Staatssecretaris I&W: intensiever beleid voor onderscheid afval of grondstof en verdere bevordering van circulaire experimenten

Er zijn echter al redelijk veel mogelijkheden voor circulaire experimenten, bijvoorbeeld in de Crisis- en herstelwet. Die mogelijkheden worden alleen niet altijd benut, mede vanwege een gebrek aan kennis bij overheden en bedrijven. Dat zijn kort gezegd de conclusies van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat in een recente kamerbrief op grond van twee verkenningen. Ook kondigt de staatssecretaris aan dat er meer beleid zal komen over afval/grondstof en ter bevordering van circulaire experimenten. In dit blog gaan wij in op die kamerbrief en de verkenningen. Voordat wij dat doen, gaan wij in op de achtergrond van de kamerbrief.

Achtergrond en aanleiding: Onduidelijk afvalbegrip en aanbevelingen Task Force Herijking Afvalstoffen

Het juridische begrip ‘afvalstof’ komt onder meer voor in de Kaderrichtlijn Afvalstoffen (2008/98/EG) en de Nederlandse afvalwetgeving zoals de Wet milieubeheer, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Activiteitenbesluit milieubeheer. Zie voor de vraag wanneer sprake is van een afvalstof ook ons eerdere blogbericht. Als een stof als afvalstof kwalificeert, gelden voor die stof talrijke verplichtingen die in principe niet gelden voor niet-afvalstoffen. Er kan bijvoorbeeld een vergunningplicht gelden voor het inzamelen van afvalstoffen, een verbod om afvalstoffen te mengen met andere stoffen, of een verbod om afvalstoffen langer dan één of drie jaar op te slaan.

Dit soort verplichtingen zijn vaak nuttig ter bescherming van het milieu, maar kunnen onwenselijk zijn wanneer zij circulaire bedrijfsmodellen belemmeren. De afvalwetgeving kan in de weg staan aan bedrijfsvormen waar gewerkt wordt met secundaire grondstoffen. Die worden soms als afvalstof beschouwd. In de afvalstoffendiscussie wordt vaak gewezen op de onduidelijke definitie van het begrip ‘afvalstof’. Volgens de nagenoeg identieke definities uit het Europese en Nederlandse afvalrecht zijn dat stoffen waarvan de ‘houder zich ontdoet’. Het moet per geval bekeken worden of een stof een afvalstof is of niet. Er is redelijk veel jurisprudentie en er zijn handreikingen zoals de Leidraad afvalstof of product en rechtsoordelen van Rijkswaterstaat beschikbaar, maar die hebben niet kunnen verhelpen dat er nog steeds veel onduidelijk is in de praktijk. Deze onduidelijkheid wordt ook als probleem ervaren. Bedrijven spelen vaak op safe door stoffen voor de zekerheid als afvalstof te beschouwen, omdat zij niet zeker weten of de stoffen dat wel of niet zijn.

Vanwege deze problematiek is de Task Force Herijking Afvalstoffen ingesteld, bestaande uit vertegenwoordigers van overheden en het bedrijfsleven. Die Task Force heeft de ervaren belemmeringen met het afvalbegrip in een rapport uit 2019 in kaart gebracht en aanbevelingen gedaan. Enkele aanbevelingen waren dat er meer ruimte zou moeten zijn voor circulaire experimenten en dat onderzocht wordt om afval- en productregelgeving beter op elkaar te laten aansluiten. Naar aanleiding van het advies van de Task Force heeft het ministerie van I&W twee verkenningen verricht, die recent zijn gepubliceerd. Een verkenning Instrumenten Afval of product en een verkenning experimenteerruimte voor de circulaire economie.

Verkenning Instrumenten Afval of Product

Deze verkenning onderzoekt welke bestaande instrumenten er zijn om duidelijkheid te krijgen over de status van een stof en beschrijft deze op een heldere manier. Het gaat om de volgende instrumenten:

• Ministeriele regelingen. Dit is regelgeving over einde-afval of bijproducten. In een dergelijke regeling staan voorwaarden voor specifieke stromen. Als aan die voorwaarden wordt voldaan, is geen sprake van een afvalstof. In de praktijk wordt dit instrument gewaardeerd vanwege de duidelijkheid die het geeft. Een nadeel is dat een regeling betrekking heeft op één stroom.
• Handreikingen. Een handreiking legt betrokkenen uit hoe het wettelijk kader moet worden toegepast op één of meerdere stromen. Een voordeel is dat een handreiking laagdrempelig is en nuttige handvatten biedt. Een nadeel is dat een handreiking geen bindend oordeel over de status van een stroom geeft.
• Rechtsoordelen. Met een rechtsoordeel geeft het ministerie van I&W zijn mening over de status van een materiaal. De duidelijkheid en het gezag die hieraan worden toegekend zijn nuttig in de praktijk. Omdat het een lang proces is om een rechtsoordeel te verkrijgen, komt zo’n oordeel vaak pas ‘te laat’ voor een ondernemer.

