bij maatwerkregels af te wijken van de algemene milieuregels uit het Bal. De gemeentelijke milieuregels zijn dus belangrijk, belangrijker ook dan onder het recht van voor de Ow. Dit kan ook betekenen dat bedrijven meer in overleg gaan met de gemeente over milieuregels dan nu het geval is. Dat geldt waarschijnlijk overigens minder voor de 'complexe bedrijven' uit paragraaf 3.3 van het Bal. Een voorbeeld van een complex bedrijf is een Seveso-inrichting. Zulke bedrijven worden voor een groot deel via voorschriften uit de omgevingsvergunning gereguleerd. Gedeputeerde Staten is het bevoegd gezag voor die omgevingsvergunning (artikel 4.6 en 4.16 Omgevingsbesluit). Zulke bedrijven zullen dus voornamelijk te maken hebben met Gedeputeerde Staten.

Tot slot

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Een overzicht van alle blogs in deze blogreeks kunt u hier vinden.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.