Omgevingsrecht en mobiliteit: hoe werkt het afwijken van parkeernormen in bestemmingsplannen?

De Afdeling heeft in haar uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2837 een formulering van een dergelijke regeling gegeven. Veel bestemmingsplannen bevatten dus een regel die in grote lijnen aansluit bij die formulering. Een dergelijke regel luidt dan vaak “Bij de uitoefening van de bevoegdheid voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen, wordt voldoende parkeergelegenheid voor auto’s en fietsen gerealiseerd. Voldoende betekent dat wordt voldaan aan de normen in de beleidsregels die zijn neergelegd in de "Nota Parkeernormen”. Worden deze beleidsregels gedurende de planperiode gewijzigd, dan wordt rekening gehouden met de wijziging”. In de betrokken beleidsregel wordt dan ook nog vaak opgenomen dat de in de parkeerbehoefte moet worden voorzien op eigen terrein.

Juridische vragen bij toepassing van beleidsregels

Vraag 1: wie is bevoegd om af te wijken?

Als een planregel wordt uitgelegd door middel van beleidsregels, dan rijzen er bij het afwijken van die beleidsregels een aantal juridische vragen. De beleidsregels zijn beleidsregels in de zin van artikel 4:81 Awb en afwijken van beleidsregels is mogelijk op grond van artikel 4:84 Awb. De eerste vraag is welk orgaan bevoegd is om af te wijken van de beleidsregels. De bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen berust bij het college van burgemeester en wethouders (“college”), maar de bevoegdheid om planregels vast te stellen berust bij de gemeenteraad. Als de parkeernota door de gemeenteraad wordt vastgesteld en de gemeenteraad geeft daarbij het college de bevoegdheid om van de beleidsregel af te wijken, hétzij met toepassing van artikel 4:84 Awb, hétzij om redenen die in de beleidsregel vermeld staan, dan is het college bevoegd om af te wijken van de beleidsregel. Geeft de gemeenteraad die bevoegdheid niet, dan kan uitsluitend de gemeenteraad afwijken van de beleidsregel. Het college kan dan dus de omgevingsvergunning niet verlenen zonder dat de raad van de beleidsregel heeft afgeweken of deze heeft gewijzigd.

Vraag 2: moet afwijken met een afwijkingsvergunning?

De tweede vraag die rijst houdt verband met artikel 2.10, eerste lid, onder c Wabo. Dat artikellid bevat het zogeheten limitatief imperatief stelstel. De omgevingsvergunning moet worden verleend indien de activiteit waarvoor vergunning is gevraagd in overeenstemming is met het bestemmingsplan. In het geval het college, aannemende dat het daartoe bevoegd is, besluit om af te wijken van de nota parkeren met gebruikmaking van zijn bevoegdheid op grond van artikel 4:84 Awb, moet dan een omgevingsvergunning worden verleend op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder c, Wabo of moet dan worden aangenomen dat sprake is van een vergunning voor het met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1, Wabo? In dat laatste geval is sprake van een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo. Voor beide is wat te zeggen. Voor het eerste pleit dat bij toepassing van artikel 4:84 Awb geen sprake is van een “toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels” omdat de regels van artikel 4:84 Awb niet in het bestemmingsplan staan. Voor het tweede pleit dat van de in het bestemmingsplan opgenomen regels moet worden afgeweken, hetgeen mogelijk wordt gemaakt omdat een planregel naar beleidsregels verwijst. Indien de beleidsregels zelf voorzien in een afwijkingsbevoegdheid is het argument voor de tweede optie duidelijker. In dat geval zou je kunnen zeggen dat indien de beleidsregel zelf in een afwijkingsmogelijkheid voorziet er geen sprake is van toepassing van artikel 4:84 Awb, zodat de bestemmingsplanregel, die verwijst naar een beleidsregel, in feite een afwijkingsmogelijkheid bevat. Indien het college gebruik maakt van die bevoegdheid, is sprake van een vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12, eerst lid, onder a sub 1, Wabo. Op zichzelf is het ook mogelijk dat het bestemmingsplan een regel bevat die inhoudt dat de afwijkingsbepalingen in de beleidsregel worden aangemerkt als regels als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a tot en met d, Wro. Een variant daarop is dat het bestemmingsplan een regel bevat die bepaalt dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van de planregel dat in voldoende parkeernormen moet worden voorzien. Dan is duidelijk dat afwijken waarin de beleidsregel zelf voorziet mogelijk is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1, Wabo. Dat was aan de orde in de casus die leidde tot de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:607. Onduidelijk blijft dan nog wel hoe een dergelijke bepaling zich verhoudt met artikel 4:84 Awb.

