Het Klimaatplan 2025-2035 en de aanbevelingen van de Afdeling advisering

Klimaatwet verplicht vaststellen nationaal klimaatplan

Het kabinet is verplicht om minstens elke 5 jaar een klimaatplan vast te stellen (artikel 3 van de Klimaatwet). In het klimaatplan wordt het te voeren klimaatbeleid vastgelegd voor de komende tien jaar, gericht op de doelstellingen zoals neergelegd in artikel 2 van de Klimaatwet.

Het eerste klimaatplan (Klimaatplan 2021-2030) werd op 1 april 2020 gepubliceerd. Dit plan was gebaseerd op de doelstellingen zoals destijds in de Klimaatwet neergelegd: een reductie van 95% van de uitstoot van broeikasgassen in 2050 ten opzichte van 1990, een tussentijdsstreefdoel van 49% reductie in 2030, en een streefdoel voor een 100% CO2-neutrale elektriciteitsproductie in 2050.

Inmiddels zijn de doelstellingen van de Klimaatwet aangescherpt. Nederland moet, conform artikel 2, eerste lid, van de Europese klimaatwet, de netto-uitstoot van broeikasgassen uiterlijk in 2050 tot nul reduceren en streven naar negatieve emissies van broeikasgassen in 2050. Om deze doelstelling voor 2050 te bereiken, bevat artikel 2 van de Klimaatwet een tussentijdsstreefdoel van 55% ten opzichte van 1990 en het streefdoel voor 100% CO2-neutrale elektriciteitsproductie in 2050.

Het Klimaatplan 2025-2035 op hoofdlijnen

Het Klimaatplan 2025-2035 (“Klimaatplan”) is gebaseerd op vier uitgangspunten voor de uitwerking van het klimaatbeleid: het klimaatbeleid moet volgens het kabinet (1) leiden tot rechtvaardige uitkomsten en expliciet zijn over wat daarmee wordt bedoeld, (2) economisch perspectief bieden, (3) ruimte bieden aan maatschappelijk initiatief, en (4) rekening houden met de samenhang tussen de transities die gelijktijdig moeten plaatsvinden om klimaatneutraliteit te bereiken (hoofdstuk 1). 

Het Klimaatplan beschrijft aan de hand van de belangrijkste nieuwe inzichten uit maatschappelijke, technologische, wetenschappelijke en beleidsmatige ontwikkelingen de context waarmee het klimaatbeleid rekening houdt (hoofdstuk 2) en gaat vervolgens in op het transitie pad naar 2050 en de beleidsrichtingen (hoofdstuk 3). Aandacht wordt onder meer besteed aan drie sleutelfactoren (paragraaf 3.2), de klimaattransitie in de sectoren elektriciteit, gebouwde omgeving, industrie, landbouw en landgebruik, en mobiliteit en transport (paragraaf 3.3), koolstofverwijdering (paragraaf 3.4), de opbouw van een circulaire economie en reductie van ketenemissies (paragraaf 3.5), en de voorbereiding op onconventionele beleidsopties, zoals 'geo-engineering', in scenario’s waarin de klimaatdoelen van Parijs definitief uit beeld raken (paragraaf 3.7). 

De effecten van het Klimaatplan zijn in beeld gebracht door CE Delft in het rapport Impactanalyse Klimaatplan 2025-2035. De verwachte effecten zijn in hoofdstuk 4 van het Klimaatplan uiteengezet.

Advies van de Afdeling

Het ontwerp-Klimaatplan 2025-2035 (“ontwerp-Klimaatplan”) werd op 19 december 2024 aan de Afdeling voorgelegd. De Afdeling signaleert een aantal positieve ontwikkelingen. Zij stelt vast dat het klimaatbeleid steeds vollediger vorm heeft gekregen. Waar het Klimaatplan 2021-2030 volgens de Afdeling te weinig effectieve maatregelen bevatte, samenhang tussen de sectoren miste, het perspectief op het einddoel van 2050 onvoldoende was meegenomen, weinig aandacht was voor consumptiepatronen, en de marktpartijen en burgers beter betrokken hadden kunnen worden, constateert de Afdeling dat deze onderwerpen in het ontwerp-Klimaatplan aandacht hebben gekregen. Ook signaleert de Afdeling dat vanaf 2019 werk is gemaakt van een wetgevingsprogramma en dat een aparte minister voor Klimaat is gekomen. 

