Hof van Justitie: Nederlands bestuursprocesrecht is op onderdelen in strijd met het Verdrag van Aarhus

Dit betekent dat het Nederlandse bestuursprocesrecht op deze onderdelen in strijd is met het Verdrag van Aarhus, een verdrag dat burgers en algemeen belang organisaties inspraakrechten en rechten op toegang tot de rechter verschaft op het gebied van besluiten over milieuzaken. In dit blog gaan wij in op de belangrijkste overwegingen uit het arrest en op wat dit kan betekenen voor het Nederlandse milieurecht en bestuursprocesrecht.

Waar komt dit arrest ineens vandaan?

Het arrest is het voorlopige sluitstuk van een langslepende procedure. Eind 2018 stelde de actieve Rechtbank Limburg (enkelvoudige kamer) rechtstreeks prejudiciële vragen aan het Hof over de houdbaarheid van onder meer artikel 6:13 Awb in het licht van het Verdrag van Aarhus. Dit terwijl de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de “Afdeling”) al eerder tot de slotsom kwam dat er van (mogelijke) strijdigheid geen sprake was. Over deze achtergrond schreven wij al een blog, waarin wij ingingen op de (omgang van de Nederlandse bestuursrechters met de) rechtsvragen die tot het dit arrest hebben geleid. Wij hebben ook eerder bericht over de conclusie van Advocaat-Generaal Bobek in deze zaak, die door het Hof van Justitie op hoofdlijnen wordt gevolgd. Voor verdere achtergrond verwijzen wij naar deze blogberichten.

De Afdeling blijkt het met het niet prejudicieel verwijzen nu bij het verkeerde eind te hebben gehad waardoor burgers en andere procespartijen zoals algemeen belang organisaties jarenlang te weinig mogelijkheden hadden om naar de rechter te stappen. Wij merken op dat dit alleen geldt bij besluiten die onder het Verdrag van Aarhus vallen. Kort gezegd gaat het om besluiten die aanzienlijke milieugevolgen kunnen hebben, zoals bijvoorbeeld het vergunnen van de bouw van een varkensstal, een windpark of een industriële installatie.

Hoe was de toegang tot de rechter bij milieubesluitvorming tot nu toe geregeld in Nederland? 

Kort samengevat. Op de voorbereiding van besluiten die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben op het milieu is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (“uov”) van toepassing (afdeling 3.4 Awb). In de uov kan eenieder – of je nu in New York woont of in Nunspeet – zienswijzen indienen over ontwerpbesluiten die aanzienlijke milieugevolgen kunnen hebben. Maar alleen belanghebbenden kunnen vervolgens beroep instellen bij de bestuursrechter tegen de vaststelling van het definitieve besluit.

Bovendien mag krachtens artikel 6:13 Awb geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht. Hieruit volgt een zogenoemde “personenfuik”. Wie heeft nagelaten om een zienswijze te geven in de uov, wordt in beginsel buitengesloten bij de bestuursrechter. 

Wat oordeelt het Hof van Justitie precies? 

Het Hof velt twee belangrijke oordelen over zaken waar het Verdrag van Aarhus geldt. Ten eerste oordeelt het Hof dat eenieder die een recht heeft om deel te nemen aan de inspraakprocedure, zijn inspraakrechten ook bij de rechter moet kunnen afdwingen. Daarnaast lijkt het Hof te oordelen dat het deelnemen aan de inspraakprocedure voor belanghebbenden (het “betrokken publiek”) geen voorwaarde mag zijn om toegang te krijgen tot de rechter. Met andere woorden: ook als je geen zienswijze hebt ingediend, moet de rechter jouw beroep in behandeling nemen. Dat staat in ieder geval vast voor belanghebbende niet-gouvernementele organisaties. 

