Signaleringsblog week 8: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Beoordeling planschadeverzoek: bekendmaking concreet beleidsvoornemen op website bestuursorgaan op zichzelf onvoldoende voor aannemen passieve risicoaanvaarding  

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar tussenuitspraak van 12 februari 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:552) dat bij de beoordeling van een verzoek om tegemoetkoming in planschade de enkele bekendmaking van een concreet beleidsvoornemen op de website van het betrokken bestuursorgaan onvoldoende is voor het aannemen van passieve risicoaanvaarding. De exploitant van een veehouderij stelde vanwege het vervallen van niet benutte bouw- en gebruiksmogelijkheden op zijn perceel als gevolg van de vaststelling van de provinciale Verordening ruimte 2014 planschade te hebben geleden. Volgens het college van Gedeputeerde Staten (“GS”) was deze wijziging van het planologische regime echter voorzienbaar en had de exploitant dit risico aanvaard door deze bouw- en gebruiksmogelijkheden onbenut te laten. De Afdeling overweegt dat voor het antwoord op de vraag of de aanvrager het risico heeft aanvaard dat de onder het oude planologische regime bestaande planologische mogelijkheden van diens perceel zouden vervallen, van belang is of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging al enige tijd zichtbaar waren. Daarbij wordt rekening gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Niet vereist in dit verband is dat een beleidsvoornemen een formele status heeft (vgl. de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582). Wil een concreet beleidsvoornemen relevant zijn voor het aannemen van voorzienbaarheid, dan geldt voor de openbaarmaking ervan dat deze voldoet aan het vereiste dat verwacht mag worden dat een redelijk denkende en handelende eigenaar van die wijze van openbaarmaking zou kennisnemen. Als algemeen uitgangspunt kan volgens de Afdeling niet worden aanvaard dat van een redelijk denkende en handelende eigenaar verwacht mag worden dat hij de algemene website van het bestuursorgaan regelmatig raadpleegt vanwege de enkele mogelijkheid dat daarop voor hem relevante informatie wordt gepubliceerd. Naar het oordeel van de Afdeling was in dit geval de publicatie van de mededeling van GS, waaruit viel af te leiden dat de bouwmogelijkheden van veehouderijen op termijn zouden worden beperkt, op uitsluitend de provinciale website onvoldoende om voorzienbaarheid aan te nemen: niet alleen staat onvoldoende vast dat dit destijds de gebruikelijke publicatiewijze was; uit de publicatie blijkt bovendien dat deze mededeling niet bedoeld was als communicatie naar de veehouders (die communicatie zou namelijk pas later volgen). De Afdeling concludeert dat GS de exploitant ten onrechte passieve risicoaanvaarding hebben tegengeworpen. 

Het verlenen van toestemming om afwijkend wolvengedrag met paintballgeweer te bestrijden is onrechtmatig, omdat GS nut en noodzaak ervan onvoldoende hebben aangetoond 

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Gelderland oordeelt in zijn uitspraak van 11 februari 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:1143), waarmee hij meteen uitspraak doet in de bodemprocedure, dat GS bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor het verstoren van wolven met afwijkend gedrag met een paintballgeweer de noodzaak van het opzettelijk verstoren van de wolf in het belang van de openbare veiligheid en het bestaan van bevredigende alternatieven onvoldoende hebben onderbouwd. De voorzieningenrechter overweegt dat de wolf een strikt beschermde diersoort is en dat het verstoren van de wolf enkel mogelijk is als daaraan een goede motivering en onderbouwing ten grondslag ligt. In dit geval hebben GS onvoldoende inzicht gegeven in het afwijkende gedrag van de wolf of wolven in het gebied waarvoor de vergunning is verleend en in hoeverre de openbare veiligheid daarbij in het geding is. Ook ontbreek toereikend inzicht in twee incidenten met wolven die zich hebben voorgedaan. Daarnaast is de gekozen werkingsduur  van de vergunning (18 maanden) volgens de voorzieningenrechter onvoldoende navolgbaar én zet de voorzieningenrechter vraagtekens bij de keuze van GS om de beoordeling of sprake is van afwijkend gedrag en van een noodzaak tot ingrijpen neer te leggen bij een individuele jager en niet bij een (wolven)deskundige.