De opstellers van de verkenning zien dat de instrumenten onvoldoende worden gebruikt en bevelen daarom een afwegingskader aan. Het afwegingskader kan het ministerie inzetten om casussen te prioriteren en te koppelen aan het juiste instrumentarium (regelingen, handreikingen, rechtsoordelen). De casussen die het meest bijdragen aan de circulaire economie, zouden het eerst in behandeling genomen moeten worden. Bij het behandelen wordt een casus door het ministerie aan een instrument gekoppeld. Zo kan bijvoorbeeld blijken dat een nieuwe regeling wenselijk is. We vinden dit afwegingskader wat vaag en vragen ons af of het opzetten van een nieuw kader bijdraagt aan een efficiënter gebruik van de instrumenten. Meer bekendheid over de bestaande instrumenten en mankracht voor het toepassen van die instrumenten, zijn wat ons betreft betere onderdelen om op in te zetten. Ook het opstellen van meer regelingen over verschillende stromen en het vlotter behandelen van de verzoeken om rechtsoordelen kunnen de circulaire economie van pas komen. Een andere belangrijke wijziging die kan bijdragen aan de circulariteit, is een wijziging in het Europese recht. Daar komen namelijk veel van de beperkingen vandaan.

Verkenning experimenteerruimte voor de circulaire economie

Circulaire experimenten door bedrijven zijn van belang voor de transitie naar de circulaire economie. Het gaat om experimenten: dat wil zeggen dat een bedrijf uitprobeert of een bepaalde aanpassing ‘werkt’, en dus de verwachte uitwerking heeft. De verwachte uitwerking moet ‘circulair’ zijn, en bijvoorbeeld resulteren in gebruik van duurzame of secundaire grondstoffen, of minder vrijkomende afvalstoffen of minder gebruikte grondstoffen. Een experiment kan bijvoorbeeld inhouden dat een bedrijf uitprobeert of een vrijkomende afvalstof ingezet kan worden als grondstof voor een ander product.

Volgens deze verkenning is de ervaring dat er onvoldoende juridische ruimte is voor circulaire experimenten. De Wabo-vergunning voor een inrichting kan bijvoorbeeld beperkend werken. Als een bedrijf tijdelijk bij wijze van experiment een andere grondstof wil toepassen die niet is vergund, dan is dat niet toegestaan. Een ander voorbeeld is dat een bedrijf dat geen milieuvergunning heeft, niet bij wijze van experiment handelingen kan verrichten waarvoor een vergunningplicht geldt. Het aanvragen van een nieuwe vergunning of wijzigingsvergunning kan een te hoge drempel zijn om een experiment uit te voeren. Wij herkennen deze voorbeelden uit onze praktijk.

De verkenning constateert dat er op dit moment wel al juridische mogelijkheden zijn voor circulaire experimenten, maar dat het wel beter en makkelijker kan. Zo biedt art. 2.4 Crisis- en herstelwet de mogelijkheid om voor duurzame experimenten van een groot aantal wetten af te wijken. Dit artikel leent zich echter niet voor kleinschalige experimenten. Met de Crisis- en herstelwet kan ook niet worden afgeweken van Europees recht. Nu afvalrecht grotendeels oorspronkelijk Europees is, kan dat ook experimenten met afval onder de Crisis- en herstelwet beperken. Binnen het huidige recht kan ook in vergunningen een experimenteerbepaling worden opgenomen, maar als die niet is opgenomen is er vaak geen ruimte voor experimenten. Tevens wordt in de verkenning gewezen op het Landelijk Afvalbeheerplan, waarin staat dat het bevoegd gezag moet openstaan voor het mogelijk maken van experimenten die kunnen bijdragen aan de transitie naar een circulaire economie. Wij zouden aan de hand van de verkenning dan ook willen concluderen dat er nu wel circulaire experimenten mogelijk zijn, maar dat het huidige recht die experimenten nog onvoldoende stimuleert. Het kan eenvoudiger. In de verkenning staan hiervoor vele aanbevelingen, waarvan wij de belangrijkste bespreken.

