Wat is de oplossing voor het democratisch tekort van gemeenschappelijke regelingen zoals GGD’s en Veiligheidsregio’s?

Het wetsvoorstel moet de democratische legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen verbeteren. Een gemeenschappelijke regeling is een samenwerkingsverband tussen overheden als gemeenten en provincies. In tijden van coronacrisis zijn de GGD’s en Veiligheidsregio’s bekende voorbeelden. Zijn deze organisaties voldoende democratisch gelegitimeerd? En waarom is dat belangrijk? In dit blogbericht bespreken wij het wetsvoorstel aan de hand van die vragen.

Democratisch tekort

De afgelopen jaren zijn veel taken van het Rijk naar de gemeenten gedecentraliseerd. Om de kennis en kunde te bundelen, werken de decentrale overheden zoals gemeenten steeds meer samen. Dat gebeurt onder andere (en bij voorkeur, zie bijvoorbeeld artikel 160 lid 2 Gemeentewet) via publiekrechtelijke samenwerking op grond van de Wgr. Deze samenwerkingsvorm staat volgens de regering onder druk omdat onvoldoende politieke controle op gemeenschappelijke regelingen wordt uitgeoefend. Een gemeenschappelijke regeling heeft namelijk zelf geen eigen democratisch gelegitimeerd orgaan, maar fungeert als ‘verlengd lokaal bestuur’. Dat betekent dat de politieke controle plaatsvindt doordat de deelnemers (zoals colleges van B&W) verantwoording moeten afleggen aan hun eigen volksvertegenwoordiging (zoals gemeenteraden). Keerzijde van verlengde politieke controle is dat politieke controle ook op afstand gebeurt. Dat is een punt dat sinds de inwerkingtreding van de Wgr al speelt. Het probleem wringt volgens de regering steeds meer nu het aantal en de zwaarte van gemeenschappelijke regelingen de afgelopen jaren aanzienlijk is toegenomen (Kamerstukken II 2019/20, 35 513, 3, p. 2). Denk aan de taken die gemeenschappelijke regelingen als omgevingsdiensten en GGD’s uitvoeren. Deze taken hebben een belangrijke politieke component. Daarom ligt nu het wetsvoorstel ter versterking van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen voor om dat probleem te ondervangen (Kamerstukken 35 513). Overigens kwam de problematiek van het democratisch tekort bij veiligheidsregio’s door de coronacrisis recent nog in het spotlicht te staan. Er is namelijk nauwelijks reële democratische controle op de door de veiligheidsregio’s opgestelde noodverordeningen met coronamaatregelen.

Eerder verscheen al een Stibbeblogbericht over het consultatievoorstel.

Democratische legitimatie in het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel versterkt de positie van de democratisch gelegitimeerde organen van de samenwerkende overheden (zoals de gemeenteraden) en beoogt dus de democratische legitimatie van de gemeenschappelijke regelingen te vergroten. Die versterking van die positie vindt plaats op drie terreinen: (i) bij de besluitvorming, (ii) bij de controle op de besluitvorming, en (iii) bij het algemeen functioneren van de gemeenschappelijke regeling. Wij staan hier kort stil bij de nieuwe bevoegdheden van de gemeenteraden op het terrein van de besluitvorming (i).

De belangrijkste nieuwe bevoegdheid die het wetsvoorstel introduceert, is het recht van raadsleden van deelnemende gemeenten om een zienswijze te geven op belangrijke besluiten. Het recht om een zienswijze te geven vertaalt zich in een plicht voor het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling om de raden om zo’n zienswijze te vragen. Helemaal nieuw is dat niet, want gemeenteraden hebben op dit moment ook al het recht om hun zienswijze te geven op de ontwerpbegroting (artikel 35 Wgr). In aanvulling op die bestaande verplichting bepaalt het wetsvoorstel dat het dagelijks bestuur gemotiveerd moet reageren op de zienswijze. Die verplichting is toegevoegd omdat raadsleden op dit moment ervaren dat hun zienswijze vaak ongemotiveerd terzijde wordt geschoven. Verschillende Kamerfracties hebben overigens inmiddels wel de vraag gesteld hoe het bestuur van de gemeenschappelijke regeling moet reageren als de zienswijzen van de verschillende gemeenten uiteenlopen (Kamerstukken II 2020/21, 35 513, 5).

