De kwaliteit van de kwaliteitsborger nader geregeld. En hoe zit het met de onafhankelijkheid?

Het toekomstige systeem van kwaliteitsborging in de bouw krijgt steeds verder vorm. Twee recente ontwikkelingen verdienen de aandacht. Allereerst ging de Eerste Kamer akkoord met toezending van het Ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen (“Bkb”) aan de Raad van State ter advisering. De beantwoording door de minister van hier en daar kritische vragen was voor de Eerste Kamer uiteindelijk afdoende. Daarnaast werd op 25 november 2021 de consultatieversie van de Ontwerpregeling kwaliteitsborging voor het bouwen (hierna: "Rkb") gepubliceerd. De Rkb bepaalt onder meer aan welke eisen de kwaliteitsborger moet voldoen. Hierna belichten wij beide actuele ontwikkelingen nader.

Behandeling Bkb in de Eerste Kamer

Het Bkb voorziet ter uitvoering van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (“Wkb”) in een aantal onderwerpen. Het gaat daarbij – onder meer – om de aanwijzing van de categorieën bouwwerken waarop het stelsel van toepassing is, de aanwijzing van bouwwerken die onder gevolgklasse 1 vallen en de eisen aan de bouwmelding en gereedmelding. Ook voorziet het Bkb in minimumeisen waaraan een kwaliteitsborger en een instrument moeten voldoen en legt het Bkb de toelatingsprocedure vast voor een instrument bij de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouwen (“TloKB”; zie over de TloKB deze eerdere blog). Over het Bkb schreven wij in onze eerdere blog.

De Eerste Kamer heeft op 23 november jl. de voorhangprocedure van het Bkb formeel afgerond. Voorafgaand daaraan heeft minister Ollongren een groot aantal vragen beantwoord. Deze vragen zagen onder meer op de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de kwaliteitsborger en het bevoegd gezag bij de bouwmelding, gereedmelding en toezicht en handhaving gedurende de bouw. Ook zijn vragen gesteld over de TloKB, de kosten van het toekomstige stelsel en de ervaringen op basis van de proefprojecten. Zie voor de vragen bijvoorbeeld hier en hier.

De vragen zijn – zowel qua inhoud als qua aantal - kenmerkend voor het totstandkomingsproces van de Wkb. Niet alleen toonde de Tweede Kamer zich kritisch tijdens de behandeling in de Tweede Kamer. Ook leidde de eerdere versie van het Bkb in april 2020 tot vragen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Vereniging Bouw- & Woningtoezicht Nederland. Met name de uitvoerbaarheid van het toekomstige stelsel en de toekomstige rol van het bevoegd gezag waren onderwerp van kritiek (zie hierover onze eerdere blog).

In de beantwoording benadrukt de minister dat het bevoegd gezag alle bestaande bevoegdheden houdt om handhavend te kunnen optreden (op welk moment hij dat nodig acht). Het feit dat het bevoegd gezag geen inhoudelijke toetsing verricht bij de bouwmelding en gereedmelding doet hier niet aan af. Zie bijvoorbeeld het volgende citaat:

"(..) de handhavingsbevoegdheid wordt niet beperkt door het nieuwe stelsel waar de kwaliteitsborger controleert tijdens de bouw en op het gerealiseerde bouwwerk. De gemeente doet bij de bouwmelding en de gereedmelding enkel een procedurele toets op volledigheid van de stukken. Daar staat tegenover dat, net als onder het huidige recht, de gemeente als bevoegd gezag altijd toezicht mag houden op de naleving van de bouwtechnische regels (..)" (zie beantwoording minister 22 november 2021, p. 4).

Ook benadrukt de minister dat op dit moment wordt verwacht dat voldoende kwaliteitsborgers beschikbaar zullen zijn:

"(..) Door de Vereniging Kwaliteitsborgers Nederland is berekend dat uiteindelijk circa 850 personen nodig zijn voor gevolgklasse 1. Deze capaciteit zal niet direct na inwerkingtreding nodig zijn; vanwege het overgangsrecht worden aanvragen voor de inwerkingtredingsdatum immers onder het huidige stelsel en dus zonder kwaliteitsborging afgehandeld. De schatting is dat de maximale capaciteit pas ongeveer een half jaar tot een jaar na inwerkingtreding van de Wkb nodig zal zijn. De Vereniging Kwaliteitsborgers Nederland geeft aan dat er op dit moment circa 300-400 mensen werkzaam zijn bij een kwaliteitsborger. De benodigde capaciteit kan volgens de sector worden opgebouwd vanuit nu door gemeente ingehuurde plantoetsers en toezichthouders, adviesbureaus en een beperkte nieuwe instroom. Kwaliteitsborgers geven daarbij wel aan, zoals ik ook in ons debat van 2 november heb aangegeven, dat duidelijkheid over invoering van belang is om tijdig de benodigde capaciteit verder op te bouwen." (zie beantwoording minister 22 november 2021, p. 3).

