Water onder de Omgevingswet

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet ("Ow"). In deze blogreeks belichten wij in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 steeds een specifiek onderwerp van deze wet.

Inleiding

De Omgevingswet regelt onder meer de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving voor activiteiten die invloed hebben op de waterkwaliteit, de waterkwantiteit, de waterveiligheid en de waterfuncties. Denk bijvoorbeeld aan het lozen van afvalwater, het onttrekken of infiltreren van grondwater, het aanleggen of wijzigen van waterstaatswerken of het organiseren van evenementen op of langs het water. 

Deze onderwerpen werden onder het oude recht voornamelijk gereguleerd in de Waterwet. Onder het oude recht bevatten ook andere wetten regels over water, zoals de Wet natuurbescherming, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De zoektocht naar de relevante regels voor een activiteit in de verschillende wet- en regelgeving kon leiden tot onduidelijkheid voor waterbeheerders en –gebruikers. Onder de Omgevingswet is dat hopelijk anders. De Omgevingswet is een integrale wet die alle regels voor de fysieke leefomgeving bundelt en – als het goed is – vereenvoudigt, waaronder de regels voor het onderwerp water. De Omgevingswet heeft als doel om het beheer en de ontwikkeling van de leefomgeving meer in samenhang, flexibel en participatief te maken. Hierna beschrijven wij wat de Omgevingswet betekent voor waterbeheerders en –gebruikers en lichten wij enkele belangrijke veranderingen toe.

Wat blijft er hetzelfde onder de Omgevingswet?

De Omgevingswet vervangt onder andere de Waterwet – één van de 26 wetten die in de Omgevingswet opgaan. De Waterwet en de onderliggende regelgeving bevatten veel normen die rechtstreeks voortvloeien uit Europese richtlijnen, zoals de Kaderrichtlijn Water, de Grondwaterrichtlijn en Drinkwaterrichtlijn. De bepalingen ter implementatie van deze richtlijnen blijven grotendeels ongewijzigd in de Omgevingswet, omdat Nederland zich moet houden aan de Europese verplichtingen. Ook de hoofdlijnen van het waterbeheer onder het oude recht, zoals bijvoorbeeld de bevoegde autoriteiten en het vergunningenstelsel blijven in stand in de Omgevingswet. 

Belangrijkste veranderingen onder de Omgevingswet

Een wijziging ten opzichte van het oude recht is dat bepaalde regels die voorheen op rijksniveau waren gesteld onder de Omgevingswet zijn overgegaan naar waterschapsverordeningen. Daar gaan wij hierna onder het kopje 'waterschapsverordening' uitgebreider op in. Een andere wijziging is dat directe lozingen vanuit complexe bedrijven onder de Omgevingswet zonder meer vergunningplichtig zijn en dat is nu niet per se het geval zo bespreken wij hierna. Dit bespreken wij onder het kopje ‘Vergunningplicht voor lozingen vanuit complexe bedrijven’. De Omgevingswet introduceert ook een nieuwe vergunningplicht voor hergebruik van stedelijk afvalwater. Wij bespreken die onder het kopje ‘Vergunningplicht voor hergebruik van stedelijk afvalwater’. De beleidsinstrumenten en besluiten voor waterbeheerprojecten zijn net anders dan onder het oude recht. Wij gaan hier onder de kopjes 'Projectbesluit' en ' Waterbeleid: de omgevingsvisie en het programma' verder op in.

Algemene regels en vergunningplichten in waterschapsverordening

De waterschapsverordening bevat algemene regels over het watersysteem (waterkeringen, watergangen en grondwater) binnen het beheergebied van een waterschap. Zo is het beheergebied van Wetterskip Fryslân het grondgebied van de provincie Friesland inclusief de vier Friese waddeneilanden en een deel van het Groninger Westerkwartier en kan het Wetterskip voor dit grondgebied regels stellen over bijvoorbeeld de onderhoudsverplichtingen voor waterstaatswerken, lozingen op oppervlaktewater (voor zover niet geregeld in het Bal) of onttrekken van grond- en oppervlaktewater. Daarnaast kan het mogelijke meldings- en vergunningsplichten bevatten voor deze activiteiten. De waterschapsverordening is de opvolger van onder meer de voormalige Keur en wordt opgesteld door het waterschap. Het waterschap is niet volledig vrij in het opstellen van de algemene regels voor zijn beheergebied. In artikel 2.2 Omgevingsbesluit is namelijk bijvoorbeeld geregeld welke regels moeten worden opgenomen in waterschapsverordening (lid 1) en welke regels juist niet mogen worden opgenomen waterschapsverordening (lid 2). Het waterschap mag bijvoorbeeld geen regels opnemen over waterschapsbelasting of over de mogelijke sancties als gevolg van overtreding van de Waterschapsverordening, maar moet regels opnemen over “activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen” als bedoeld in artikel 1.2, derde lid onder a Omgevingswet. Daarnaast staan in hoofdstuk 6 Besluit kwaliteit leefomgeving instructieregels voor het opnemen van bepaalde regels in de waterschapsverordening, namelijk regels over lozingen, beoordelingsregels en de aanwijzing van bodembeheergebieden. Tot slot zijn sommige rijksregels over lozingen vervallen die nu van rechtswege – dus automatisch – op regionaal niveau voortgezet in de waterschapsverordeningen. Dit is gebeurd via de zogenoemde bruidsschat (zie ook ons blogbericht over de bruidsschat).