Verder is nieuw dat gemeenteraden de mogelijkheid krijgen in een adviescommissie deel te nemen. De bedoeling is dat zo’n adviescommissie het bestuur van een gemeenschappelijke regeling kan adviseren over voorgenomen besluiten of zelf aandacht voor een bepaald onderwerp kan vragen.

Meest controversieel in het wetsvoorstel zoals dat ter consultatie was voorgelegd, was de mogelijkheid om raadsleden toe te laten treden tot het algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling. Na kritiek van onder meer VNG en IPO is dit onderdeel geschrapt. Het past niet in de gedualiseerde structuur van gemeenten als raadsleden in een gemeenschappelijke regeling plaatsnemen die is ingesteld om collegetaken uit te voeren. Een raadslid moet dan tegelijkertijd het college controleren en ook zelf verantwoording afleggen aan het college over het handelen in het algemeen bestuur (Kamerstukken II 2019/20, 35 513, 3, p. 22). Deze kritiek valt goed te begrijpen.  Hoewel het op zich een logische gedachte is om op deze manier de politieke controle minder op afstand te brengen, zou het een gemeenschappelijke regeling een ‘gemeente-plus’ maken als op deze manier toch een soort volksvertegenwoordiging in de gemeenschappelijke regeling wordt gecreëerd. Duidelijk is dat de wetgever zoekende is op welke manier de politieke controle op gemeenschappelijke regelingen te versterken en daarbij tegelijkertijd rekening te houden met het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur. Die zoektocht blijkt nog niet zo gemakkelijk

Kritiek van de Afdeling advisering: is het wetsvoorstel de oplossing voor een breder probleem?

De Afdeling maakt in haar advies een aantal principiële opmerkingen bij de keuze van de nieuwe instrumenten en plaatst kanttekeningen bij de te verwachten opbrengst ervan. De Afdeling benoemt het risico van rolonduidelijkheid en het risico dat het organiseren van een zienswijzeprocedure of het adviseren door de gemeenschappelijke adviescommissie mogelijke vertraging van de besluitvorming tot gevolg heeft (Kamerstukken II 2019/20, 35 513, 3, p. 5). Maar bovenal vraagt de Afdeling zich af of het wetsvoorstel de oplossing is voor een breder probleem dat de Afdeling signaleert. Dat bredere probleem is het spanningsveld tussen de steeds grotere maatschappelijke opgaven waarvoor gemeenten zich gesteld zien en de schaal waarop gemeenten samenwerken. Is bij deze samenwerking nog sprake van verlengd lokaal bestuur waarbij gemeenten hun eigen beleidskeuzes maken, of van een nieuwe bestuursvorm zonder een eigen democratische inbedding? Daarom moet de democratische legitimatie van de gemeenschappelijke regelingen volgens de Afdeling in breder verband worden gezien. Dat vraagt om een “fundamentele discussie” die “niet langer uit te weg [kan] worden gegaan” (Kamerstukken II 2019/20, 35 513, 4, p. 7). In een aantal position papers dat aan de Tweede Kamer is aangeboden, wordt ook aandacht gevraagd voor dit punt (zie hier).  Wij verwachten dat op dit punt nog de nodige discussie zal worden gevoerd.

De Tweede Kamer is aan zet

Dat het belangrijk is dat gemeenschappelijke regelingen voldoende democratisch gelegitimeerd zijn, omdat zij belast zijn met de uitvoering van taken die niet alleen een effectief bestuur maar ook een politiek bestuur nodig hebben, dat staat niet ter discussie. Maar hoe wordt ‘voldoende’ democratische legitimatie bereikt? Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft aangekondigd dat de toekomstdiscussie waar de Afdeling toe oproept van belang is en gevoerd moet worden. Dat staat volgens de minister echter niet in de weg aan de noodzaak om op korte termijn al de legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te verbeteren (Kamerstukken II 2019/20, 35 513, 4, p. 13). De eerste vervolgstap is dat het wetsvoorstel in de Tweede Kamer wordt behandeld. Inmiddels is het Verslag verschenen (Kamerstukken II 2020/21, 35513, 5). In navolging van de Afdeling advisering werpen diverse Kamerfracties de vraag op of het wetsvoorstel de problemen daadwerkelijk oplost. Is wellicht alleen sprake van symptoombestrijding? Daarnaast wordt aandacht gevraagd voor de tijdsbelasting van raadsleden om hun controletaak jegens gemeenschappelijke regelingen uit te oefenen. Het is nu wachten op de reactie van de regering.