Signaleringsblog week 7: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Dumping van met drugsafval verontreinigde mest kan exploitant en eigenaar agrarisch bedrijf niet worden verweten als bestuursorgaan functioneel plegerschap niet aannemelijk weet te maken 

De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 30 januari 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:311) dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) niet aannemelijk heeft gemaakt dat de exploitant en de bestuurder, directeur en enig aandeelhouder van een agrarische onderneming als functioneel pleger kunnen worden aangemerkt bij het uitrijden van met drugsafval verontreinigde mest op hun akker. Om die reden heeft het college hen beiden ten onrechte een last onder dwangsom opgelegd. De voorzieningenrechter overweegt dat naar inmiddels vaste rechtspraak het bestuursorgaan aannemelijk moet maken dat aan de criteria voor functioneel plegerschap is voldaan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt uit het rapport van het Nederlands Forensisch Instituut (NFI), waarop het college zijn last onder dwangsom heeft gebaseerd, onvoldoende dat beide verzoekers opdracht hebben gegeven voor het uitrijden van de met drugsafval verontreinigde mest. Evenmin heeft het college niet met bewijsstukken aannemelijk heeft gemaakt dat verzoekers loonwerkers hebben ingeschakeld over de periodes waarin de verontreinigde mest zou zijn uitgereden en of dat uitrijden ook is gebeurd op de akker van verzoekers. De voorzieningenrechter concludeert dat verzoekers daarom niet als functioneel pleger kunnen worden aangemerkt van de hen verweten overtredingen van diverse artikelen uit het Besluit activiteiten leefomgeving, de Wet milieubeheer, de Omgevingswet en/of het Omgevingsbesluit. Zelfs al zou het door het college het functioneel plegerschap van verzoekers wel aannemelijk kunnen maken, dan valt volgens de voorzieningenrechter zonder nadere motivering niet in te zien dat in het kader van de te betrachten zorg in redelijkheid van beide verzoekers mag worden verwacht dat zij de uit te rijden mest overeenkomstig de opgelegde last onder dwangsom steeds eerst laten bemonsteren en onderzoeken om na te gaan of intussen vermenging met drugsafval heeft plaatsgevonden. Daarbij weegt de voorzieningenrechter mee dat ook het college heeft erkend dat een dergelijke wijze van toezicht houden op praktische bezwaren stuit. Daarmee strekt de opgelegde last volgens de voorzieningenrechter verder dan in redelijkheid van verzoekers kan worden verwacht. 

Last onder dwangsom wegens permanente bewoning recreatiewoning niet onrechtmatig, ondanks nadien gedane oproep van minister aan gemeenten om hierop vooralsnog niet te handhaven 

De voorzieningenrechter van de Afdeling oordeelt in zijn uitspraak van 4 februari 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:393) dat noch de financiële belangen van betrokkene noch de aan diverse colleges gerichte brief van de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (“minister”) om vooralsnog niet handhavend op te treden tegen het permanent bewonen van recreatiewoningen in de weg staan aan uitvoering van een eerder opgelegde daartoe strekkende last onder dwangsom. De voorzieningenrechter overweegt dat de onderneming die de camping met stacaravans en huisjes in kwestie exploiteert niet met stukken heeft onderbouwd een financieel risico loopt als gevolg van de verbeurte van dwangsommen. Omdat de beleidsbrief van de minister, waarin deze gemeenten oproept om vooruitlopend op een op te stellen instructieregel vooralsnog niet handhavend op te treden tegen de onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen, dateert van na het bestreden handhavingsbesluit, kan deze de rechtmatigheid van het bestreden besluit volgens de voorzieningenrechter niet aantasten. De voorzieningenrechter concludeert dat het college onder die omstandigheden het algemeen belang dat is gediend met handhaving van het bestemmingsplan zwaarder mocht laten wegen dan het ongestoord voortzetten van de overtreding ervan. 