Vergunningplicht voor lozingen vanuit complexe bedrijven

Afdeling 3.3 Bal betreft de zogeheten ‘complexe bedrijven’. Dit zijn onder andere bepaalde IPPC-installaties, Seveso-inrichtingen en raffinaderijen. Alle directe lozingen van afvalwater afkomstig van deze bedrijven op oppervlaktewaterlichamen zijn op grond van deze afdeling vergunningplichtig. Onder de Omgevingswet is dus de omgevingsvergunning het instrument dat de directe lozingen van deze bedrijven reguleert. Dit is anders dan onder het oude recht het geval was; sommige van deze lozingen werden op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (algemene regels op rijksniveau) gereguleerd. Bepaalde lozingen van hemelwater en koelwater afkomstig van complexe bedrijven waren aldus onder het oude recht niet vergunningplichtig.

Voor directe lozingen door complexe bedrijven die onder het oude recht niet vergunningplichtig waren maar onder de Omgevingswet wel, geldt overgangsrecht. Hiervoor geldt een omgevingsvergunning van rechtswege, waarvoor geen termijn geldt (op grond van artikel 4.14, aanhef en onder b van de Invoeringswet Omgevingswet en artikel 8.1.9 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet). Deze fictieve vergunning komt dus niet van rechtswege na 2 jaar te vervallen, maar blijft onbeperkt geldig. Als de lozing wordt gewijzigd, dan moet vanzelfsprekend een nieuwe omgevingsvergunning worden aangevraagd.

Vergunningplicht voor hergebruik van stedelijk afvalwater

Wij wijzen nog in het bijzonder op een nieuwe vergunningsplicht. Om de toenemende droogte en de daarmee gepaarde tekorten aan zoet water te bestrijden, zet de Europese Unie in op het hergebruik van stedelijk afvalwater als irrigatiewater voor de landbouw. Daarvoor zijn in Verordening (EU) 2020/741, die geldt per 26 juni 2023, minimumeisen voor het veilig hergebruik van afvalwater vastgesteld. Ook is in de Verordening een vergunningsplicht geïntroduceerd, die is ondergebracht in paragraaf 19.1.2Bal. De vergunningsplicht geldt voor het exploiteren van waterhergebruikssystemen, waarbij stedelijk afvalwater wordt gebruikt voor irrigatie in de landbouw. De vergunning wordt verleend door de provincies, op basis van een risicobeheerplan dat de exploitant of andere betrokken partijen moeten opstellen. Het risicobeheerplan beschrijft onder meer de kwaliteitsklasse van het teruggewonnen water, de gevaren en risico's voor de gezondheid en het milieu, en de preventieve of corrigerende maatregelen die worden genomen. De vergunning bevat ook gegevens over de plaats, de wijze en het volume van het hergebruik van water, en kan aanvullende voorwaarden stellen om onaanvaardbare risico's weg te nemen. Onderzoeks- of proefprojecten kunnen worden vrijgesteld van de strenge eisen voor hergebruik van water, maar hebben wel een omgevingsvergunning nodig. Waterhergebruikssystemen die al voor 26 juni 2023 zonder vergunning worden geëxploiteerd, kunnen onder bepaalde omstandigheden van rechtswege een omgevingsvergunning krijgen. Zie voor een uitgebreidere beschrijving van dit onderwerp, deze eerdere blog.