Het steevast niet betalen van griffierecht zonder een beroep op betalingsonmacht te doen kwalificeert als misbruik van recht 

In haar uitspraak van 12 februari 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:467) oordeelt de Afdeling dat het bij herhaling niet betalen van griffierecht, zonder daarbij een beroep op betalingsonmacht te doen, misbruik van recht oplevert en een zelfstandige grond vormt om het ingestelde hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren. De Afdeling constateert ambtshalve dat appellante ook in hoger beroep het daarvoor verschuldigde griffierecht, ook na aanmaning, niet heeft betaald. Omdat appellante geen beroep op betalingsonmacht heeft gedaan, betekent dat volgens de Afdeling dat het hoger beroep alleen al hierom niet-ontvankelijk is. Naar het oordeel van de Afdeling is het hoger beroep  in dit geval ook niet-ontvankelijk wegens misbruik van recht. De Afdeling overweegt dat in procedures waarbij de belanghebbende rechtsmiddelen heeft ingesteld waarvan hij geacht moet worden te weten dat die evident geen kans van slagen hebben, sprake kan zijn van misbruik van recht op grond waarvan het (hoger) beroep niet-ontvankelijk verklaard kan worden (vgl. de Afdelingsuitspraak van 31 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3628). Volgens de Afdeling heeft appellante in tientallen bij de rechtbank en Afdeling aanhangig gemaakte zaken geweigerd griffierecht te betalen en een beroep op betalingsonmacht te doen. Omdat het appellante al geruime tijd niet meer te doen kan zijn om duidelijkheid te verkrijgen over de gehoudenheid griffierecht te betalen en over de regeling van het beroep op betalingsonmacht, heeft appellante naar het oordeel van de Afdeling de bevoegdheid om hoger beroep in te stellen zonder redelijk doel aangewend en daarmee misbruik van recht gemaakt.

Demonstratief kamperen: handhaving bestemmingsplan  pas toegestaan, zodra uitoefening betogingsrecht op achtergrond is geraakt 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 12 februari 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:524) dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) handhavend mocht optreden tegen het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van een perceel als opslagplaats van kampeermiddelen en het houden van nachtverblijf, omdat dit gebruik niet langer primair ten dienste stond van de uitoefening van het betogingsrecht als bedoeld in art. 9 Grondwet. De Afdeling overweegt dat het college enkel onder bijzondere omstandigheden mag afzien van handhavend optreden. Een redelijke uitleg van het in art. 9 Grondwet (“Gw”) neergelegde recht om te betogen brengt volgens de Afdeling met zich dat degenen die dit recht uitoefenen daarbij zijn onderworpen aan algemene bepalingen (zoals art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wabo), mits dit niet tot gevolg heeft dat van het grondrecht op betoging geen gebruik van betekenis overblijft (vgl. de Afdelingsuitspraak van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3223). Omdat uit de tekst, considerans en totstandkomingsgeschiedenis van de Wet openbare manifestaties volgt dat deze onder meer strekt tot het stellen van regels als bedoeld in art. 9, tweede lid, Gw (Kamerstukken II 1987/88, 19 427, nr. 3), moet voor de uitleg van het begrip ‘betoging’ aansluiting worden gezocht bij het begrip ‘manifestatie’ uit de Wom. Bij een betoging gaat het blijkens de geschiedenis van art. 9 Gw en van de Wom om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Waar een kampement dat is gericht op het uiten van een visie op politiek of maatschappelijk gebied in beginsel als een manifestatie in de zin van de Wom moet worden beschouwd, draagt het voor langere en potentieel onbeperkte duur bezetten van de publieke ruimte met een kampement, waarbij de hoedanigheid van een gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt, niet langer het karakter van een betoging in de zin van art. 9, eerste lid, Gw en van de Wom (vgl. de hiervoor aangehaalde Afdelingsuitspraak van 9 november 2022). Op basis van diverse controleverslagen stelt de Afdeling zich op het standpunt dat deze laatstbedoelde situatie zich hier voordoet. Anders dan de rechtbank had geoordeeld, concludeert de Afdeling dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is. 

Beoordeling handhavingsverzoek PAS-melders: omdat finale geschilbeslechting niet mogelijk is, kiest rechtbank voor middenweg 

