Signaleringsblog week 51: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Schriftelijke reactie op aanvraag omgevingsvergunning voor een bouwwerk dat vergunningvrij blijkt te zijn is appellabel besluit 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 11 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5129) dat de schriftelijke mededeling van het college van burgemeester en wethouders (“college”) dat voor de aangevraagde dakkapel geen omgevingsvergunning nodig is omdat deze vergunningvrij mag worden gebouwd, kwalificeert als een appellabel besluit (in de zin van art. 1:3 Algemene wet bestuursrecht, “Awb”). Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) had appellant voor de dakkapel een omgevingsvergunning aangevraagd. In hoger beroep betoogt appellant onder meer dat het college en de rechtbank de omwonende ten onrechte ontvankelijk hebben verklaard in diens tegen de mededeling van het college gerichte bezwaar respectievelijk beroep. De Afdeling begrijpt de bestuurlijke reactie zo dat het college de aangevraagde omgevingsvergunning heeft afgewezen. Naar het oordeel van de Afdeling kwalificeert de schriftelijke mededeling van een bestuursorgaan, inhoudende dat voor de aangevraagde handeling geen vergunning is vereist, als een publiekrechtelijke rechtshandeling in de zin van art. 1:3, eerste lid, Awb. Omdat de omwonende in kwestie eigenaar is van een nabijgelegen appartement, wordt deze als belanghebbende bij dat besluit aangemerkt. De Afdeling concludeert dat het college en de rechtbank het bezwaar respectievelijk beroep van de omwonende terecht ontvankelijk hebben verklaard. 

Intrekken natuurvergunning onder Wet natuurbescherming is onder omstandigheden passende maatregel ter vermindering van stikstofdepositie 

De Rechtbank Noord-Nederland oordeelt in zijn uitspraak van 28 november 2024 (ECLI:NL:RBNNE:2024:4687) dat het op grond van art. 5.4, tweede lid, Wet natuurbescherming (“Wnb”) gedeeltelijk intrekken van een onherroepelijk verleende natuurvergunning voor een melkveehouderij in dit geval als een passende maatregel ter vermindering van stikstofdepositie op enkele, binnen een straal van 25 kilometer gelegen, stikstofoverbelaste Natura 2000-gebieden kan worden aangemerkt. Het daartoe ter uitvoering van art. 6, tweede lid, Habitatrichtlijn genomen besluit van het college van Gedeputeerde Staten (“GS”) is volgens de rechtbank bovendien niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak in art. 5.4, tweede lid, Wnb besloten ligt dat een grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig is als een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in een Natura 2000-gebied dreigt en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden (vgl. de Afdelingsuitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, Logtsebaan). Als deze grond zich voordoet dan staat vast dat ter uitvoering van art. 6, tweede lid, Habitatrichtlijn passende maatregelen getroffen moeten worden om verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden te voorkomen. GS hebben hierbij beoordelingsruimte. Naar het oordeel van de rechtbank hebben GS daaraan in dit geval op een weloverwogen manier invulling gegeven. Zo is onder meer overwogen dat de natuurvergunning destijds is verleend met het nadien onrechtmatig bevonden Programma Aanpak Stikstof (PAS, zie de Afdelingsuitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603), is één van de vergunde stallen nooit gerealiseerd en staat uitvoering van de verleende vergunning op gespannen voet met de inmiddels aan het perceel toegekende woonbestemming. Bovendien is de vergunninghouder niet voornemens de vergunde melkveehouderij daadwerkelijk te exploiteren en wenst hij de natuurvergunning enkel in stand te houden om de daaruit voortvloeiende rechten op een later moment op een andere manier in te kunnen zetten. Volgens de rechtbank heeft vergunninghouder niet aannemelijk gemaakt dat hij als gevolg van de intrekking van de vergunning zodanig zwaar wordt getroffen, dat het college niet in redelijkheid tot deze maatregel heeft kunnen besluiten.

Ondanks streven naar finale geschilbeslechting kan bestuursrechter zijn bevoegdheden in dat verband niet altijd inzetten 

Uit de Afdelingsuitspraak van 11 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5124) volgt dat voor de mogelijkheid van finale geschilbeslechting op grond van art. 8:72, derde lid, Awb (in stand laten rechtsgevolgen) of art. 8:72, vierde lid, Awb (zelf in de zaak voorzien) geen plaats is, indien dit de bestuursrechter noopt tot een oordeel over een aangelegenheid waarover partijen zich in de procedure niet of onvoldoende hebben uitgelaten en daartoe ook geen aanleiding bestond. In een geschil over een aanvankelijk verleende, maar nadien geweigerde omzettingsvergunning oordeelt de Afdeling dat de vraag of het wijzigen (‘omzetten’) van de in geding zijnde zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte voor vier personen via de lokale Huisvestingsverordening vergunningplichtig mag worden gesteld in dit geval niet ter beantwoording aan de rechtbank was. Hetzelfde geldt voor het antwoord op de vraag of de aangevraagde vergunning al dan niet behoorde te worden geweigerd, gelet op de bezwaren van omwonenden enerzijds en de toepasselijkheid van de gewijzigde beleidsregel c.q. de toepassing van de daarin opgenomen weigeringsgronden anderzijds. De Afdeling overweegt dat de rechtbank na vernietiging van het bestreden besluit de mogelijkheden van finale geschilbeslechting dient te onderzoeken. Daarvoor is niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is (vgl. de Afdelingsuitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2541). Voorop staat dat de rechter bij de beslissing tot het zelf in de zaak voorzien de overtuiging moet hebben dat de uitkomst van het geschil in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn. Zelf in de zaak voorzien is volgens de Afdeling onder meer mogelijk in gevallen waarin het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard en dus een inhoudelijke beoordeling van het bezwaar ten onrechte achterwege is gebleven, indien het gaat om een gebonden besluit, eventueel na toepassing van de informele of bestuurlijke lus. In het geval voor het bestuursorgaan nog beleidsvrijheid bestaat, kan de rechter zelf in de zaak voorzien, indien het bestuursorgaan alsnog de vereiste belangenafweging heeft gemaakt en de uitkomst van die belangenafweging evident de rechterlijke toets kan doorstaan (vgl. de Afdelingsuitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:683). Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het na de vernietiging van de omzettingsvergunning aan het college was om te bepalen of sprake is van een vergunningplicht, de bezwaren van omwonenden in dat geval alsnog inhoudelijk te beoordelen en een concrete, op de zaak toegespitste afweging in het kader van de heroverweging in bezwaar te maken. Omdat het college hierbij afwegingsruimte had, was het niet aan de rechtbank om zelf in de zaak te voorzien. 