Niet-belanghebbenden die wel aan de uov hebben deelgenomen, moeten toegang tot de rechter hebben 

Het Hof oordeelt dat artikel 6 van het Verdrag enkel inspraakrechten toekent aan leden van het “betrokken publiek” (oftewel belanghebbenden). Het Verdrag verzet zich er echter niet tegen dat aan niet-belanghebbenden ruimere inspraakrechten kunnen worden toegekend op grond van het nationale recht. Maar als dat het geval is, dan moeten deze niet-belanghebbenden die rechten op grond van artikel 9 lid 3 van het Verdrag ook daadwerkelijk in rechte kunnen afdwingen (r.o. 51).

Als we dit vertalen naar het Nederlandse bestuursprocesrecht, constateren wij het volgende. Het Verdrag verplicht de lidstaten enkel tot het toelaten van belanghebbenden tot de uov. Nederland biedt dus meer inspraakrechten dan waartoe het Verdrag verplicht (namelijk aan eenieder). Dat is toegestaan onder het Verdrag, maar alleen als een ieder die heeft deelgenomen aan de uov daarna ook toegang heeft tot de rechter hebben om die inspraakrechten af te dwingen.

Wij merken op dat niet-belanghebbenden op grond van dit arrest alleen hun inspraakrechten mogen afdwingen bij de rechter. Het besluit zelf kan dus niet door niet-belanghebbenden in volle omvang worden voorgelegd; Verdrag noch arrest verplicht daartoe. Het is ons nog onduidelijk wat precies onder die inspraakrechten valt. Te denken valt, wellicht, aan de inspraaktermijn die reëel moet zijn of de eisen die aan de inspraakwijze worden gesteld. Verder is het ook nog maar de vraag of niet-belanghebbenden per se bij de bestuursrechter moeten worden ontvangen om die inspraakrechten te gelde te maken, bijvoorbeeld door artikel 8:1 Awb verdragsconform te interpreteren. Mogelijk volstaat de burgerlijke rechter als restrechter om te voldoen aan de eisen uit het Verdrag, al werd daar door de verwijzende Limburgse rechter anders over gedacht. Helaas is over de verenigbaarheid van de burgerlijke restrechtsgang met het Verdrag van Aarhus geen vraag gesteld, waardoor het Hof zich hier niet over heeft uitgelaten. Een nieuw arrest zal hier zo nodig dus pas echt uitsluitsel over kunnen geven. 

De personenfuik van artikel 6:13 Awb mag niet worden toegepast op belanghebbenden die in de uov geen zienswijze hebben ingediend 

Het Hof overweegt verder dat artikel 9 lid 2 van het Verdrag zich ertegen verzet dat de ontvankelijkheid van een beroep van een niet-gouvernementele organisatie die deel uitmaken van het “betrokken publiek” afhankelijk wordt gesteld van haar deelname aan het besluitvormingsproces. De omstandigheid dat deze voorwaarde geen toepassing vindt indien het deelnemen aan een besluitvormingsproces niet redelijkerwijs niet kan worden verweten, doet hier volgens het Hof niet aan af. De overwegingen van het Hof zien op niet-gouvernementele organisaties omdat deze situatie zich voordoet in het geschil voor de Rechtbank Limburg, waar het ging om niet-gouvernementele organisaties. Wij zien in het Verdrag echter geen rechtvaardiging om aan te nemen dat het voorgaande niet ook geldt voor andere leden van het betrokken publiek.

Voor wat betreft leden van het publiek die niet behoren tot het betrokken publiek is de conclusie anders. Volgens het Hof mag de toegang tot de rechter in dat geval wel afhankelijk worden gesteld van deelname aan een voorbereidingsprocedure. Dat komt omdat niet-belanghebbenden inspraakrechten hebben in Nederland zonder dat dit verplicht is vanuit het Verdrag. In dat geval is artikel 9 lid 3 van het Verdrag van toepassing. Dat lid biedt de lidstaten “meer speelruimte” dan het tweede lid van dat artikel. Onder verwijzing naar eerdere jurisprudentie overweegt het Hof dat een zodanige procedurele regeling een gerechtvaardigde beperking is van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 van het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie.

