Toetsing van aanvragen voor zonneparken in strijd met het beginsel van fair play

De gemeente Drimmelen moet opnieuw beslissen op vijf vergunningaanvragen voor de aanleg van zonneparken op diverse locaties in de gemeente. De Afdeling oordeelt namelijk in twee uitspraken van 16 februari 2022 dat de gemeente de vergunningaanvragen niet op een objectieve en gelijke wijze heeft beoordeeld, en daarbij één aanvraag heeft bevoordeeld (over de afwijzing van vier aanvragen ECLI:NL:RVS:2022:442 en het toestaan van één veld ECLI:NL:RVS:2022:437). In dit blog zullen wij nader op deze belangrijke uitspraken van de Afdeling ingaan.

Feiten

Vier initiatiefnemers hebben in september 2018 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor de ontwikkeling van een zonnepark in de gemeente Drimmelen. Het gaat om projecten van 7,3, 9,5, 10,2 en 30 hectare. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Drimmelen heeft deze aanvragen geweigerd. De reden voor de weigeringen die het college in de besluiten vermeldt, is dat de gemeenteraad heeft geweigerd de voor de projecten vereiste verklaringen van geen bedenkingen (vvgb) te geven. De vier initiatiefnemers hebben hiertegen beroep ingesteld.

In oktober 2018 heeft zich nog een initiatiefnemer, Zonnepark de Bergen, bij de gemeente gemeld met een plan voor een zonnepark van ongeveer 9,5 hectare. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning aan Zonnepark De Bergen verleend. De vier andere initiatiefnemers hebben ook tegen deze verlening beroep ingesteld.

Het Beleidskader van de gemeente Drimmelen

De gemeenteraad van de gemeente Drimmelen heeft op 13 september 2018 het Beleidskader grootschalige zonnevelden vastgesteld. Het beleidskader bevat drie zogenoemde leidende principes bij de beoordeling van aanvragen om omgevingsvergunningen voor zonneparken, namelijk i) dat een project maatschappelijke meerwaarde moet hebben, ii) dat het een landschappelijke kwaliteitsverbetering met zich moet brengen en iii) dat er een leerdoel mee wordt gediend. Het beleidskader bevat ook uitgangspunten voor de afweging van locaties.

De raad heeft daarnaast, eveneens op 13 september 2018, een algemene vvgb afgegeven voor "initiatieven die passen binnen het beleidskader". Op grond van artikel 6.5 van het Besluit omgevingsrecht kan een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan bij toepassing van de afwijkingsmogelijkheid op grond van artikel 2.12 eerste lid, sub a, onder 3 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht slechts worden verleend als de gemeenteraad vooraf heeft verklaard geen bedenkingen te hebben tegen het betreffende project. Op grond van artikel 6.5 derde lid Besluit omgevingsrecht kan de raad categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist. Dat had de gemeenteraad van Drimmelen in dit geval dus gedaan voor alle initiatieven die passen binnen het beleidskader.

De gemeenteraad heeft in februari 2019 besloten het beleidskader te wijzigen. De wijziging houdt in dat in het beleidskader komt te staan dat wordt uitgegaan van een maximum van 150 hectare aan zonnevelden in de gemeente voor de periode tot 1 januari 2021. De gemeenteraad heeft dit gedaan na te zijn overvallen door de vele aanvragen voor het realiseren van zonneparken en "onrust en weerstand bij inwoners van de gemeente". De raad heeft hierbij ook de algemene vvgb ingetrokken. In het gewijzigde beleid is een overgangsbepaling opgenomen, waarin staat dat alle aanvragen tussen 27 september 2018 en 1 februari 2019, zullen worden beoordeeld aan de hand van het ongewijzigde beleidskader. Effectief betekent dit dat het nieuwe beleidskader van toepassing is op Zonnepark de Bergen, maar het oude beleidskader van toepassing is op de vier andere aanvragen.

Het oordeel van de Afdeling

Strijd met beginsel van fair play

De rechtbank oordeelt in beroep dat door het gebruiken van verschillende maatstaven voor verschillende aanvragen, het college de aanvragen niet op een gelijke wijze heeft getoetst en dat het er daardoor "de schijn van heeft dat Zonnepark De Bergen is bevoordeeld". De Afdeling gaat mee in dit oordeel en acht de handelswijze van het college in strijd met het beginsel van fair play.

