Intrekking van natuurvergunningen en de praktijk: de stand van zaken en de rol van significantie van eventuele effecten

Inleiding

Het bevoegd gezag heeft op grond van artikel 5.4, eerste lid Wet natuurbescherming (‘Wnb’) de bevoegdheid om een vergunning in de zin van artikel 2.7, tweede lid Wnb in te trekken. Daarvan kan het bijvoorbeeld gebruik maken als de gevolgen van een activiteit bij het verlenen van de vergunning goed zijn beoordeeld, maar naderhand toch een verslechtering of verstoring blijken mee te brengen. Ook kan dit het geval zijn als de beoordeling van de gevolgen van de activiteit bij de natuurtoestemming gebrekkig is geweest en de activiteit heeft geleid of dreigt te leiden tot een verslechtering of verstoring met significante gevolgen.

In artikel 5.4, tweede lid Wnb is verder een verplichting opgenomen voor het bevoegd gezag om een vergunning in te trekken. Daarvan is sprake als die intrekking nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid Habitatrichtlijn. Deze gebonden intrekkingsbevoegdheid dateert van 1 januari 2017, de datum waarop de Wnb in werking is getreden. In de Natuurbeschermingswet 1998 (‘Nbw 1998’) ontbrak een vergelijkbare bepaling.

In dit bericht richten wij ons hoofdzakelijk op de toepassing van het tweede lid.

Wetsgeschiedenis en literatuur

Uit de Memorie van Toelichting bij de Wnb volgt dat de vergunning ingetrokken kan worden als de omstandigheden sinds de verlening zodanig zijn gewijzigd dat de vergunning "niet zonder beperkingen of voorwaarden of slechts onder andere beperkingen en voorwaarden zou zijn verleend" indien de omstandigheden hadden bestaan op het moment van vergunningverlening (p. 118). Deze eis vloeit ook voort uit artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn. Het bevoegd gezag is echter vervolgens gebonden een vergunning voor een project met significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied in te trekken als dat nodig is om verslechteringen of significante verstoringen te voorkomen (p. 283).

In het kader van de wetsgeschiedenis merken Backes e.a. op dat aangetoond zal moeten worden dat intrekking van de vergunning de enige passende maatregel is om dergelijke verslechtering of verstoring te voorkomen (Backes e.a., Natuurbescherming, Den Haag: Sdu Uitgevers 2017, p. 333). Hierbij kan tijd een belangrijke factor zijn. Voor zover een toestemming recent is verleend, zal het lastiger zijn om met toepassing van deze bepaling over te gaan tot intrekking dan wanneer geruime tijd is verstreken (Backes e.a., Natuurbescherming, Den Haag: Sdu Uitgevers 2017, p. 333).

Eerste jurisprudentie: de Logtse Baan en RWE

Over de toepassing van artikel 5.4, tweede lid is inmiddels enige jurisprudentie beschikbaar. Zo deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) op 20 januari 2021 uitspraak over een verzoek tot intrekking van de natuurvergunning van een veehouderij (‘de Logtse Baan-uitspraak’). Daarover schreven wij eerder een blogbericht. Verder heeft de Rechtbank Noord-Nederland op 19 april 2021 uitspraak gedaan over een verzoek tot intrekking van de onherroepelijke natuurvergunning van de RWE-centrale in de Eemshaven (‘de RWE-uitspraak’). Uit beide uitspraken valt het volgende af te leiden (daar waar hierna naar rechtsoverwegingen wordt verwezen gaat het – tenzij anders vermeld – om de Logtse Baan-uitspraak).   

Allereerst: de gebruikmaking van de intrekkingsbevoegdheid op grond van artikel 5.4, eerste lid Wnb moet plaatsvinden aan de hand van een afweging van de betrokken belangen. Tot die belangen behoort in het licht van de formele rechtskracht van de vergunning ook het belang van de rechtszekerheid voor de vergunninghouder.

Daar waar het gaat om de toepassing van artikel 5.4, tweede lid Wnb geldt het volgende. Allereerst moet worden vastgesteld of sprake is van een dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een soort of habitattype waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen (r.o. 6.6. e.v. en 12.1.). In dat geval zijn de verplichtingen van artikel 6, tweede lid Hrl aan de orde: de verplichting om passende maatregelen te treffen en daarmee dergelijke verslechteringen en verstoringen met significante gevolgen te voorkomen. Het is daarbij aan verzoeker om aannemelijk te maken dat er voor een gebied sprake is van een verslechtering van de habitats en dat passende maatregelen noodzakelijk zijn, aldus de rechtbank in de RWE-uitspraak.