Als we dit vertalen naar het Nederlandse bestuursprocesrecht, zien we het volgende. De ‘personenfuik’ uit artikel 6:13 Awb kan nooit worden tegengeworpen aan een belanghebbende niet-gouvernementele organisatie die niet aan de uov heeft deelgenomen. Een belanghebbende kan dus het milieubesluit in volle omvang voorleggen aan de bestuursrechter, ook als hij niet heeft deelgenomen aan de voorprocedure. Het lijkt er sterk op dat dit ook geldt voor andere belanghebbenden dan niet-gouvernementele organisaties. Dat zal de jurisprudentie moeten uitwijzen. Daarentegen geldt artikel 6:13 Awb nog wel jegens niet-belanghebbenden die hebben deelgenomen aan de uov. Los daarvan geldt artikel 6:13 Awb natuurlijk ook nog onverkort bij besluiten waarop het Verdrag van Aarhus niet van toepassing is. 

Afsluiting: hoe nu verder?

De Rechtbank Limburg heeft een tijdje terug een bommetje gelegd onder een belangrijk onderdeel van het bestuursprocesrecht in milieuzaken. Met dit arrest lijkt dat bommetje te zijn gebarsten. Naar aanleiding van dit arrest zullen de bestuursrechters in Nederland anders moeten omspringen met de vraag wie zij wel en niet ontvangen in hun beroep. Dit kan voordelig zijn voor de rechtsbescherming van partijen bij besluiten met nadelige gevolgen voor het milieu. Tegelijkertijd zal dit de rechtszekerheid voor vergunninghouders niet ten goede komen. Die zullen pas na het verstrijken van de beroepstermijn kunnen vaststellen of, en zo ja welke, partijen zich niet kunnen vinden in (onderdelen van) hun vergunning. Bovendien werkt het mogelijk tactisch procederen in de hand. Als een belanghebbende procespartij zich pas na de definitieve vergunningverlening meldt met zijn argumenten, heeft een bestuursorgaan geen kans gehad om het besluit op basis van die argumenten te verbeteren. De kwaliteit van besluitvorming is daar echter niet per se mee gebaat. En daarmee is de kans dat een bestuursrechter het besluit vernietigt, groter. Overigens beperkt een effectieve geschilbeslechting, waaronder de toepassing van de bestuurlijke lus, die nadelige gevolgen.

Rechters zullen van nu af aan de Awb-regeling op dit punt in zaken die onder het Verdrag van Aarhus vallen terzijde moeten laten. Het EU-recht heeft immers voorrang op het nationale recht. Het Hof van Justitie heeft geen beperking aangebracht in de werking van zijn uitspraak. Dat betekent dat zij het recht heeft uitgelegd zoals het altijd al gold. Dat roept te vraag op hoe om te gaan met zaken die al naar de rechter zijn gebracht. Betoogd kan worden dat in al bij de rechter aanhangige zaken die nog niet tot een uitspraak hebben geleid zo nodig alsnog partijen moeten worden toegelaten die daar op grond van de Awb geen recht toe hebben. Ook kan worden betoogd dat deze mogelijkheid zelfs moet worden geboden in een aanhangig hoger beroep. Maar dat stuit op meer procesrechtelijke complicaties. Voor zaken die zijn geëindigd met een onherroepelijke uitspraak is ook in het licht van jurisprudentie van het Hof van Justitie heel goed verdedigbaar dat deze niet hoeven te worden heropend. Dat zou te veel afbreuk doen aan de rechtszekerheid van betrokken partijen.

Daarnaast is het zaak dat de wetgever zo snel mogelijk in actie komt. Om te beginnen door voor Aarhus-zaken de wet aan te passen langs de door het Hof van Justitie gedicteerde lijnen. Daarbij ontkomt de wetgever er echter niet aan om de vraag te beantwoorden of de personenfuik van artikel 6:13 Awb niet ook buiten de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus en dus voor alle bestuursrechtelijke geschillen zou moeten worden geschrapt. Daarbij zou een rol moeten spelen dat moeilijk uitlegbaar is dat deze fuik in Aarhus-zaken niet geldt maar in andere zaken, waarbij ook grote belangen (kunnen) spelen, wel.

Tot slot merken wij op dat wij binnenkort in de Stibbepodcast deze materie nader zullen bespreken en uitdiepen.