Het ontwerp-Klimaatplan laat echter volgens de Afdeling ook nog veel open: de Afdeling wijst onder meer op (1) het gebrek aan een sociaaleconomische structuuranalyse, (2) het belang van samenhangend, consistent en voorspelbaar klimaatbeleid, (3) het stellen van een wettelijk tussendoel voor 2040, (4) de noodzaak van duidelijkheid over klimaatrechtvaardigheid, en (5) het ontbreken van een strategie voor gedragsverandering. 

Wij bespreken deze aanbevelingen van de Afdeling en gaan na of en in hoeverre het kabinet het Klimaatplan hierop heeft aangepast.

1. Het belang van een sociaaleconomische structuuranalyse 

De Afdeling stelt dat het ontwerp-Klimaatplan onvoldoende inzicht geeft in wat nodig is voor een succesvolle transformatie naar een innovatieve en duurzame economie en benoemt het belang van een sociaaleconomische structuuranalyse voor het in kaart brengen van de sterktes en zwaktes van de Nederlandse sociaaleconomische structuur op de (middel)lange termijn. Een dergelijke analyse kan volgens de Afdeling de basis vormen voor integraal afgewogen keuzes en prioritering, en daarmee het oplossingsvermogen van de overheid ondersteunen. Daarbij adviseert de Afdeling om nadrukkelijk het perspectief van duurzame economische groei en de grotere energie-onafhankelijkheid mee te nemen, naast aandacht voor de ruimtelijke dimensies van het klimaatbeleid. Verder acht de Afdeling het van belang dat de analyse zich richt op de volle breedte van de economie: op de collectieve, maatschappelijke en private sectoren. 

De Afdeling verwijst naar haar advies bij de Miljoenennota 2025 en de rapportage in het kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht van 11 september 2024, waarin de Afdeling pleitte voor een sociaaleconomische structuuranalyse. Ook verwijst de Afdeling naar rapporten uit 2024 die reeds een toekomstvisie op de economie schetsen of elementen voor een sociaaleconomische structuuranalyse uitwerken (‘Perspectief op brede welvaart in 2040’ van de SER; rapport 'Gematigde groei' van de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050). Wij zijn benieuwd of de Afdeling het kabinet voldoende duiding heeft gegeven om hier een goede invulling aan te geven.

Het kabinet onderschrijft in een nader rapport van 13 maart 2025, in reactie op het advies van 4 maart 2025, de oproep van de Afdeling en onderkent dat de uitvoering onder drukt staat. Het kabinet benadrukt dat zij reeds in een reactie op het Miljoenennota-advies 2025 heeft toegezegd om in de voorbereiding voor de begroting van 2026 de suggestie van een sociaaleconomische analyse mee te nemen. In het Klimaatplan, dat het kabinet op 14 maart heeft aangeboden aan de Eerste en Tweede Kamer, is hierover echter geen passage toegevoegd. 

2. Het belang van samenhangend, consistent en voorspelbaar klimaatbeleid

De Afdeling stelt dat samenhangend beleid fundamenteel is om klimaatneutraliteit in 2050 te bereiken, maar dat in het ontwerp-Klimaatplan enkel globaal de verschillende doelen en beleidsrichtingen zijn neergelegd, en veel nadere invulling moet worden gegeven. Ook benoemt de Afdeling dat consistent en voorspelbaar klimaatbeleid voor alle betrokkenen bij de klimaattransitie relevant is en dat problemen kunnen ontstaan als voorspelbaarheid ontbreekt. Het door het nieuwe kabinet terugkomen op het voornemen van het vorige kabinet om per 2026 bij vervanging van een CV-ketel een (hybride) warmtepomp verplicht te stellen illustreert dit volgens de Afdeling: deze koerswijziging heeft geen goed signaal afgegeven naar burgers en bedrijven, kan leiden tot het niet-rendabel worden van investeringen en daarmee investeringsbereidheid in de toekomst schaden. Om alle betrokkenen bij de klimaattransitie voldoende houvast te bieden, adviseert de Afdeling daarom om te zorgen voor samenhangend, consistent en voorspelbaar klimaatbeleid. 

Het kabinet onderschrijft in haar reactie op het advies van de Afdeling het belang van samenhangend, consistent en voorspelbaar klimaatbeleid, waardoor in het ontwerp-Klimaatplan is gekozen om niet alleen een beleidsagenda 2025-2035 op te nemen, maar ook het pad richting klimaatneutraliteit in 2050 te beschrijven. Met deze blik op de lange termijn meent het kabinet tot samenhangend, consistent en voorspelbaar beleid te komen.

