Voorzieningenrechter Afdeling: beroep van een niet-belanghebbende toch ontvankelijk wegens het Varkens in nood-arrest

Aanleiding daartoe is volgens de voorzieningenrechter het Varkens in Nood-arrest van het Hof van Justitie (waarover eerder dit Stibbeblog verscheen). Als de Afdeling in de bodemprocedure tot eenzelfde oordeel komt, heeft dit ingrijpende gevolgen voor het belanghebbende-begrip zoals dat sinds jaar en dag wordt gehanteerd.

Feiten van het geding

Kort de feiten van de procedure. In deze zaak gaat het om een inpassingsplan dat Provinciale Staten van Overijssel hebben vastgesteld. Het plan voorziet onder meer in de demping van een gedeelte van de rivier de Dinkel en het graven van een vervangend gedeelte van de stroomgeul. Verzoeker heeft een zienswijze over het ontwerpplan ingediend en na vaststelling van het plan een verzoek om voorlopige voorziening gedaan. Doel is om te voorkomen dat onherstelbare schade plaatsvindt als gevolg van de uitvoering van het plan. Verzoeker woont op een afstand van ongeveer 1,7 kilometer van de noordelijke grens van het plangebied.

Wat zegt de voorzieningenrechter?

Volgens de voorzieningenrechter is het uitgesloten dat verzoeker, gelet op de afstand tussen zijn woning en het plangebied, feitelijke gevolgen van het plan ondervindt. Op grond van de huidige jurisprudentie zou verzoeker dus geen belanghebbende zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid Algemene wet bestuursrecht (“Awb”). Daarmee zou verzoeker ook geen toegang hebben tot de bestuursrechter (artikel 8:1 jo 8:81 Awb). Niet in de beroepsprocedure en evenmin bij de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening.

Toch luidt het oordeel in deze uitspraak anders. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om op voorhand uit te gaan van een ontvankelijk beroep. Aanleiding daartoe is het genoemde Varkens in Nood-arrest van het Hof van Justitie. Hiermee lijkt de voorzieningenrechter – bewust of onbewust – de deur open te zetten voor een (getrapte) actio popularis in het omgevingsrecht en meer specifiek bij Aarhus-besluiten.

Voor verzoeker levert de toegang tot de voorlopige-voorzieningprocedure trouwens niets op. Een tweede procedurele drempel, het relativiteitsvereiste, gooit roet in het eten. De norm in de Wet natuurbescherming die volgens verzoeker geschonden is, strekt niet tot bescherming van zijn belang.  Zijn beroepsgrond zal dan ook buiten beschouwing blijven in de bodemprocedure; dat leidt vervolgens tot afwijzing van het verzoek om voorlopige voorziening.  Dat gegeven zou ook een rol kunnen hebben gespeeld bij het op voorhand wel uitgaan van de ontvankelijkheid van het beroep. Daarmee kon de voorlopige voorzieningenprocedure immers worden ontlast van een moeilijk debat over de betekenis van het Varkens in Nood arrest zonder dat dit gevolgen zou hebben voor de materiële uitkomst. Die insteek is op zichzelf begrijpelijk. Tegelijkertijd komt die ons strikt bezien onzuiver voor, nu rechtsbescherming wordt geboden aan een persoon die – zoals de voorzieningenrechter zelf uitdrukkelijk overweegt – niet rechtstreeks geraakt wordt door het bestreden besluit.

Volgt uit het Varkens in Nood-arrest inderdaad een herintrede van de (getrapte) actio popularis in het Nederlandse omgevingsrecht?

In het Varkens in Nood-arrest oordeelt het Hof in de eerste plaats dat artikel 6 van het Verdrag van Aarhus (het “Verdrag“) geen inspraakrechten toekent aan niet-belanghebbenden. Als een Verdragspartij echter wel inspraakrechten biedt aan een ieder, zoals Nederland, dan “verzet artikel 9, lid 3, van dat verdrag zich er wel tegen dat deze personen geen toegang tot de rechter kunnen hebben om zich te beroepen op ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces die alleen door het nationale milieurecht van een lidstaat worden verleend“.

Volgt hieruit inderdaad dat een ieder die een zienswijze heeft ingediend over een ontwerpbesluit, beroep bij de bestuursrechter moet kunnen indienen om dit besluit aan te vechten? Ook als die persoon geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 Awb en daarmee op grond van artikel 8:1 Awb geen toegang tot de bestuursrechter heeft? Volgens ons is dat niet het geval (zie ook ons eerdere Stibbeblog).

Wij menen dat een niet-belanghebbende persoon die een zienswijze over een Aarhusbesluit heeft ingediend, op grond van het Varkens in Nood- arrest uitsluitend de door het Nederlandse recht verleende (extra) inspraakrechten moet kunnen afdwingen voor de rechter. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een beroepsgrond over de ten onrechte niet geboden mogelijkheid om een zienswijze in te dienen over een ontwerpbesluit. Een ander voorbeeld is de geboden inspraaktermijn en de wijze waarop een zienswijze kan worden ingediend. Deze interpretatie sluit naar onze mening het beste aan bij de tekst van de hierboven geciteerde overweging van het Hof, die uitdrukkelijk ziet op de ruimere inspraakrechten.

Verder menen wij dat al zou artikel 9 lid 3 van het Verdrag vereisen dat ook niet-belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend het gehele besluit in rechte moeten kunnen aanvechten, nog niet vaststaat dat zij daarvoor bij de bestuursrechter moeten kunnen aankloppen. In het Nederlandse recht kan een niet-belanghebbende bij klachten over bestuursrechtelijke besluiten en de voorbereiding daarvan terecht bij de als restrechter fungerende burgerlijke rechter. Volgens de Afdeling is de burgerlijke restrechtsgang in lijn met het Verdrag (zie bijvoorbeeld ABRvS 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1217) Hoewel hierover vraagtekens kunnen worden gezet, heeft het Hof zich in het Varkens in Nood-arrest niet over deze vraag uitgelaten. De uitspraak van de voorzieningenrechter gaat dus, al dan niet bewust, in tegen de vigerende jurisprudentielijn van de Afdeling. Gelet daarop had de voorzieningenrechter het verzoek immers moeten afwijzen omdat verzoeker geen belanghebbende is.

Afsluiting

In de hier behandelde uitspraak gaat de voorzieningenrechter van de Afdeling naar onze mening uit van een te verstrekkende interpretatie van het Varkens in Nood-arrest. Het is de vraag of de Afdeling in de bodemzaak deze interpretatie volgt en artikel 8:1 Awb afwijkend gaat toepassen. Dat zou een breuk opleveren met de huidige jurisprudentie over de verenigbaarheid van de burgerlijke restrechtsgang met het Verdrag van Aarhus. Bovendien zou dat feitelijk leiden tot de herintrede van de (getrapte) actio popularis in Aarhuszaken.

Indien de Afdeling in de bodemzaak de uitspraak van de voorzieningenrechter overneemt, dan brengt dat de wetgever in een lastig parket. Ervan uitgaande dat de wetgever een (getrapte) actio popularis onwenselijk acht (die is immers niet voor niets afgeschaft), is een mogelijke oplossing om de zienswijzenprocedure te beperken tot belanghebbenden. Dat heeft logischerwijs wel tot gevolg dat niet iedereen meer kan inspreken over ontwerpbesluiten, en die regeling heeft de wetgever net zomin zonder reden van toepassing verklaard op veel besluiten.