Welke gevolgen heeft de voorkeur voor doelvoorschriften in de Omgevingswet voor de praktijk?

Doelvoorschriften en middelvoorschriften

In de Omgevingswet en onderliggende regelgeving worden doelvoorschriften en middelvoorschriften niet gedefinieerd. Wel is in de Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet een begrippenlijst opgenomen (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 388 en 389). Hieruit volgt dat een doelvoorschrift een bepaling is die het doel aangeeft dat moet worden bereikt, maar het aan de initiatiefnemer laat om te bepalen met welke middelen dat doel wordt bereikt. Een voorbeeld van een doelvoorschrift is te vinden in art. 2.19 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (“Bkl”). Hierin is opgenomen dat een zwemlocatie in ieder geval moet voldoen aan de klasse aanvaardbaar. Op welke manier aan deze norm moet worden voldaan is niet bepaald. Een initiatiefnemer kan zodoende zelf bepalen welke middelen worden ingezet om het doel te bereiken. Een middelvoorschrift is een bepaling die een middel voorschrijft dat de initiatiefnemer moet hanteren. Een voorbeeld is dat onder bepaalde omstandigheden een deur ten minste 60 minuten brandwerend moet zijn (zie art. 5.25 Bkl).

De voor- en nadelen van doelvoorschriften zijn het spiegelbeeld van de voor- en nadelen van middelvoorschriften: doelvoorschriften hebben als voordeel dat zij meer ruimte voor maatwerk en innovatie en daardoor flexibiliteit bieden voor degene die de activiteit verricht. Doelvoorschriften hebben als nadeel dat zij:

• vooraf minder houvast over de aanvaardbaarheid van een gekozen middel bieden;
• van burgers, bedrijven, bevoegd gezag, toezichthouders en handhavers meer specifieke kennis over de mogelijke middelen vergen;
• voor hogere administratieve/bestuurlijke lasten kunnen zorgen vanwege de geschillen over de aanvaardbaarheid van een gekozen middel; en
• het risico meebrengen dat toezichthouders en handhavers de voor hen bestaande onzekerheid gaan verminderen door eigen richtlijnen voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van middelen op te stellen (pseudoregelgeving).

Middelvoorschriften zijn juist duidelijk en transparant, eenvoudig te handhaven, vereisen niet veel specifieke kennis en bieden zekerheid vooraf, maar bieden geen ruimte voor maatwerk en innovatie omdat standaardmiddelen zijn voorgeschreven (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 269).

Uitgangspunt is flexibiliteit onder de Omgevingswet

Een van de algemene uitgangspunten van de stelselherziening van de Omgevingswet en onderliggende regelgeving is flexibiliteit (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 39 e.v.). In de praktijk wordt al veel gewerkt met doelvoorschriften, maar in de toelichting is veel nadrukkelijker de wens uitgesproken voor flexibiliteit. Dit heeft gevolgen voor de verhouding tussen doelvoorschriften en middelvoorschriften. De wetgever heeft er voor gekozen om in de Omgevingswet waar mogelijk doelvoorschriften te stellen, zodat initiatiefnemers maximale flexibiliteit hebben bij de keuze voor de maatregelen (Stb. 2018/293, p. 509).

In gevallen waarin het niet mogelijk is om een doelvoorschrift te stellen wordt een middelvoorschrift gesteld. Wel is als waarborg voor de flexibiliteit een regeling van gelijkwaardigheid opgenomen in artikel 4.7 Omgevingswet. Door deze regeling is het mogelijk om een andere maatregel toe te passen die gelijkwaardig is aan de voorgeschreven maatregel. Hierdoor wordt ook bij middelvoorschriften flexibiliteit behouden en worden innovatieve oplossingen mogelijk gemaakt (Stb. 2018/291, p. 157).

Verder kunnen in sommige gevallen doel- en middelvoorschriften worden gecombineerd. Dit kan door erkende maatregelen in de vorm van een middelvoorschrift vast te stellen naast het doelvoorschrift. Met een correcte uitvoering van de erkende maatregel wordt in ieder geval aan het doelvoorschrift voldaan. Dit zorgt voor duidelijkheid en gebruiksgemak. Met het toepassen van de erkende maatregel wordt in elk geval aan het doelvoorschrift gedaan, maar de erkende maatregel is niet de enige manier waarop aan het doelvoorschrift kan worden voldaan en is daarom niet verplicht. Initiatiefnemers krijgen door de formulering “in ieder geval” de ruimte om met andere (innovatieve) maatregelen aan het doelvoorschrift te voldoen (Stb. 2018/293, p. 529).

Vergunningverlening en handhaafbaarheid

Bij het beoordelen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning moet het bevoegd gezag de beoordelingsregels volgen die zijn neergelegd in hoofdstuk 8 Bkl. Naast beoordelingsregels bevat het Bkl regels voor het bevoegd gezag om voorschriften op te nemen in een omgevingsvergunning. Bij het opstellen van deze voorschriften is het bevoegd gezag gebonden aan de beoordelingsregels (art. 5.34 Omgevingswet). Huidig artikel 5.5 lid 1 Besluit omgevingsrecht (“Bor”) expliciteert dat vergunningvoorschriften de doeleinden aangeven die de vergunninghouder in het belang van de bescherming van het milieu dient te verwezenlijken, op een door hem te bepalen wijze. Uit de toelichting blijkt dat hiermee de voorkeur om aan de vergunning doelvoorschriften te verbinden wordt geëxpliciteerd (Staatsblad 2010, 143, p. 92). Een pendant van artikel 5.5 lid 1 Bor ontbreekt in de Omgevingswet en de onderliggende regelgeving. Zoals eerder besproken is in de toelichting bij de Omgevingswet wel nadrukkelijk de voorkeur neergelegd dat waar mogelijk gewerkt wordt met doelvoorschriften in plaats van middelvoorschriften (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 48).

Bij het opstellen van vergunningvoorschriften is het belangrijk om een goede balans te vinden tussen flexibiliteit en rechtszekerheid. Het is namelijk belangrijk dat het verbod om in strijd te handelen met vergunningvoorschriften op grond van artikel 5.5 Omgevingswet handhaafbaar is. Daarom kan het verstandig zijn om toezichthouders en handhavers bij het opstellen van vergunningvoorschriften te betrekken, zodat zij vooraf kunnen meedenken over de handhaafbaarheid van de vergunningvoorschriften. Verder vergt toezicht op doelvoorschriften meer inzet en expertise van de toezichthouders (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 272). Zo dienen toezichthouders een brede kennis te hebben van de werking van alternatieve middelen om te kunnen beoordelen of het gestelde doel wordt behaald.

Tot slot

De wetgever heeft in de Omgevingswet de voorkeur voor doelvoorschriften neergelegd. Doelvoorschriften bieden in tegenstelling tot middelvoorschriften meer flexibiliteit, maar minder duidelijkheid voor degene die de activiteit verricht. Het is daarom van belang dat bij het opnemen van doelvoorschriften in een omgevingsvergunning wordt nagegaan of dit:

•  mogelijk en geschikt is; en
• niet ten koste gaat van de rechtszekerheid door de doelvoorschriften voldoende concreet en duidelijk te formuleren.

Het betrekken van toezichthouders en handhavers bij het opstellen van de vergunningvoorschriften kan de handhaafbaarheid vervolgens vergroten.