Wij hebben de indruk dat het Klimaatplan de samenhang, consistentie en voorspelbaarheid van het klimaatbeleid ook na het advies van de Afdeling weinig uitwerkt. In het Klimaatplan is bijvoorbeeld een passage toegevoegd waarin het kabinet aangeeft te kijken naar de optimale samenhang tussen het beleid gericht op klimaatneutraliteit en circulariteit en de koppeling tussen circulariteit en andere sectoren zoals mobiliteit en woningbouw, maar vervolgens wordt dit niet nader geconcretiseerd (Klimaatplan, p. 54). 

3. Aanbeveling voor een tussendoelstelling voor 2040

In het ontwerp-Klimaatplan heeft het kabinet aangegeven de realisatie van circa 90% broeikasgasreductie in 2040 als logische tussenstap te zien op weg naar klimaatneutraliteit in 2050, maar kiest er vervolgens nadrukkelijk voor om geen nationaal tussendoel voor 2040 vast te leggen in de nationale Klimaatwet: het kabinet gaat ervan uit dat in 2025 in de Europese Klimaatwet een klimaatdoel voor 2040 zal worden opgenomen. De Afdeling benadrukt echter dat het stellen van een wettelijk tussendoel voor 2040 van grote waarde kan zijn, omdat een dergelijke tussendoelstelling een politieke commitment weerspiegelt en duidelijkheid geeft aan betrokken sectoren. 

Het kabinet geeft in haar reactie op het advies van de Afdeling aan met het ontwerp-Klimaatplan niet vooruit te willen lopen op Europese besluitvorming en er daarom voor kiest om geen nationaal tussendoel voor 2040 vast te leggen. In het Klimaatplan heeft het kabinet de aanbeveling van de Afdeling daarom niet opgevolgd. 

4. Noodzaak van duidelijkheid over klimaatrechtvaardigheid

In het ontwerp-Klimaatplan formuleert het kabinet vier rechtvaardigheidsprincipes die beschrijven wat volgens het kabinet rechtvaardig klimaatbeleid is en de komende jaren het uitgangspunt in het klimaatbeleid zullen vormen. De leidende principes zijn (1) de realisatie van klimaatdoelen, (2) een gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid, (3) bijdrage en ondersteuning naar draagkracht, en (4) de vervuiler betaalt. 

De Afdeling adviseert om in het Klimaatplan nader toe te lichten wat deze rechtvaardigheidsprincipes inhouden, hoe zij zich tot elkaar verhouden, welke verdelingsbeginselen op welk moment worden ingezet en op basis van welke overwegingen en factoren daarvan kan worden afgeweken. Ook adviseert de Afdeling om de principes van intergenerationele en internationale rechtvaardigheid te betrekken in het plan en om een participatiestrategie te ontwikkelingen ten aanzien van procedurele rechtvaardigheid. 

In haar reactie op het advies van de Afdeling geeft het kabinet aan het advies te volgen: het kabinet geeft aan in de verdere uitwerking indicatoren per rechtvaardigingsprincipe vast te stellen om de principes te concretiseren en de uitwerking ervan meetbaar te maken. Ook geeft het kabinet aan dat Rijksbreed een ‘generatietoets’ wordt ontwikkeld, waar in het klimaatplan naar verwezen zal worden. 

In het Klimaatplan is een passage over de intergenerationele gevolgen van het klimaatbeleid en een passage over de ontwikkeling van een generatietoets toegevoegd (p. 10), maar is de aanbeveling van de Afdeling om de rechtvaardigheidsprincipes nader toe te lichten (over hoe deze principes zich tot elkaar verhouden en wanneer van de principes kan worden afgeweken) niet verwerkt. 

5. Het ontbreken van een strategie voor gedragsverandering.

Voor het bereiken van klimaatneutraliteit is gedragsverandering essentieel: uit de impactanalyse van CE Delft blijkt dat brede maatschappelijke leefstijlveranderingen, zoals duurzamere consumptiepatronen en efficiënter en meer circulair gebruik van energie en grondstoffen, kunnen zorgen voor kostenbesparing en minder benodigde investeringen in het energiesysteem. 

