Democratische legitimiteit gemeenschappelijke regelingen terug op de kaart

Het consultatievoorstel heeft als doel de democratische legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen te versterken. Enerzijds door versterking van de positie van de volksvertegenwoordigende organen van de gemeenten en provincies. Anderzijds door de participatiemogelijkheden van burgers en belanghebbenden te vergroten.

De vraag is of de wetswijziging dit doel gaat realiseren. Positief is dat er voor de gemeenteraad meer zeggenschap mogelijk is over de begroting van de gemeenschappelijke regeling. Ook de aangescherpte regels over uittreding springen in het oog, maar of de voorgestelde oplossingen echt gaan werken, kan worden betwijfeld.

Eerdere initiatieven

De wetswijziging is aangekondigd in het regeerakkoord Rutte III. Een aantal jaar geleden was al door D66 een voorstel voor een Wet democratisering gemeenschappelijke regelingen bij de Tweede Kamer ingediend. Dit wetsvoorstel is later, na het verschijnen van het regeerakkoord Rutte III, ingetrokken. Zie daarover dit Stibbeblogbericht. Interessant is nu te bezien in hoeverre de ideeën uit het initiatiefwetsvoorstel worden overgenomen. Wij zullen daaraan in een volgend blogbericht meer aandacht besteden.

In ieder geval laat het consultatievoorstel de bedrijfsvoeringsorganisaties onaangeroerd. Het voorstel voor de Wet democratisering gemeenschappelijke regelingen beoogde de bedrijfsvoeringsorganisaties af te schaffen, terwijl de mogelijkheid daartoe nog maar vanaf 1 januari 2015 bestond (art. 8 lid 3 Wgr). Het gaat hier om gemeenschappelijke regelingen tussen colleges van burgemeester en wethouders die worden ingesteld ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van uitvoeringstaken. Een voorbeeld is de bedrijfsvoeringsorganisatie H2O; een samenwerking tussen de gemeente Hattem, Heerde en Oldebroek op het terrein van ICT. Kennelijk ervaart de regering bij deze vorm van samenwerking geen onoverkomelijk democratisch tekort.

Hoofdlijnen voorgestelde maatregelen

Om de democratische legitimiteit te verbeteren, introduceert de regering nieuwe instrumenten en worden bestaande verbeterd. Daarnaast ziet de regering ook mogelijkheden om de kennis over de bestaande mogelijkheden voor invloed en controle te vergroten. Dit laatste wordt opgepakt in het kader van de versterking van de toerusting en ondersteuning van raadsleden en griffiers.

Opvallend is dat de regering geen harde inhoudelijke verplichtingen oplegt. Gemeenteraden krijgen nieuwe bevoegdheden en verplichtingen om over bepaalde onderwerpen afspraken te maken, maar er is voor partijen veel vrijheid over de inhoud van die afspraken. Er is dus ruimte voor maatwerk.

Er worden drie typen maatregelen voorgesteld.

1. Versterken van de positie van gemeenteraden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen;
2. Aanvullende controle-instrumenten voor gemeenteraden;
3. Verbeteren van de positie van gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van de regeling.

Uitgelicht: meer zeggenschap over de begroting

De gemeenteraad krijgt volgens het wetsvoorstel meer zeggenschap over de begroting van een gemeenschappelijke regeling. De financiële bijdragen van gemeenten aan een gemeenschappelijke regeling zijn een verplichte uitgave. Gemeenteraden hebben op dit moment alleen het recht hun zienswijze over de ontwerpbegroting te geven (art. 35 Wgr). Het gebeurt in de praktijk regelmatig dat het bestuur van de gemeenschappelijke regeling ongemotiveerd voorbij gaat aan de gegeven zienswijze. Daardoor is de invloed van de gemeenteraden op een eigen verplichte uitgave marginaal waardoor het budgetrecht onder druk staat. Om aan deze praktijk een einde te maken, voorziet het wetsvoorstel erin dat het bestuur van de gemeenschappelijke regeling de gemeenteraad schriftelijk en gemotiveerd in kennis stelt van zijn oordeel over de zienswijze alsmede van de eventuele conclusies die het daaraan verbindt. Verder wordt de begrotingscyclus van de gemeenschappelijke regeling beter aangesloten op de gemeentelijke cyclus. Daardoor heeft de gemeenteraad meer tijd en een beter zicht op de doelen van de gemeenschappelijke regeling en de eigen begroting. Ten slotte wordt het mogelijk gemaakt dat raadsleden deel uitmaken van het bestuur van een collegeregeling (dat is een gemeenschappelijke regeling tussen uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders). Dat moet het budgetrecht van de gemeenteraad in de praktijk versterken. Wel betekent deze mogelijkheid een doorbreking van het gedualiseerde bestuur op gemeentelijk niveau, zoals ook door de regering wordt onderkend. Uit een oogpunt van gemeentelijke machtenscheiding (tussen raad en college) is dat geen verbetering.

Een ander belangrijk punt is dat de regels over uittreding worden aangescherpt. Dat is een welkome aanvulling. Op dit moment leidt uittreding nog al eens tot langdurige geschillen, omdat de regeling doorgaans nauwelijks iets bepaalt over de gevolgen van de uittreding en de financiële afwikkeling. De vraag is echter of dit wel goed uit de verf zal komen nu de regering slechts een zeer korte overgangstermijn van één jaar in het vooruitzicht stelt. Dat geeft de partijen in een gemeenschappelijke regeling maar weinig tijd voor aanpassing. In een volgend blogbericht gaan wij apart in op de uittredingsregeling. Wordt vervolgd.