De vaststelling of zich een dreigende verslechtering met significante gevolgen voordoet, is overigens iets anders dan de vaststelling wat de huidige staat van instandhouding is van de soorten en typen waarvoor het betreffende gebied is aangewezen. Zgn. verbeter- en hersteldoelstellingen voor verschillende habitattypen kunnen niet worden betrokken bij de vraag of zich een dreigende verslechtering voordoet en een noodzaak tot het treffen van passende maatregelen (zie op dit punt ook de noot van Freriks bij de RWE-uitspraak in M&R 2021/72). In dat geval is artikel 6, eerste lid Hrl in beeld. De Afdeling benadrukt dit als volgt in de Logtse Baan-uitspraak: “Artikel 5.4 biedt geen grondslag voor de intrekking of wijziging van een natuurvergunning ter uitvoering van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn.”(r.o. 13.4.).

Vervolgens komt de vraag aan de orde of intrekking van de betreffende natuurvergunning kan bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden. Zo ja, dan kan sprake zijn van een passende maatregel. Het bevoegd gezag heeft beoordelingsruimte bij de besluitvorming over welke passende maatregelen het daadwerkelijk inzet (r.o.7.1. e.v.). De rechtszekerheid kan, aldus de Afdeling, bij de keuze voor passende maatregelen een rol spelen (r.o. 8.1.).

Als intrekking niet als passende maatregel wordt ingezet, geldt de volgende motiveringsplicht voor het bevoegd gezag. Het moet aannemelijk en inzichtelijk maken met welke andere maatregelen dan intrekking van de natuurvergunning uitvoering wordt gegeven of zal worden gegeven aan de noodzakelijke reductie van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. De Afdeling overweegt in de Logtse Baan-uitspraak als volgt: “Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op de daling van stikstofdepositie en dat zo nodig vergezeld gaat van monitoring van de uitvoering en effecten en dat voorziet in bijsturing of aanvulling indien nodig, dan kan het college daarnaar verwijzen.” Het is – anders dan in de literatuur wel werd betoogd - niet zo dat intrekking de enige passende maatregel moet zijn, om tot intrekking over te kunnen gaan. Tegelijkertijd geldt dat àls intrekking de enige passende maatregel voorhanden is, het bevoegd gezag er niet aan ontkomt om de vergunning in te trekken.

Tot slot oordeelt de rechtbank in de RWE-uitspraak dat bij de besluitvorming over een intrekkingsverzoek geen nieuwe passende beoordeling hoeft te worden uitgevoerd. Artikel 6, tweede lid, van de Hrl roept weliswaar een voortdurende plicht in het leven om te beoordelen of de staat van instandhouding van een Natura 2000-gebied niet bedreigd wordt. Maar dat betekent niet dat ook alle vergunningen als gevolg waarvan stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied kan plaatsvinden, voortdurend passend beoordeeld zouden moeten worden, aldus de rechtbank.

In de Afdelingsuitspraak komt ook de vraag aan de orde of de jarenlange leegstand invloed heeft op de beoordeling van een intrekkingsverzoek. Die omstandigheid kan een rol spelen bij de invulling van de beoordelingsruimte die het bestuursorgaan heeft bij de toepassing van artikel 5.4, tweede lid, aldus de Afdeling.

De Wet stikstofreductie en natuurverbetering (‘Wsn’)

De op 1 juli jl. in werking getreden Wsn legt een structurele aanpak van de stikstofproblematiek vast. De wet voorziet allereerst in omgevingswaarden: in 2025 moet minimaal 40% van het areaal van de stikstofgevoelige natuur in beschermde Natura 2000-gebieden een adequaat stikstofniveau hebben. In 2030 gaat het om 50% en voor 2035 geldt een minimum van 74% (artikel 1.12a Wnb). Verder draagt de Wsn de minister op om een programma van maatregelen op te stellen om de stikstofreductie te realiseren en de natuur te herstellen. Daarbij hoort een uitvoeringsplicht voor de (vooral) provincies. De wet voorziet tot slot in tussentijdse monitoring en zo nodig bijsturing (zie uitvoeriger ons eerdere blogbericht).