Voor de praktijk maakt het wel uit. Indien het college afwijkt van de beleidsregel en de omgevingsvergunning verleent is het de vraag welke belangen het moet afwegen. Het college mag alleen gebruik maken van de bevoegdheid op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1, Wabo indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college moet dan dus andere belangen meewegen dan alléén de belangen de beleidsregel nota parkeren behartigt. Bij het gebruik maken van artikel 4:84 Awb gaat het om een afweging van de “met de beleidsregel te dienen doelen”. Dat betekent dat overige belangen, zoals die ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening in beginsel niet behoeven te worden meegenomen. Mijn voorkeur zou ernaar uitgaan om ook bij toepassing van artikel 4:84 Awb als een planregel naar beleidsregels verwijst aan te nemen dat het hierbij gaat om toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1, Wabo. Het wordt anders een kwestie van planwetgevertechniek om al dan niet rekening te houden met de belangen van een goede ruimtelijke ordening bij de afwijking van parkeernormen.

Vraag 3: mag afwijken met toepassing van de kruimelgevallenregeling?

De derde vraag houdt verband met de kruimgevallenregeling. Zou het college kunnen afwijken van de beleidsregel parkeren met toepassing van artikel 2.12 eerste lid, onder a, sub 2, Wabo jo artikel 4, negende lid, Bijlage II Bor? In haar uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4088 heeft de Afdeling bevestigt dat dit kan. De Afdeling oordeelt “Wijzigingen van het gebruik van een bouwwerk leiden doorgaans tot wijziging van de parkeerbehoefte. (...) De met het bestemmingsplan strijdige wijziging van het gebruik leidt tot strijdigheid met artikel 9 van de planregels. Gelet op deze samenhang en nu van een andersluidende opvatting van de regelgever niet is gebleken, kan artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor naar het oordeel van de Afdeling ook grondslag bieden voor verlening van een vergunning voor afwijking van de planregels over parkeren.” In dit geval ging het om de wijziging van een pand voor maatschappelijke voorzieningen in woondoeleinden. Opmerking verdient dat van de bevoegdheid tot toepassen van artikel 4, negende lid, bijlage II Bor geen gebruik kan worden gemaakt voor een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van het Besluit milieueffectrapportage. In de praktijk komt dat neer op de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Wanneer sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject hangt af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol spelen, maar niet of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. De ontwikkeling van 12 vrijstaande woningen is in elk geval geen stedelijk ontwikkelingsproject (ABRvS 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:100). De mogelijkheid van het College om met toepassing van artikel 4, negende lid, Bijlage II Bor af te wijken van de gemeentelijke parkeernota is voor de verhouding tussen de planregels en de beleidsregel relevant. In de eerste plaats voor de bevoegdheidsverdeling tussen raad en college. In het geval de raad uitdrukkelijk niet aan het college de mogelijkheid wil geven om af te wijken van de beleidsregel parkeren, kan het college met gebruikmaking van artikel 4, negende lid, bijlage II Bor toch afwijken. In de tweede plaats voor de toepassing van de beleidsregels zelf. De toepassing van artikel 4:84 Awb kan worden omzeild omdat de mogelijkheden om met artikel 4:84 Awb af te wijken beperkter zijn, dan met toepassing van artikel 4, negende lid, Bijlage II Bor. Bij afwijking op grond van artikel 4:84 Awb is afwijking uitsluitend gerechtvaardigd indien er sprake is van onevenredige gevolgen. Afwijking met toepassing van 4, negende lid, Bijlage II Bor vereist geen onevenredigheidstoets.

Wat is de invloed van de Omgevingswet?

Onder de omgevingswet gaat het gebruik van beleidsregels alleen maar toenemen. Het is een van de flexibiliteitsmogelijkheden die de Omgevingswet wil bieden. Het antwoord op de vraag hoe het afwijken van beleidsregels en in het bijzonder de bevoegdheid van artikel 4:84 Awb zich verhoudt met vergunningverlening zal ook onder de Omgevingswet actueel blijven.