Signaleringsblog week 52: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Koerswijzing beoordeling effecten stikstofneerslag in Natura 2000-gebieden na intern salderen 

Met haar uitspraken van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ECLI:NL:RVS:2024:4909) zet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) een nieuwe koers in bij de beoordeling van de effecten van stikstofneerslag in Natura 2000-gebieden na intern salderen. Vanaf 1 januari 2020 was een natuurvergunning nodig voor een project dat significante gevolgen kon hebben voor een Natura 2000-gebied, tenzij uit een zogenoemde voortoets bleek dat het voorgenomen project in relatie tot de gevolgen van de bestaande vergunde situatie (de referentiesituatie) geen significante gevolgen had voor een Natura 2000-gebied. De Afdeling komt in deze uitspraak tot de conclusie dat er aanleiding is om haar vaste rechtspraak over deze systematiek van ‘intern salderen’ te wijzigen. Die wijziging houdt kort gezegd in dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag dus, anders dan voorheen, voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. Dit betekent dat voortaan in de voortoets bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten, de gevolgen van het project op zichzelf worden onderzocht. Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig. Die zal dus vaker dan voorheen nodig zijn. In dit Stibbeblog gaan wij nader in op de betekenis en reikwijdte van deze koerswijziging. 

Autoriteit Consument & Markt niet bevoegd om kwaliteit bezorging aangetekende poststukken te handhaven

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”) oordeelt in zijn uitspraak van 17 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:916) dat de Autoriteit Consument & Markt (“ACM”) niet bevoegd is om op grond van de Postwet de kwaliteit van de verzending en uitreiking van aangetekende poststukken te handhaven. Ook oordeelt het CBb dat de particuliere consument die de ACM daartoe had verzocht geen ‘belanghebbende’ (in de zin van art. 1:2 Algemene wet bestuursrecht, “Awb”) is bij dit verzoek. De ACM had naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank een last onder dwangsom opgelegd aan de postaanbieder, waarbij de ACM de in art. 16, zesde lid, Postwet 2009 neergelegde zelfstandige kwaliteitseis (‘van goede kwaliteit’) in de lastgeving nader heeft geoperationaliseerd. Naar het oordeel van het CBb biedt dit wetsartikel geen grondslag voor het handhaven van de kwaliteit van de aangetekende post met een zelfstandige normstelling door de ACM. Wettekst noch wetsgeschiedenis bieden hiervoor aanknopingspunten, aldus het CBb. De particulier die bij de ACM had geklaagd over structurele fouten bij de bezorging van aangetekende post over een langere periode onderscheidt zich naar het oordeel van het CBb niet van andere ontvangers of verzenders van aangetekende post. De omstandigheid dat het in dit geval gaat om verzending van medische hulpmiddelen maakt dit volgens het CBb niet anders, omdat het eigen is aan poststukken die aangetekend worden verstuurd dat zij een zeker belang of waarde hebben en dat daarom voor de duurdere, aangetekende verzending wordt gekozen.

Ingebrekestelling wegens niet tijdig beslissen kan onder omstandigheden ook elektronisch worden verstuurd 

Uit de Afdelingsuitspraak van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5260) volgt dat een ingebrekestelling (a ls bedoeld in art. 6:12, tweede lid, aanhef en onder b, Awb) in beginsel per post moet worden ingediend, maar onder omstandigheden ook elektronisch kan worden gedaan. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over het door de rechtbank afgewezen verzoek om vergoeding van proceskosten op grond van art. 8:75a Awb. Appellanten zouden het college van burgemeester en wethouders (“college”) niet op de voorgeschreven wijze in gebreke hebben gesteld, voordat zij beroep wegens niet tijdig beslissen bij de rechtbank indienden. De Afdeling overweegt dat het college hangende dit beroep alsnog op de aanvraag van appellanten heeft beslist, waarop appellanten hun beroep hebben ingetrokken. Naar het oordeel van de Afdeling is in een dergelijk geval pas sprake van ‘tegemoetkomen’ als bedoeld in artikel 8:75a Awb, als het college daadwerkelijk niet tijdig op het bezwaar heeft beslist (vgl. de Afdelingsuitspraak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1143). Hoewel een ingebrekestelling in beginsel per post moet worden ingediend, kan deze ook langs elektronische weg, bijvoorbeeld via e-mail, worden gedaan. Voorwaarde daarvoor is dat het bestuursorgaan die weg daarvoor heeft opengesteld (art. 2:15, eerste lid, Awb). Volgens de Afdeling geldt als uitgangspunt dat als het bestuursorgaan die weg heeft opengesteld voor een aanvraag, deze ook openstaat voor een ingebrekestelling wegens het niet tijdig beslissen op die aanvraag. Voor zover een bestuursorgaan wil voorkomen dat de elektronische weg openstaat voor het indienen van ingebrekestellingen, had het college op grond van art. 2:15, vierde lid, Awb appellanten hier zo spoedig mogelijk van in kennis moeten stellen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1810). 