Op 16 juli jl. heeft het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een nota gepubliceerd waarin de contouren van het programma Stikstofreductie en Natuurverbetering worden beschreven. Hieruit volgt dat de omgevingswaarden 'ruimtelijk vertaald' zullen worden. Momenteel bieden deze waarden namelijk nog geen sturing op de vraag waar stikstofreductie ruimtelijk gezien tot stand moet komen. Bij de ontwikkeling van deze vertaling zal samen met de betrokken bestuursorganen worden onderzocht of het zinvol is om uit de omgevingswaarde emissiedoelstellingen af te leiden. Daarnaast heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (‘PBL’) op verzoek van het kabinet de effecten van twee beleidspakketten geanalyseerd. Uit dit onderzoek blijkt dat met de variant waarbij wordt ingezet op stikstofreductie én extensivering van de landbouw rondom Natura-2000 gebieden en in veenweidegebieden de meeste natuurwinst behaald kan worden. Beide varianten leunen sterk op grootschalige opkoop en mogelijke onteigening. PBL constateert dat de uitvoeringsopgave omvangrijk is en in een decennium gerealiseerd zou moeten worden.

Belang significantie van effecten

In artikel 5.4, tweede lid ligt volgens de Afdeling besloten dat “een grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig is als sprake is van een - dreigende - verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een habitattype of soort waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden.” (r.o. 6.6.) En omdat “vaststaat dat de vergunde bedrijfsactiviteit zal leiden tot stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen waarvoor passende maatregelen moeten worden genomen heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college diende te beoordelen of de intrekking of wijziging van de natuurvergunning nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.” (r.o. 13.4.)

Bij nadere lezing valt op dat de Afdeling geen aandacht besteedt aan de vraag wat de omvang en aard van de bijdrage van de vergunninghouder is in relatie tot de dreigende verslechtering (vergunninghouder had daar wel op gewezen, zie o.a. r.o. 8; ook het bevoegd gezag kende daaraan betekenis toe, zie r.o. 3.2.). De vraag of intrekking van een vergunning geschikt is als passende maatregel ongeacht de omvang en aard van de depositie-bijdrage, komt als wij het goed zien niet uitdrukkelijk aan de orde. Het is de vraag of dat terecht is.

De Mededeling van de Europese Commissie d.d. 21 november 2018 ‘Beheer van Natura 2000-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn ((92/43/EEG))’ (‘Mededeling’) gaat in op de begrippen verslechtering enerzijds en verstoring anderzijds in relatie tot artikel 6, tweede lid Hrl. Daaruit blijkt dat de eventuele ‘verstoring’ van soorten betrekking moet hebben op de staat van instandhouding van de soort, afgemeten aan de doelstellingen van de richtlijn. De lidstaat moet in het licht van die doelstellingen vaststellen of de verstoring significant is. Voor het begrip ‘verslechtering’ ontbreekt een afbakening in meetbare zin. Door verslechtering te koppelen aan de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau, die bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen van de richtlijn, wordt het echter mogelijk te interpreteren wat de grenzen van verslechtering zijn, aldus de Mededeling. 

Artikel 6, tweede en derde lid beogen gezamenlijk een coherent geheel en hetzelfde niveau van bescherming. Daarom moet de verslechtering, indien nodig, worden beoordeeld volgens soortgelijke criteria en methoden als die gelden bij de toepassing van artikel 6, derde lid, zo vermeldt de Mededeling (p. 33). Daarbij wordt verwezen naar par. 3.5.1, de paragraaf die inzoomt op artikel 6, derde lid. Verder meldt de Mededeling dat verslechtering iedere vorm van achteruitgang van een habitat inhouden. Daarbij gaat het om alle mogelijke invloeden die tot gevolg hebben dat de instandhoudingsparameters voor de habitat ongunstiger zijn dan voorheen.

Dat significantie van effecten een rol speelt bij de toepassing van artikel 6, tweede lid Hrl blijkt ook uit het arrest Grüne Liga/Sachsen:

“De termen „passende maatregelen” in artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn impliceren immers dat de lidstaten bij de toepassing van deze bepaling beschikken over een beoordelingsmarge.