De Afdeling constateert dat alleen aan Zonnepark De Bergen de beleidswijziging niet is tegengeworpen, maar aan de andere vier initiatieven wel. Daarnaast wordt in de afwijzingen van de vier aanvragen uitgebreid ingegaan op de maatschappelijke weerstand tegen grootschalige zonnevelden, terwijl dit aspect in het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning voor Zonnepark De Bergen niet aan bod is gekomen. Daarentegen heeft het college Zonnepark De Bergen op het principe van maatschappelijke meerwaarde, wel beter beoordeeld dan de andere vier initiatieven. Dat standpunt is naar het oordeel van de Afdeling onnavolgbaar. Het college stelt dat voor Zonnepark De Bergen een groter draagvlak onder de inwoners zou bestaan. Het college gaat er daarbij volgens de Afdeling echter aan voorbij dat het principe van maatschappelijke meerwaarde uit het beleidskader meer inhoudt dan alleen maatschappelijk draagvlak – wat daar verder ook van zij, want ook dit draagvlak wordt door de andere initiatiefnemers betwist. De maatschappelijke meerwaarde bestaat volgens het beleid uit meer aspecten zoals 'meervoudig ruimtegebruik', 'bijdrage energietransitie' en 'sociale participatie'. In de ruimtelijke onderbouwingen van de aanvragen van de andere initiatiefnemers wordt ook aan die aspecten veel aandacht besteed. Die aspecten zijn echter door het college zonder een deugdelijke motivering niet zwaarwegend geacht.

De Afdeling is dus met de rechtbank van oordeel dat niet duidelijk is hoe de toetsing aan bepaalde criteria in het beleid van de gemeente zich verhoudt tot de in het beleidskader opgenomen principes. De Afdeling noemt daarbij niet alleen het punt van de maatschappelijke meerwaarde, maar gaat ook in op andere punten waaraan het college heeft getoetst die niet op het beleid zijn terug te voeren. De Afdeling meent dus dat de aanvragen niet op een gelijke en objectieve wijze zijn beoordeeld.

De verklaring van geen bedenkingen is te ruim en algemeen

Niet alleen de bestreden besluiten, maar ook de algemene vvgb van de gemeenteraad kan de toets van de Afdeling niet doorstaan. De Afdeling acht de verklaring zo ruim en algemeen geformuleerd dat daarmee het vereiste van het moeten hebben van een dergelijke verklaring wordt omzeild. De Afdeling oordeelt "[i]n feite bepaalt hier de bevoegdheidsontvanger de omvang van die bevoegdheid." De rechtbank verklaart de vvgb eerder onverbindend en de Afdeling volgt dit.

Nadere motivering mag niet baten

Naar aanleiding van de rechtbankuitspraak is een nadere motivering ten grondslag gelegd aan de vergunning voor Zonnepark De Bergen, maar die motivering mag niet baten. De nadere motivering houdt in het kort in dat op basis van de criteria en uitgangspunten die in het beleidskader zijn opgenomen punten aan de aanvragen worden toegekend.

De Afdeling oordeelt echter dat dit puntensysteem niet is terug te voeren op het beleidskader. Het puntensysteem zorgt ervoor dat de aanvragen ten opzichte van elkaar worden beoordeeld, wat zich niet verhoudt met de stelling van het college dat de aanvragen zelfstandig op hun eigen kwalificaties zijn beoordeeld.

"Verder ziet de Afdeling in de inhoudelijke beoordeling van de criteria en uitgangspunten in het beleidskader nog altijd een onjuiste uitleg van de criteria en een niet beargumenteerde voorkeur voor de aanvraag van Zonnepark De Bergen. Mede daardoor is de Afdeling van oordeel dat de toetsing opnieuw niet objectief en voor alle aanvragen op gelijke voet is uitgevoerd."