Het planologisch mogelijk maken van een nieuw hotel dient kwantitatief en kwalitatief voldoende te worden onderbouwd

De Rechtbank Zeeland West-Brabant oordeelt in de uitspraak van 5 december 2024 (ECLI:NL:RBZWB:2024:8345) dat de kwantitatieve én kwalitatieve behoefte van een nieuw  hotel met 170 kamers, een restaurant, hotelbar, vergadercentrum en diverse wellnessfaciliteiten en 350 parkeerplaatsen voldoende moet worden onderbouwd op het moment dat daarvoor in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning wordt verleend. De rechtbank overweegt dat het college alleen bevoegd was om  met toepassing van art. 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) de omgevingsvergunning verlenen. Daartoe dient de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing te bevatten die voldoet aan art. 3.1.6 Besluit ruimtelijke ordening (“Bro”).  Daarbij moet ook de behoefte aan het hotel worden onderbouwd, omdat in dit geval sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling (in de zin van voornoemd artikel uit het Bro). De kwantitatieve behoefte ziet volgens de rechtbank op de behoefte aan de 170 hotelkamers op deze locatie. Omdat voor het bepalen daarvan moet worden uitgegaan van de gehele harde plancapaciteit -  waaronder in dit verband wordt verstaan: het aanbod van hotelkamers dat volgt uit onherroepelijke planologische besluiten, ook als dat aanbod feitelijk (nog) niet is gerealiseerd (vgl. de Afdelingsuitspraak van de 15 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2024:1666) - en uit het behoefteonderzoek blijkt dat die capaciteit groter is dan de vraag naar hotelkamers, acht de rechtbank de kwantitatieve behoefte aan 170 hotelkamers op de beoogde locatie onvoldoende gemotiveerd. Ook de kwalitatieve behoefte -  die zit op de behoefte aan het specifieke karakter van het vergunde hotel - heeft het college in dit geval onvoldoende onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank is vereist dat wordt toegelicht wat het specifieke, bijzondere karakter (bijvoorbeeld concept, doelgroep of voorzieningen) is van dit hotel en waarom op deze locatie behoefte bestaat aan dit specifieke karakter. Ook is van belang dat inzichtelijk wordt gemaakt (zo nodig aan de hand van objectieve en verifieerbare bewijsstukken) in hoeverre het hotel als gevolg van dit specifieke karakter ten opzichte van het aanzienlijke bestaande en nieuwe aanbod een eigen vraag zal kunnen genereren (vgl. de hiervoor aangehaalde uitspraak van 15 juli 2020). Ook dient in het geval van een nieuwe gebiedsontwikkeling onderbouwd te worden waarom een hotelfunctie een waardevolle bijdrage levert aan de conceptuele invulling, levendigheid en dynamiek.  

Zonder voorwaardelijke verplichting in planregels is de beoogde aanleg van een groenbuffer onvoldoende (publiekrechtelijk) verzekerd 