De reactie van I&W

De staatssecretaris van I&W wil een deel van de aanbevelingen uit de verkenningen doorvoeren. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de volgende aanbevelingen en maatregelen.

Maatregelen afval of grondstof.

De staatssecretaris neemt het voorstel voor een afwegingskader over. Wij vragen ons af of zo’n extra stap behulpzaam zal zijn. Wat de praktijk wat ons betreft zeker ten goede komt, is dat er nieuwe ministeriele regelingen worden opgesteld voor struviet en cellulose. Als gevolg daarvan worden de stoffen die aan die eisen volden niet aangemerkt als afval. Ook verwachten wij dat de handreikingen die mogelijk worden opgesteld houvast geven, bijvoorbeeld voor chemische recycling van bepaalde kunststof-stromen. Helaas worden er geen nieuwe aanvragen voor rechtsoordelen in behandeling genomen door het ministerie.

Maatregelen experimenten

In de verkenning wordt nadrukkelijk geadviseerd om een experimenteerbepaling op te nemen in het Besluit activiteiten leefomgeving. Die experimenteerbepaling zou inhouden dat voor experimenten onder bepaalde voorwaarden een uitzondering geldt op de vergunningplicht. I&W zal ‘bezien of en hoe’ er in de Wet milieubeheer een experimenteerbepaling kan worden opgenomen. Wij verwachten overigens dat het huidige Europese recht een beperkende factor blijft in bepaalde gevallen.

In de verkenning wordt ook voorgesteld om een experimenteerbepaling in het Besluit activiteiten leefomgeving op te nemen waarmee een geslaagd experiment toegestaan blijft in de periode nadat het is afgelopen totdat de vergunning wordt verleend waarmee de werkwijze uit het geslaagde experiment in de vergunning wordt vastgelegd. In navolging van die aanbeveling zal I&W ‘bezien wat de mogelijkheden zijn’ om een geslaagd experiment sneller vergund te krijgen. Er wordt niet vermeld in welke vorm dat gedaan zou kunnen worden, maar mogelijk dus met een wettelijke experimenteerbepaling. Ook hier geldt onzes inziens de kanttekening die wij hiervoor plaatsen over het huidige Europese recht.

De verkenning adviseerde om de kennis bij overheden en bedrijven over circulaire experimenten te verbeteren. In navolging van die aanbeveling zal I&W een beschrijving opstellen, vermoedelijk een handreiking of een beschrijving op infomil.nl, die overheden en bedrijven moet helpen met experimenten. Onze inschatting is dat die handreiking een overzicht zal geven van de wettelijke experimenteermogelijkheden, en ook aanwijzingen zal geven aan overheden en bedrijven over hoe een experiment-project effectief kan worden uitgevoerd.

Wat betekent dit voor bedrijven die werken met secundaire grondstoffen of een circulair experiment willen doen?

De concrete maatregelen benoemden wij al. In de verkenning en de kamerbrief zien wij dat er overleg is geweest met diverse betrokken partijen waaronder bedrijven. Zulk overleg is voor al die partijen behulpzaam om van elkaar te leren. Daarom raden wij bedrijven aan om hierover, al dan niet via een branchevereniging, in gesprek te gaan en ideeën aan te dragen en ervaringen te delen. Zulke gesprekken kunnen er bijvoorbeeld toe leiden dat er – binnen de grenzen van het huidig Europese recht – nieuwe regelingen worden opgesteld. Daarnaast laten de stukken zien dat er al nuttige instrumenten zijn en ruimte is voor circulaire experimenten. Die ruimte wordt echter nog niet altijd goed benut. Voor bedrijven kan het dus lonen om goed te kijken naar wat er nu al mag.

Kortom: er kan momenteel al veel en de staatssecretaris zal zorgen voor betere kennisdeling waardoor bedrijven en bestuursorganen niet steeds het wiel opnieuw hoeven uit te vinden. Voor de praktijk betekent dit een verbetering. Dit laat onverlet dat er voor situaties die niet binnen de huidige regelgeving passen een meer structurele aanpassing op Europees niveau nodig is.