(..) Evenwel zij in herinnering gebracht dat een activiteit slechts in overeenstemming is met artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn indien is gegarandeerd dat zij niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen (arrest Commissie/Spanje, C‑404/09, EU:C:2011:768, punt 126 en aldaar aangehaalde rechtspraak).” (r.o. 40 e.v.)

Mogelijkheid verlening vergunning versus verplichting intrekking vergunning

Uit jurisprudentie blijkt dat vergunningverlening op grond van artikel 2.7, tweede lid Wnb – implementatie van artikel 6, derde lid Hrl – in bepaalde gevallen tot de mogelijkheden behoort, ook als sprake is van een met stikstofdepositie overbelast gebied (zie daarover onze eerdere blog en ander blogbericht). Kort samengevat redeneert de Afdeling als volgt. Als een project leidt tot een toename van de stikstofdepositie terwijl de KDW is overschreden, dan moeten de gevolgen daarvan worden onderzocht. Dit kan met een ‘voortoets’: een ecologisch onderzoek op grond van objectieve gegevens. Blijkt daaruit dat significante gevolgen kunnen worden uitgesloten, dan hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt. Indien significante gevolgen niet (op voorhand) door een voortoets kunnen worden uitgesloten, dan volgt een passende beoordeling. Als op basis daarvan de zekerheid wordt verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, dan staat de toename van stikstof niet aan de verlening van een natuurvergunning in de weg.

Een voortoets (of passende beoordeling) kan dus leiden tot vergunningverlening voor een activiteit die enige stikstofdepositie veroorzaakt op een overbelast gebied. Tegelijkertijd is de intrekking van diezelfde vergunning een geschikte passende maatregel waartoe moet worden overgegaan als het bevoegd gezag geen andere maatregelen ter beschikking staan. Althans zo lijkt het: de Afdeling spreekt van een “vergunde bedrijfsactiviteit (die) zal leiden tot stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen" (r.o. 13.4.), in welk geval het bevoegd gezag dient te onderzoeken of intrekking nodig is. Daarbij lijkt geen ruimte te zijn voor het betrekken van de omvang of aard van de bijdrage van de vergunninghouder. De zinsnede “effecten op de natuurwaarden” (r.o. 6.6.) laat mogelijk wel ruimte om de aard en omvang van de stikstofbijdrage van de activiteit te betrekken bij beantwoording van de vraag of intrekking in een bepaald geval als passende maatregel kan bijdragen aan de uitvoering van artikel 6, tweede lid Hrl. Een mogelijke discrepantie lijkt ons hoe dan ook lastig uit te leggen.

Tot slot

De praktijk laat zien dat de huidige stikstofproblematiek tweeëneenhalf jaar na de PAS-uitspraken nog steeds nijpend is en roept om daadwerkelijke keuzes die zoden aan de dijk zetten. Ook de recent uitgelekte adviesnotitie aan de minister maakt dat duidelijk. Ondertussen stapelen de juridische procedures zich met de dag op (zie bijvoorbeeld die over de PAS-melders in Gelderland en Brabant).

De rechtbank Midden-Nederland omschreef de situatie op treffende wijze in verschillende zaken over depositie-veroorzakende activiteiten (waaronder een intrekkingszaak): “Het lijkt erop alsof iedereen elkaar nu afwachtend aankijkt, terwijl de stikstofproblematiek een maatschappelijk vraagstuk is dat een individuele zaak bij de rechtbank overstijgt. Als hiervoor een oplossing wenselijk wordt geacht die verder gaat dan die individuele zaak, dan is het aan de overheid om nu in actie te komen. Aan het kabinet en aan de wetgever, om met goed doordachte generieke maatregelen te komen waar natuurorganisaties, bedrijven, burgers en lokale overheden mee verder kunnen in concrete gevallen. Zodat de rechtbank daar weer over kan oordelen.”

Spoedige uitvoering van een effectief maatregelenpakket of programma dat de stikstofproblematiek daadwerkelijk het hoofd biedt is inmiddels niet alleen essentieel voor de natuur. Het is ook essentieel voor de rechtszekerheid van veel verschillende partijen. Tot die tijd menen wij dat er ook oog moet zijn voor de beoordelingsruimte van het bevoegd gezag bij de beslissing op intrekkingsverzoeken ex artikel 5.4, tweede lid Wnb, als sprake is van een verslechtering. Daarbij speelt de significantie van de effecten mogelijk een grotere rol dan tot nu uit de schaarse jurisprudentie blijkt.