In haar uitspraak van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5158) oordeelt de Afdeling dat het bestemmingsplan dat voorziet in de aanleg van parkeerplaatsen en de herinrichting van een strook grond tussen een bedrijventerrein en bestaande woningen ten onrechte niet voorziet in een voorwaardelijke verplichting. Omdat het realiseren en in stand houden van de op de betrokken gronden voorziene groenbuffer geen regeling heeft gevonden in het bestemmingsplan, is het bestemmingsplan naar het oordeel van de Afdeling in strijd met art. 3.1 Wet ruimtelijke ordening (Wro) vastgesteld. De Afdeling acht in dit verband van belang dat de gemeenteraad (“raad”) de groenbuffer noodzakelijk acht uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling stelt vast dat de inrichting van het plangebied die de raad voor ogen heeft en kennelijk noodzakelijk acht, niet in het plan is gewaarborgd. Verder heeft de gemeente het niet zelf in haar macht om de benodigde groenbuffer te realiseren, omdat de gronden niet haar eigendom zijn. Ook heeft de raad niet gesteld dat er een andere publiekrechtelijke weg bestaat die waarborgt dat de noodzakelijke voorziening zal worden gerealiseerd. Dat via de koopovereenkomst zou zijn geborgd dat aan de vergunning voor het aanleggen van de parkeerplaatsen voorschriften zullen worden verbonden die verplichten tot aanleg van de groenbuffer, is in dit kader volgens de Afdeling onvoldoende: derden (die geen partij zijn bij deze overeenkomst) kunnen immers niet afdwingen dat de koopovereenkomst wordt uitgevoerd. Ook staat vast dat de vergunning voor de aanleg van de parkeerplaatsen nog niet is verleend, daargelaten of aan zo’n vergunning een voorschrift kan worden verbonden dat verplicht tot het aanleggen van de groenbuffer. Ter voorlichting merkt de Afdeling op dat het niet ongebruikelijk is dat een planregel wordt opgenomen waarin staat dat een bepaald gebruik alleen planologisch is toegestaan als voorzieningen (zoals een grondwal met begroeiing) overeenkomstig een inrichtingsplan worden aangebracht en in standgehouden. Zo’n inrichtingsplan, met bijvoorbeeld een schematische tekening van de plek en afmetingen van de grondwal en het soort begroeiing dat wordt aangebracht, wordt dan toegevoegd als bijlage bij de planregels. 

Voorzienbaarheid planschade: peilmoment en concreet beleidsvoornemen  

De Rechtbank Noord-Nederland oordeelt in de uitspraak van 13 november 2024 (ECLI:NL:RBNNE:2024:4948) dat het college bij zijn afwijzende beslissing op het planschadeverzoek ten onrechte aan de verzoeker om planschade heeft tegengeworpen dat de waardevermindering van diens onroerende zaak voorzienbaar was. De waardevermindering was het gevolg van de vaststelling van een bestemmingsplan dat de ontwikkelmogelijkheden van (het terrein van) een voormalige steenfabriek beperkt, in het bijzonder vanwege het vervallen van de mogelijkheid om ter plaatse een supermarkt te vestigen. De rechtbank overweegt dat uit vaste Afdelingsrechtspraak volgt dat de voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient te worden beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen (vgl. de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582). Daarvoor is van belang wanneer de koopovereenkomst door de koper is ondertekend (vgl. de Afdelingsuitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2512). Anders dan het college betoogt, vormt de één jaar later overeengekomen allonge geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan de investeringsbeslissing is verschoven naar een moment waarop de gemeenteraad inmiddels een voorbereidingsbesluit bekend had gemaakt. De met de allonge overeengekomen aanvullende afspraken hebben volgens de rechtbank met name betrekking op de levering en zien in ieder geval niet op de overeengekomen verkoopprijs. Bij de beoordeling van de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing voor de verzoeker om planschade voorzienbaar was dat de planologische situatie zou wijzigen, overweegt de rechtbank dat voor het kunnen aannemen van voorzienbaarheid op grond van een concreet beleidsvoornemen vereist is dat een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan heeft kunnen begrijpen op welk gebied het concreet beleidsvoornemen betrekking heeft en wat daarvan de zakelijke inhoud is. Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee rekening kon worden gehouden (vgl. de hiervoor aangehaalde Afdelingsuitspraak van 28 september 2016). Naar het oordeel van de rechtbank was de wijziging van de planologische situatie niet voorzienbaar, omdat geen sprake was van concrete beleidsvoornemens waaruit dit kon worden afgeleid. Zo is met enkel het in de openbare raadsvergadering bespreken van het detailhandelsbeleid niet voldaan aan het vereiste van openbaarmaking van een concreet beleidsvoornemen., ook niet als op de peildatum de notulen van die vergadering konden worden geraadpleegd (vgl. de Afdelingsuitspraak van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:387). Ook met de verwijzing naar het persbericht, waaruit blijkt dat het detailhandelsbeleid voor een ieder ter inzage heeft gelegen, heeft het college volgens de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat het beleid openbaar is gemaakt (vgl. de Afdelingsuitspraak van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2382). En hoewel de toelichting bij het bestemmingsplan in algemene zin kan worden gezien als bekendmaking van een concreet beleidsvoornemen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2026), ligt dat in dit geval anders: naar het oordeel van de rechtbank stonden de planregels van het op de peildatum geldende bestemmingsplan de vestiging van supermarkten expliciet toe. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.