Verwijzing naar parkeerbeleid mag niet zien op vergunningvrije gebruikswijzigingen

Wettelijke achtergrond

Met de Reparatiewet BZK, die per 29 november 2014 in werking trad, is de grondslag voor stedenbouwkundige voorschriften in de bouwverordening, waaronder regels over parkeerruimte, komen te vervallen. Sindsdien dienen gemeentes, als zij parkeerregelingen in het kader van een goede ruimtelijke ordening nodig achten, die parkeerregeling te verankeren in het bestemmingsplan. Met de wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) van 1 november 2014 (ingevoerd bij het Besluit tot het permanent maken van de Chw), kan deze verankering worden vormgegeven door te verwijzen naar beleidsregels. Artikel 3.1.2 lid 2 onder a Bro luidt:

Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan regels bevatten:

    a.          waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels.

Wordt in het bestemmingsplan verwezen naar beleidsregels, bijvoorbeeld de gemeentelijk parkeernota, dan dient er dus in het kader van de vaststelling of er voldoende parkeerplaatsen worden gerealiseerd, getoetst te worden aan de parkeernota. In het bestemmingsplan zelf zijn dan geen parkeernormen opgenomen.

Aanleiding uitspraak 10 juni 2020

De gemeenteraad van de gemeente Gooise Meren heeft bij besluit van 3 april 2019 het bestemmingsplan 'Paraplubestemmingsplan parkeernormen Gooise Meren' (het "Parapluplan") vastgesteld.

Met het Parapluplan heeft de raad de parkeernormen uit de beleidsregel 'Richtlijnen voor parkeernormen' van de gemeente van toepassing verklaard op bestemmingsplannen van de gemeente die nog geen parkeerregeling hadden. Het Parapluplan bevat daartoe een verwijzing naar de beleidsregel. De planregel luidt als volgt:

"a. Een bouwwerk, waarvan een behoefte parkeergelegenheid wordt verwacht, mag niet worden gebouwd wanneer voor dit bouwwerk op het bouwperceel of in de omgeving daarvan niet in voldoende parkeergelegenheid is voorzien.

b. Bij een omgevingsvergunning wordt beoordeeld of sprake is van voldoende parkeergelegenheid aan de hand van de normen die zijn neergelegd in het parkeerbeleid van de gemeente Gooise Meren, met dien verstande dat indien gedurende de planperiode een nieuwe versie verschijnt of vervangen wordt door een door het college van burgemeester en wethouders vast te stellen beleidsregel, met deze nieuwe versie of beleidsregel rekening wordt gehouden. Hierbij kunnen voorschriften worden opgenomen over het realiseren en in stand houden van parkeergelegenheid op eigen terrein.

c. Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde sub a en worden toegestaan dat in minder dan voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien, indien de structuur van de omgeving daartoe aanleiding geeft en geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de bereikbaarheid."

Zowel bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten als bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan dient kortom getoetst te worden of sprake is van voldoende parkeergelegenheid aan de hand van de beleidsregel. Gebruiksveranderingen die bij recht zijn toegestaan, vallen volgens de plantoelichting buiten deze toets.

Beroep appellant

Appellant woont in het zuiden van het plangebied. Hij vreest dat het plan voor parkeerproblemen zal zorgen en daarmee tot een onevenredige aantasting van zijn woon- en leefklimaat. Hij voert daarbij aan dat het plan ertoe leidt, dat bij een vergunningvrije wijziging van gebruik van een perceel of gebouw, de parkeernorm die gebaseerd is op het gebruik van het pand en de functie van de parkeerplaatsen zoals omschreven bij de oorspronkelijke aanvraag van de omgevingsvergunning, van kracht blijft. Als het nieuwe gebruik echter tot een grotere parkeerbehoefte leidt, kan dit tot parkeerproblemen leiden. In aanvulling daarop stelt appellant dat de mogelijkheid om af te wijken van de beleidsregels rechtsonzeker is. Dit is volgens appellant onder meer het geval omdat de beleidsregel geen omschrijving bevat van de wijze waarop deze bevoegdheid kan worden toegepast.

De Afdeling volgt beide betogen niet. In het kader van de vergunningvrije wijzigingen overweegt zij dat een planregel waarin is bepaald dat vergunningvrije wijzigingen van het gebruik van een perceel of pand moeten worden getoetst aan normen die zijn neergelegd in het parkeerbeleid van de gemeente, in strijd zou zijn met artikel 3.1.2 lid 2, aanhef en onder a Bro. De raad heeft namelijk geen bevoegdheid om regels te stellen over activiteiten die vergunningvrij mogen worden uitgevoerd:

"Met de keuze bepaalde activiteiten/gebruikswijzigingen vergunningvrij te maken heeft de regelgever eigenlijk al in zijn algemeenheid gekozen dat de ruimtelijke gevolgen daarvan aanvaardbaar zijn. Een nadere gemeentelijke afstemming past daarbij niet."

De gemeente Gooise Meren had de planregel op dat punt dan ook juist geformuleerd.

In het kader van de afwijkingsmogelijkheid overweegt de Afdeling dat in artikel 4 lid 4.1 onder c van de planregels niet is bepaald in welke gevallen de “structuur van de omgeving”, daartoe aanleiding geeft en in welke gevallen “geen onevenredige afbreuk” wordt gedaan aan de bereikbaarheid. Dit biedt het college een zekere mate van flexibiliteit bij het beoordelen van aanvragen om een omgevingsvergunning. Die flexibiliteit is volgens de Afdeling echter niet zo ruim dat de planregel in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. In het kader van een procedure over de afwijking van het plan kunnen eventueel bezwaren naar voren worden gebracht over de toepassing van de beleidsregels. Ook op dit punt was de planregeling dan ook juist vastgesteld.

Lessen voor de praktijk

Vanaf de wijziging van het Bro eind 2014 is de mogelijkheid om te verwijzen naar beleidsregels in bestemmingsplannen in het kader van parkeren veelvuldig door gemeenten toegepast. Over die toepassing zijn verschillende vragen gerezen. Zie in dat kader bijvoorbeeld een eerder blogbericht over de mogelijkheid tot afwijking van de beleidsregels. De wijze waarop de verwijzing wordt vormgegeven, is in de jurisprudentie ook verschillende malen ter sprake gekomen. Deze uitspraak voegt aan die jurisprudentie het uitgangspunt toe dat de verwijzing niet mag zien op vergunningvrij gebruik. Een dergelijke verwijzing is in strijd met artikel 3.1.2 lid 2, aanhef en onder a van het Bro.

De overwegingen van de Afdeling over de afwijkingsbevoegdheid raken daarnaast de discussie van flexibiliteit versus rechtszekerheid. Die discussie komt in het kader van verwijzingen naar beleidsregels vaker aan de orde (zie ook daarvoor een eerder blogbericht). In lijn met de voorziene Omgevingswet geeft de Afdeling in deze uitspraak meer ruimte voor gemeentes om flexibiliteit in bestemmingsplannen te creëren. Hoe ver de spanning tussen rechtszekerheid en flexibiliteit in de toekomst wordt opgerekt, zal nog moeten blijken.

Gegevens uitspraak

ABRvS 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1374 Zaaknummer 201904125/1/R1