Projectbesluit

De rijksoverheid, provincies en waterschappen kunnen onder de Omgevingswet projectbesluiten nemen. Dat zijn besluiten waarmee toestemming wordt verleend voor grote projecten. Projecten waarvoor een projectbesluit wordt genomen zijn doorgaans complexe projecten met een publiek belang. Voor waterschappen is het projectbesluit de opvolger van het projectplan uit het oude recht, uit hoofdstuk 5 van de Waterwet. In ons blog over het projectbesluit gingen wij uitgebreider in op het projectbesluit en gaan wij nader in op procedurele bepalingen. In dit blog bespreken wij het projectbesluit voor zover relevant voor het onderwerp water, en stippen wij enkele veranderingen ten opzichte van het oude recht aan.

Onder de Omgevingswet is het dagelijks bestuur van waterschappen in ieder geval verplicht om projectbesluiten vast te stellen voor werkzaamheden met primaire waterkeringen die niet in beheer zijn bij het Rijk (artikel 5.46 lid 2 Omgevingswet). De Minister van Infrastructuur en Waterstaat stelt verplicht een projectbesluit vast voor werkzaamheden met primaire waterkeringen in beheer bij het Rijk. Het dagelijks bestuur van een waterschap is ook bevoegd om een projectbesluit vast te stellen, voor zover het gaat om het beheer van watersystemen die bij provinciale verordening aan het waterschap is toegedeeld (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, 3, p. 186). Dit is een wijziging ten opzichte van het oude recht, waar het algemeen bestuur een projectplan kon vaststellen. Een projectbesluit van een waterschap behoeft goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie waar het project wordt uitgevoerd (artikel 16.72 Omgevingswet). Met het projectbesluit wordt in ieder geval het omgevingsplan gewijzigd op de locatie waar het projectbesluit geldt. Dat is een wijziging ten opzichte van het projectplan onder het oude recht. Als het bevoegd gezag daarvoor kiest kan het projectbesluit (bijna) alle voor de uitvoering van een project benodigde toestemmingen bevatten. Dat is ook een wijziging ten opzichte van het oude recht.

Waterbeleid: de omgevingsvisie en het programma

Onder de Omgevingswet moeten bestuursorganen waterbeleid opstellen. Hierna lichten wij kort toe met welke beleidsinstrumenten dat gebeurt en waarover dit beleid kan gaan. Zie voor een uitgebreidere omschrijving van de beleidsinstrumenten omgevingsvisie en programma ook ons eerdere blog.

Onder de Omgevingswet moeten bepaalde bestuursorganen een omgevingsvisie vaststellen. De omgevingsvisie is een integraal beleidsdocument voor de gehele fysieke leefomgeving. Vanwege dit integrale karakter van de omgevingsvisie zal waterbeheer hierin dus ook een plek krijgen. Gemeentes en provincies moeten één omgevingsvisie vaststellen voor hun grondgebied, en de Minister van Binnenlandse Zaken voor heel Nederland. Het waterschap kan niet een omgevingsvisie vaststellen. Gelet op het integrale karakter is een omgevingsvisie voor waterschappen niet aan de orde (Kamerstukken II 2013/14, 33 962, 3, p. 114). Dit is een wijziging ten opzichte van het oude recht, waar een waterplan werd opgesteld met daarin de hoofdlijnen van het waterbeleid. Dat hoofdlijnenbeleid was alleen gericht op water, terwijl de omgevingsvisie is gericht op de gehele fysieke leefomgeving. 

Waterschappen kunnen wel programma's opstellen, en moeten dat ook in sommige gevallen. Programma's zijn beleidsdocumenten, die een uitwerking van het beleid en beleidsmaatregelen bevatten. Deze programma's zijn vergelijkbaar met de beheerplannen onder het oude recht. Verschillende bestuursorganen moeten verplichte programma's opstellen over water. Het waterschap moet beheerprogramma's vaststellen voor watersystemen die in beheer zijn bij het waterschap, ter uitvoering van verschillende Europese richtlijnen, zoals de Kaderrichtlijn Water. Provinciale Staten moeten een regionaal waterprogramma vaststellen, ook ter uitvoering van die richtlijnen. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat moet ook diverse programma's vaststellen, zoals onder andere een nationaal waterprogramma. Zulke beleidsprogramma's zijn niet alleen relevant voor overheden, maar kunnen ook relevant zijn voor bedrijven. Een van de doelen van dat nationaal waterprogramma bijvoorbeeld is het verbeteren van de waterkwaliteit. Een van de maatregelen om die doelen te bereiken is dat de Rijksoverheid omgevingsvergunningen voor water actualiseert waar nodig of andere overheden aanspoort om dat te doen.

Tot slot

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Een overzicht van alle blogs in deze blogreeks kunt u hier vinden.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.