Doorbreking formele rechtskracht: invorderingsbeschikking onderuit, omdat GS niet aannemelijk hebben gemaakt bevoegd gezag te zijn geweest voor opgelegde last onder dwangsom 

In de uitspraak van 23 januari 2025 (ECLI:NL:RBLIM:2025:502) toetst de Rechtbank Limburg ambtshalve en zonder de gebruikelijke terughoudendheid of het college van Gedeputeerde Staten (“GS”) de bevoegdheid toekwam om twee bestreden invorderingsbeschikkingen te nemen. De rechtbank stelt vast dat beide invorderingsbesluiten zijn gebaseerd op acht eerder opgelegde lasten onder dwangsom die inmiddels onherroepelijk zijn. In beroep stellen eisers namens het bedrijf in kwestie dat GS niet bevoegd waren om over te gaan tot het invorderen van beweerdelijk verbeurde dwangsommen, omdat (i) evident geen sprake was van een overtreding, (ii) zij de opgelegde lasten niet hebben overtreden en (iii) GS niet het bevoegd gezag waren om met een last onder dwangsom handhavend op te treden. Voor wat betreft dit laatste punt betogen eisers dat de inrichting ten tijde van de lasten onder dwangsom niet was aan te merken als een IPPC-installatie in de zin van de Richtlijn industriële emissies en veehouderijen (Richtlijn 2024/1785, Rie). De rechtbank oordeelt ambtshalve dat de bevoegdheid om in te vorderen ten tijde van het nemen van het eerste bestreden invorderingsbesluit reeds was verjaard (in de zin van art. 5:35, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht, “Awb”). Ten aanzien van het tweede invorderingsbesluit stelt de rechtbank vast dat tegen de opgelegde lasten onder dwangsom geen rechtsmiddel is aangewend, zodat deze formele rechtskracht hebben. Volgens vaste Afdelingsrechtspraak kan een belanghebbende in de procedure tegen het daarop gebaseerde invorderingsbesluit in beginsel alleen in uitzonderlijke gevallen met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd of eisers geen overtreder zijn (vgl. de Afdelingsuitspraak van 26 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1650). Omdat de rechtbank het onverteerbaar vindt dat een weliswaar ambtshalve, maar niet evident bevoegdheidsgebrek ten tijde van de opgelegde lasten onder dwangsom vanwege de formele rechtskracht doorwerkt in toekomstige besluiten, zoals in dit geval de op de lastgevingen gebaseerde invorderingsbeschikking, beoordeelt de rechtbank de handhavingsbevoegdheid van GS in dit geval zonder de gebruikelijke terughoudendheid bij het uitvoeren van de in de rechtspraak ontwikkelde evidentietoets. Op basis van een analyse van het juridisch kader waren GS volgens de rechtbank alleen dan bevoegd om de initiële lasten onder dwangsom op te leggen aan het bedrijf, als ten tijde van het nemen van die besluiten feitelijk sprake was van een IPPC-installatie. In het geval van handhavingsbesluiten is namelijk niet de vergunde situatie maar de feitelijke situatie ten tijde van het handhavingsbesluit bepalend (vgl. de Afdelingsuitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:441). Omdat ten tijde van de dwangsombesluiten niet bekend was wat de feitelijke situatie bij het bedrijf was en GS onvoldoende zorgvuldig hebben onderzocht of zij op basis van deze feitelijk bestaande situatie bevoegd waren om handhavend op te treden, hebben GS niet aan de op hen rustende bewijslast voldaan. Omdat aldus niet worden uitgegaan van de bevoegdheid van GS tot het nemen van de dwangsombesluiten en de invorderingsbeschikkingen, concludeert de rechtbank dat ook de tweede invorderingsbeschikking onbevoegd is genomen. 

Openbaarmaking bestuurlijke boete toegestaan, mits gebaseerd op deugdelijke belangenafweging 