Het Bkb zal nu op korte termijn aan de Raad van State worden aangeboden ter advisering.

De Rkb op hoofdlijnen

In de Rkb – open voor consultatie tot 23 december 2021 – komt een aantal onderwerpen aan de orde: de opleidingseisen voor kwaliteitsborgers, de verplichtingen waaraan kwaliteitsborgers moeten voldoen en de financiering van de TloKB. Hierna hanteren wij de artikelnummers zoals die in de Omgevingsregeling (“Or”) worden opgenomen.

Allereerst worden de opleidingseisen van de kwaliteitsborger voor gevolgklasse 1-bouwwerken uitgewerkt (artikel 3.51 eerste lid Or; zie voor een toelichting op het begrip ‘gevolgklasse 1’ onze eerdere blog). De eisen voor opleidingsniveau, ervaring en kennis zijn afgestemd op de verschillende werkzaamheden, zoals de vaststelling van borgingsplannen, werkzaamheden in het kader van constructieve veiligheid of werkzaamheden in het kader van bouwfysica. Het voorgeschreven kennisniveau moeten binnen de organisatie van de kwaliteitsborger aanwezig zijn. De eisen gelden overigens niet op grond van de Or rechtstreeks voor de kwaliteitsborger maar moeten door de instrumentaanbieder in de instrumenten worden opgenomen. De instrumentaanbieder mag hogere eisen stellen, maar geen lagere eisen. Als het instrument lagere eisen stelt, mag de TloKB het instrument niet toelaten. Als de kwaliteitsborger niet voldoet aan de eisen van het instrument, mag aan die kwaliteitsborger geen toestemming worden verleend om met het instrument te werken.

Als de kwaliteitsborger “door ervaring een aantoonbaar kennisniveau” heeft verkregen, dan wordt ook aan de eisen uit lid 1 voldaan (artikel 3.51, tweede lid Or). Volgens de Ontwerptoelichting is het "aan de kwaliteitsborger om dit aan te tonen aan de instrumentaanbieder alvorens toestemming wordt verkregen voor toepassing van het instrument" (p. 4).

Tot slot voorziet de Rkb in een verdeelsleutel voor de jaarlijkse bijdrage per instrumentaanbieder voor de kosten van toezicht door de TloKB (artikel 3.55 Or). Dit bedrag dient te worden betaald naast de kosten voor de toelating van het instrument.

En hoe zit het met de onafhankelijkheid?

Belangrijk aandachtspunt blijft de onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger. Een toegelaten instrument moet voorschrijven dat de kwaliteitsborging alleen uitgevoerd wordt door een kwaliteitsborger die niet organisatorisch, financieel of juridisch betrokken is bij het betreffende bouwproject (artikel 3.82 Bkl). Volgens de Nota van Toelichting (p. 38) betekent dit "dat de kwaliteitsborging niet mag worden uitgevoerd door een partij die betrokken is bij ontwerp, advisering, productie, levering, installatie, bouw of inkoop van (onderdelen van) het bouwproject waarop de kwaliteitsborging betrekking heeft".

Uit de Rkb blijkt dat de kwaliteitsborger zelf vaststelt of aan deze onafhankelijkheidseisen wordt voldaan. Deze beoordeling legt hij vast in een verslag dat hij twee dagen voor de start van de bouwwerkzaamheden aan instrumentaanbieder verstrekt (artikel 5.53 Or). De verdere uitwerking hiervan ligt bij de instrumentaanbieder.

Afsluitend: inwerkingtreding

Het is de verwachting dat de Or op 1 juli 2022 in werking treedt, tegelijk met de Omgevingswet. Om ervoor te zorgen dat de TloKB tijdig is ingesteld en dat instrumenten tijdig worden toegelaten, zullen de bepalingen daarover eerder in werking treden.