Ter voorkoming van onomkeerbare gevolgen dient bestuursorgaan binnen 48 te beslissen op handhavingsverzoek 

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Midden-Nederland oordeelt in zijn uitspraak van 20 november 2024 (ECLI:NL:RBMNE:2024:6390) dat het college vanwege de onomkeerbare gevolgen van uitgevoerde graafwerkzaamheden in archeologisch waardevol gebied binnen 48 uur diende te beslissen op het daartegen gerichte handhavingsverzoek. Met het oog op de realisatie van flexwoningen heeft de gemeente opdracht gegeven om op de beoogde bouwlocatie nutsvoorzieningen aan te leggen. De daartoe uit te voeren graafwerkzaamheden vinden plaats in archeologisch waardevol gebied zonder dat daarvoor (of in verband daarmee) de vereiste omgevingsvergunning is verleend. Omdat het college niet desgevraagd binnen 48 uur heeft beslist op het daartegen gerichte handhavingsverzoek, stellen de verzoekers om handhaving beroep in wegens niet tijdig beslissen en vragen zij de voorzieningenrechter om de graafwerkzaamheden bij wijze van voorlopige voorziening stil te leggen. De voorzieningenrechter doet versneld en zonder zitting uitspraak, ook in de bodemprocedure (art. 8:86 jo. 8:55b Awb). De voorzieningenrechter overweegt dat een periode van 48 uur in dit geval een redelijke beslistermijn was om op het handhavingsverzoek te beslissen en dat het niet redelijk is om van verzoekers te verlangen dat zij het college eerst in gebreke stellen alvorens beroep wegens niet tijdig beslissen in te stellen. Vanwege het ontbreken van (informatie over) concreet zicht op legalisatie legt de voorzieningenrechter bij wijze van voorlopige voorzieningen een graafverbod op in afwachting van de beslissing op het handhavingsverzoek van verzoekers. De voorzieningenrechter acht daarvoor bepalend de onomkeerbaarheid van het verstoren van de bodem en archeologische waarden in relatie tot de onzekerheid over eventuele vergunningverlening. Aanvullend gelast de voorzieningenrechter het college binnen twee weken alsnog te beslissen op het handhavingsverzoek.   

Bewijsmaatstaf voor ontkrachten bewijsvermoeden onjuist aanbieden afvalstoffen: voldoende ‘in twijfel trekken’ volstaat 

In haar uitspraak van 11 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5095) oordeelt de Afdeling dat het college onder de aanzegging van kostenverhaal ten onrechte spoedeisende bestuursdwang heeft toegepast bij het verwijderen van onjuist aangeboden huishoudelijk afval, omdat appellante erin is geslaagd het bewijsvermoeden te ontkrachten dat zij met het plaatsen van een lege doos naast een ondergrondse restafvalcontainer (“ORAC”) de lokale Afvalstoffenverordening heeft overtreden. De Afdeling overweegt dat uit vaste Afdelingsrechtspraak volgt dat als verkeerd aangeboden huishoudelijk afval tot een bepaalde persoon is te herleiden, dit het bewijsvermoeden oplevert dat het afval door de betrokkene op onjuiste wijze ter inzameling is aangeboden en dat hij derhalve de overtreder is (vgl. de uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2432). Het is vervolgens aan de betrokkene om het bewijsvermoeden te ontkrachten. De daarbij te hanteren maatstaf is of dat wat de betrokkene daartegen aanvoert de juistheid van dat vermoeden in twijfel doet trekken; de betrokkene hoeft niet te bewijzen dat hij niet de overtreder was. Ontstaat voldoende twijfel of de als overtreder aangemerkte persoon daadwerkelijk verantwoordelijk is voor het onjuist aanbieden van de afvalstoffen, dan is daarmee het bewijsvermoeden ontkracht. Het bestuursorgaan kan in dat geval aan de op hem rustende bewijslast voldoen door aannemelijk te maken dat de betrokkene toch de overtreder is. Daarvoor is dan meer nodig dan het enkel wijzen op de omstandigheden die ten grondslag lagen aan de toepassing van het bewijsvermoeden. Hoewel in dit geval het adreslabel op de doos tot appellante is te herleiden, heeft zij naar het oordeel van de Afdeling een concrete, logische, consistente, met schriftelijke verklaringen onderbouwde en daarmee aannemelijke verklaring gegeven over hoe de doos is terechtgekomen op de plek waar deze is aangetroffen. Daarmee heeft appellant volgens de Afdeling het bewijsvermoeden ontkracht dat zij degene was die de doos naast de ORAC heeft achtergelaten. De Afdeling concludeert dat het college appellante ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.