Uit de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 15 januari 2025 (ECLI:NL:RBAMS:2024:1214) volgt dat de Autoriteit Persoonsgegevens (“AP”) de aan een recruitmentbedrijf opgelegde bestuurlijke boete wegens het overtreden van de Algemene verordening gegevensbescherming (“AVG”) openbaar mocht maken, omdat aan de openbaarmaking een deugdelijke belangenafweging vooraf is gegaan. Het recruitmentbedrijf voert in beroep aan dat openbaarmaking van het boetebesluit financiële impact heeft en leidt tot reputatieschade. Om die ongewenste gevolgen te voorkomen zou openbaarmaking volgens het bedrijf ook geanonimiseerd kunnen plaatsvinden. Nadat de rechtbank heeft geoordeeld dat de boete terecht is opgelegd, gaat zij nader in op het openbaarmakingsbesluit. De rechtbank overweegt dat het volgens vaste Afdelingsrechtspraak in het takenpakket van toezichthouders past dat boetebesluiten worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van deze taak en de consument wordt gewaarschuwd (vgl. de Afdelingsuitspraak van 13 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2295). Art. 8 Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bood volgens deze rechtspraak in het algemeen de basis om boetebesluiten volledig te publiceren, mits het algemene belang dat door onverkorte openbaarmaking wordt gediend opweegt tegen het belang van eiseres om geen onevenredig nadeel te ondervinden als gevolg van de openbaarmaking. Daarbij moet - in het licht van het oogmerk van publicatie van het boetebesluit, dat is gericht op voorlichting en niet op bestraffing (vgl. de Afdelingsuitspraak van 13 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2295) -  aan het algemeen belang een groot gewicht moet worden toegekend (vgl. de Afdelingsuitspraak van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3468). Omdat naar het oordeel van de rechtbank geen sprake is van te verwachten onevenredige financiële en reputatieschade, ook overigens niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die een uitzondering rechtvaardigen op het uitgangspunt van openbaarheid én omdat de AP heeft overwogen dat van publicatie met naam en toenaam een effectievere generale preventieve werking uitgaat dan van anonieme publicatie, houdt het openbaarmakingsbesluit stand. 

EHRM billijkt strafrechtelijke veroordeling stakende vakbondsleden wegens blokkeren snelweg 

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM, hierna: “Hof”) oordeelt in zijn arrest van 16 januari 2025 (Bodson e.a. t. België, 35834/22, ECLI:CE:ECHR:2025:0116JUD003583422) dat de strafrechtelijke veroordeling van Belgische vakbondsleden wegens de opzettelijke obstructie van het verkeer tijdens een door de vakbond georganiseerde stakingsactie in 2015 niet in strijd is met  het in art. 11 EVRM neergelegde recht op vrijheid van vreedzame vergadering en vrijheid van vereniging. Het Hof overweegt dat het recht op vergadering en vereniging, waartoe ook de uitoefening van het stakingsrecht wordt gerekend, fundamenteel maar niet absoluut is: het moet worden afgewogen tegen andere maatschappelijke belangen, zoals de openbare orde en veiligheid. De tot een voorwaardelijke vrijheidsstraf of geldboete veroordeelde vakbondsleden versperden tijdens hun actie een openbare snelweg, hetgeen leidde tot ernstige verstoringen van het wegverkeer en hinder en gevaar voor andere weggebruikers. Het Hof overweegt dat het stakingsrecht niet zonder meer voor een vakbond of zijn leden een recht omvat om zonder voorafgaande toestemming openbare wegen te versperren. Binnen de beoordelingsruimte die de nationale autoriteiten in dit verband hebben, zijn de strafrechtelijke veroordelingen volgens het EHRM in dit geval gebaseerd op een redelijke beoordeling van de feiten en op voldoende relevante gronden. De strafrechtelijke veroordeling van de vakbondsleden is bovendien niet gebaseerd op het staken an sich noch op het uiten van hun mening. 

II – Ontwikkelingen wet- en regelgeving 

Publieksconsultatieronde gestart over ontwerp-uitvoeringsregels NZIA

Sinds 24 januari 2025 roept de Europese Commissie het publiek op om inbreng te leveren die handzaam is bij het voorbereiden van wetgeving ter uitvoering van de zogeheten Net-Zero Industry Act (“NZIA”). Deze op 27 mei 2024 aangenomen Europese verordening beoogt als onderdeel van het Green Deal Industrial Plan uit 2023 de productie van schone, klimaatneutrale (koolstofarme) technologie te bevorderen en het concurrentievermogen van deze sector te versterken. Met vier ontwerpen voor secundaire wetgeving – drie uitvoeringsbesluiten en één gedelegeerde handeling – wil de Europese Commissie bedrijven en overheden verder ondersteunen bij het behalen van het beoogde doel. Tot 21 februari kan een ieder reageren in het kader van deze consultatieronde. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.