Omdat het finaal beslechten van een geschil over het afwijzende besluit van GS op het verzoek om handhavend op te treden tegen een zogenaamde PAS-melder (PAS: Programma Aanpak Stikstof) niet mogelijk is, oordeelt de Rechtbank Gelderland in zijn uitspraak van 11 februari 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:1141) dat GS uiterlijk op 1 juli 2025 een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen. De rechtbank stelt vast dat de veehouderij in kwestie niet beschikt over de vereiste natuurvergunning en daarmee art. 2.7, tweede lid, Wet natuurbescherming (“Wnb”) overtreedt. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of handhavend optreden in dit geval onevenredig is. De rechtbank stelt vast dat de Afdeling in drie uitspraken van 28 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:838, ECLI:NL:RVS:2024:844 en ECLI:NL:RVS:2024:852) uiteen heeft gezet dat er ruimte kan bestaan om tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden tegen PAS-melders, mits GS kunnen motiveren dat een redelijk evenwicht bestaat tussen de belangen van de PAS-melders en het natuurbelang. Omdat het bestreden besluit in deze zaak niet voldoet aan de eisen die in deze Afdelingsuitspraken worden gesteld, vernietigt de rechtbank het bestreden besluit. Daarmee dient zich de vraag aan of de rechtbank het geschil finaal kan beslechten (art. 8:41a Awb). De rechtbank overweegt dat zij het, gelet op de onduidelijkheid over de voortgang van het legalisatietraject voor de veehouderij en de mededelingen van de verantwoordelijke minister daarover (en in zoverre anders dan de artt. 1.13a Wnb en 22.21 Ow en het op basis daarvan vastgestelde Legalisatieprogramma PAS-meldingen beogen), niet aannemelijk acht dat medio 2025 het legalisatietraject voor PAS-melders zal zijn gestart. Het in stand laten van de rechtsgevolgen betekent volgens de rechtbank dat het handhavingstraject na 1 juli 2025 waarschijnlijk weer van voren af aan begint met een nieuw handhavingsverzoek, zodat het geschil in die zin niet definitief wordt beslecht. Voor de veehouderij pakt het in stand laten van de rechtsgevolgen ook nadelig uit, omdat deze daardoor zijn voorrangspositie - projecten ten aanzien waarvan een handhavingsverzoek is ontvangen genieten  op grond van art. 17a.15 Omgevingsregeling voorrang bij de legaliserende inzet van stikstofdepositieruimte - verliest en legalisatie (nog) langer op zich zal laten wachten. Omdat er op 1 juli 2025 meer duidelijkheid zou moeten zijn over de stand van zaken van het landelijke legalisatieprogramma en de legalisatie van de veehouderij in kwestie, draagt de rechtbank GS op om uiterlijk op 1 juli 2025 een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. 

II – Ontwikkelingen wet- en regelgeving 

Consultatie ontwerp-uitvoeringsverordening en gewijzigde gedragscode met betrekking tot staatssteunbesluiten in milieuzaken

Met ingang van 11 februari 2025 is de Europese Commissie een consultatieronde gestart ter voorbereiding op de voorgenomen wijziging van de Europese uitvoeringsverordening inzake staatstaatsteun (nr. 794/2004) en de zogenoemde code van beste praktijken voor het toezicht op staatssteun (Best Practices Code, BPC) die richtsnoeren ter verbetering van de dagelijkse uitvoering van staatssteunprocedures bevat. Belanghebbende kunnen tot 21 maart 2025 reageren op de consultatiedocumenten. 

Bekendmaking EU-verordening over verpakkingen en verpakkingsafval 

Op 22 januari 2025 heeft de Europese Raad de Verordening (EU) 2025/40 van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 2024 betreffende verpakkingen en verpakkingsafval bekendgemaakt. De verordening bevat het juridische kader voor verpakkingen en verpakkingsafval. De nieuwe regels moeten ervoor zorgen dat de hoeveelheid verpakkingsafval aanzienlijk daalt. Daartoe bevat de verordening bindende streefcijfers voor hergebruik, verbiedt de verordening sommige wegwerpverpakkingen en verplicht de verordening marktdeelnemers om zo min mogelijk verpakkingen te gebruiken. De verordening treedt op 12 augustus 2025 in werking. 

Voorhang ontwerpbesluit tot wijziging van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol 

Bij Kamerbrief van 14 februari 2025 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het ontwerpbesluit tot wijziging van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol in verband met de invoering van een maximum aantal vliegtuigbewegingen voor het etmaal en wijziging van het maximum aantal vliegtuigbewegingen voor de nacht ‘in voorhang’ aangeboden aan de Eerste en Tweede Kamer. De behandeling van het ontwerpbesluit vindt versneld en parallel aan de algehele wijziging van het Luchthavenverkeersbesluit plaats en legt uitsluitend het maximum aantal vliegtuigbewegingen vast (478.000 voor het etmaal en 27.000 voor de nacht). De voorlegging aan beide Kamers geschiedt in het kader van de wettelijk voorgeschreven voorhangprocedure op grond van art. 8.24 in samenhang met de artt. 8.13 en 8.14 Wet luchtvaart en biedt de Kamer de mogelijkheid zich uit te spreken over het ontwerpbesluit voordat het aan de Afdeling advisering van de Raad van State zal worden voorgelegd en vervolgens zal worden vastgesteld.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.