De Afdeling constateert in haar advies dat het ontwerp-Klimaatplan aandacht besteedt aan gedragsverandering, maar dat een concrete strategie ontbreekt. De Afdeling adviseert het kabinet om een strategie te formuleren, en te concretiseren welk beleid het kabinet voor ogen heeft en welk type maatregelen zij zal vaststellen die invloed hebben op (consumenten)gedrag. 

Het kabinet geeft in haar reactie op het advies van de Afdeling aan dat de ‘aanpak duurzaam leven’ wordt ontwikkeld en deze aanpak uitgebreider zal worden toegelicht in het ontwerp-Klimaatplan. Over de voortgang van deze aanpak zal in de jaarlijkse Klimaatnota verantwoording worden afgelegd. In het Klimaatplan is dit op pagina 81 verwerkt. 

Andere aanbevelingen van de Afdeling

Tot slot staan in het advies van de Afdeling onder meer de volgende aanbevelingen:

• De gemaakte keuzes in het ontwerp-Klimaatplan voor een bepaalde beleidsmix expliciteren, waarbij aanvullend faciliterende en compensatie-instrumenten in de beleidsmix worden betrokken;
• Via een groeimodel een klimaatinclusief begrotingsraamwerk creëren;
• Op tijd richtinggevende keuzes maken over de ontwikkeling van koolstofverwijdering, en alleen als secundair spoor naast de primaire inzet op emissiereductie; en
• Nader beschrijven welke afdwingbare maatregelen nodig zijn om in 2050 volledige circulariteit in de economie te bereiken.

Het kabinet geeft in haar reactie op het advies van de Afdeling aan in het Klimaatplan toe te voegen dat het van belang is om te toetsen of de beleidsmix leidt tot uitkomsten die rechtvaardig zijn. Verder geeft het kabinet in haar reactie aan om een klimaatinclusief begrotingsraamwerk te creëren en parallel met het klimaatplan een Routekaart Koolstofverwijdering te publiceren, waar het koolstofverwijderingsbeleid nader wordt onderbouwd en omgezet tot een beleidsagenda. Het kabinet geeft tot slot in haar reactie op het advies aan dat het nu nog geen helderheid kan geven over welke afdwingbare maatregelen nodig zijn om in 2050 volledige circulariteit in de economie te bereiken kan het kabinet. 

In het Klimaatplan lijken de adviezen van de Afdeling grotendeels niet overgenomen te zijn. Wel is gelijktijdig met het Klimaatplan is de Routekaart Koolstofverwijdering verschenen.

Afronding en hoe nu verder?

Het Klimaatplan is slechts tien dagen na het advies van de Afdeling op 4 maart 2025 verschenen. Dat is een korte periode. Een groot deel van de adviezen van de Afdeling lijkt niet te zijn overgenomen of nader uitgewerkt in het Klimaatplan.

De aanbevelingen van de Afdeling staat niet op zichzelf. Tijdens de internetconsultatie over het ontwerp-Klimaatplan zijn 1006 openbare reacties ingediend, waarin deels vergelijkbare zorgen en aandachtspunten zijn geuit. Daarnaast benadrukt een brief van 4 februari 2025 aan minister-president Schoof, opgesteld door de Maatschappelijke Alliantie, een brede groep van (milieu)organisaties, de VNG, netbeheerders en anderen, het belang van stabiel, voorspelbaar en toereikend overheidsbeleid op het gebied van klimaat en energie. In deze brief wordt gewezen op de forse investeringen in duurzame economieën in omringende landen en de noodzaak voor Nederland om niet achter te blijven om zo belangrijke bronnen van welvaart, werkgelegenheid en een duurzame leefomgeving te behouden.

In haar reactie op het advies van de Afdeling geeft het kabinet wel al een aantal concrete maatregelen aan, met name op het gebied van circulaire economie. Naast Europese maatregelen wordt ook op nationaal niveau onder meer gewerkt aan: 

• een circulaire plasticnorm en mogelijke plasticheffing;

• maatregelen gericht op een circulaire bouweconomie; en

• doorontwikkeling van het instrument Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid.

Maar in het op 14 maart 2025 verschenen Klimaatplan wordt het klimaatbeleid van het kabinet nog steeds voor een deel open gelaten, wat leidt tot onzekerheid bij bedrijven, burgers en andere betrokken partijen. Mogelijk verschaft het kabinet in de eerstvolgende Klimaatnota in oktober meer duidelijkheid?