De Afdeling overweegt vervolgens uitgebreid "ter illustrering" dat aan veel criteria – al dan niet afkomstig uit het beleid – geen juiste uitleg is gegeven. Daar komt nog bij dat de andere vier initiatiefnemers ondanks dat zij daartoe bereid waren, niet in de gelegenheid zijn gesteld hun aanvragen tijdens de procedure op bepaalde onderdelen in de door het college gewenste richting aan te passen, waar Zonnepark De Bergen die gelegenheid wel heeft gekregen. Ook na deze nadere motivering heeft het er volgens de Afdeling dus nog alle schijn van dat het college de aanvraag van Zonnepark De Bergen heeft bevoordeeld en de inhoudelijke toets aan het beleidskader dus niet voor alle aanvragen op een gelijke wijze is verlopen.

Het college zal opnieuw op alle aanvragen moeten beslissen.

Andere Beleidsdocumenten voor de goedkeuring van zonneparken

Veel gemeenten hanteren een beleidskader voor de beoordeling van projecten voor zonnevelden. Bij sommige gemeenten is vooraf al wel duidelijk aan welke criteria precies wordt getoetst en welke scores daaraan worden gegeven. De gemeente Boxtel bijvoorbeeld, zet in de Visie zon- en windenergie zeven criteria uiteen waarbij per criterium duidelijk is wat de weging van dat criterium is bij het bepalen van de totale score. Ook de gemeente Wijk bij Duurstede heeft in beleid een scoreformulier gepubliceerd aan de hand waarvan ingediende initiatieven worden beoordeeld. De gemeente Wijchen heeft eveneens een scorematrix die wordt gebruikt bij het beoordelen van plannen, die te vinden is in de Leidraad zonne-energie van die gemeente.

Uit het beleid van de gemeente Wijchen komt daarnaast naar voren dat een initiatief in principe ongeldig wordt verklaard als het niet voldoet aan de eisen van de vier criteria, maar dat de gemeente zich wel het recht voorbehoudt om bij evidente omissie een initiatiefnemer de mogelijkheid te bieden het initiatief te herstellen. Ook in de gemeente Boxtel krijgen initiatiefnemers indien zij geen ontvankelijk plan hebben ingediend de ruimte om hun plannen aan te vullen.

Conclusie

De uitspraken over het Drimmelse beleid laten in ieder geval zien dat de overheid zich altijd aan algemene beginselen van behoorlijke bestuur moet houden bij het al dan niet toestaan van ontwikkelingen in de betreffende gemeente. De overheid kan niet uit eigen beweging een initiatief verkiezen boven een ander initiatief zonder dat deugdelijk (ruimtelijk) te motiveren. Deze uitspraken passen dus in het rijtje van het Didam-arrest, waarin de Hoge Raad oordeelde dat een gemeente bij gronduitgifte het gelijkheidsbeginsel in acht moet nemen (beluister voor meer informatie over dit arrest de podcast van onze collega's) en alle uitspraken over de verdeling van schaarse vergunningen waarbij het transparantiebeginsel in acht moet worden genomen (zie over schaarste ook dit blog van onze collega's).

Gemeenten dienen aanvragen van initiatiefnemers op een objectieve en gelijke wijze te toetsen. Uit de uitspraak komt naar voren dat een dergelijke toetsing vormvrij is, maar dat die toetsing wel vooraf duidelijk moet zijn en ook consequent moet worden toegepast. Samenvattend moet een (gemeentelijk beleid) voor het goedkeuren van (energie)projecten aan de volgende vereisten voldoen:

• Alle (energie)projecten moeten op een gelijke wijze en objectief worden beoordeeld;
• Een puntensysteem mag worden gehanteerd, maar dat moet wel vooraf in het beleid zijn uiteengezet;
• Een relatieve score – dus dat projecten ten opzichte van elkaar worden beoordeeld – is toegestaan, maar ook een dergelijke toetsing moet vooraf duidelijk naar voren komen uit een beleid;
• De uiteindelijke toetsing van (energie)projecten aan bepaalde criteria en daarmee de invulling van die criteria moet zijn terug te voeren op het beleid;

Indien een partij de mogelijkheid krijgt een plan aan te vullen, moet die mogelijkheid aan alle partijen worden geboden.