Signaleringsblog week 50: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Afdeling reikt richtsnoeren aan voor beoordeling massaal bestreden natuurbesluit minister 

In de uitspraak van 4 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5009) zet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) met het oog op de rechtsvorming en rechtspraktijk de beoordeling van belanghebbendheid en de toepassing van het relativiteitsvereiste uiteen ten behoeve van de behandeling van ruim 700 beroepschriften die bij meerdere rechtbanken zijn ingediend. Deze zijn allen gericht tegen het onder de Wet natuurbescherming (“Wnb”) genomen besluit van de toenmalige minister voor Natuur en Stikstof (“minister”) dat ertoe strekt om in 101 eerder aangewezen Natura 2000-gebieden bepaalde habitattypen en soorten alsnog (of beter dan eerder het geval was) te beschermen (“wijzigingsbesluit”). De Afdeling onderscheidt in haar uiteenzetting drie categorieën potentiële belanghebbenden: (i) natuurlijke en rechtspersonen die gronden in eigendom hebben of een (zakelijk) gebruiksrecht hebben op gronden in een op grond van de Habitatrichtlijn aangewezen natuurgebied (“Habitatrichtlijngebied”) (“categorie 1”); (ii) natuurlijke personen die buiten een Habitatrichtlijngebied wonen (“categorie 2”); en (iii) natuurlijke en rechtspersonen die stikstofveroorzakende bedrijfsmatige activiteiten uitvoeren buiten een Habitatrichtlijngebied (“categorie 3”).  Voor de vraag of een individuele appellant als belanghebbende bij het wijzigingsbesluit kan worden aangemerkt acht de Afdeling daarnaast relevant dat het (i) wijzigingsbesluit kwalificeert als een omgevingsrechtelijk besluit, (ii) dit besluit is voorbereid met afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) en (iii)  het besluit bestaat uit 101 te onderscheiden besluitonderdelen, zodat de belanghebbendheid van een appellant per besluitonderdeel moet worden beoordeeld. Voor betrokkenen in categorie 1 betekent het voorgaande dat zij per definitie belanghebbende zijn bij het besluitonderdeel waarin zij woonachtig zijn. Voor betrokkenen in categorie 2 geldt dat aan de hand factoren zoals afstand tot, zicht op en ruimtelijke uitstraling van het Habitatrichtlijngebied moet worden bepaald of het wijzigingsbesluit ‘gevolgen van enige betekenis’ voor het woon- en leefklimaat heeft. Die factoren gelden ook voor betrokkenen in categorie 3, voor zover het wijzigingsbesluit niet voorziet in een (bestreden) toevoeging of wijziging van de instandhoudingsdoelstelling voor stikstofgevoelige natuurwaarden in een Habitatrichtlijngebied. Is dit laatste wél het geval, dan geldt voor deze groep in beginsel een afstand van 25 kilometer tot het Habitatrichtlijngebied bij het aannemen van belanghebbendheid (een afstand die aansluit aan bij de rekenafstand van AERIUS Calculator). 

Voor wat betreft de vraag of het in art. 8:69a Awb neergelegde relativiteitsvereiste in de weg staat aan de vernietiging van onderdelen van het wijzigingsbesluit: dit moet volgens de Afdeling per onderdeel van het wijzigingsbesluit (dat wil zeggen: per Habitatrichtlijngebied) worden beoordeeld (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706). Voor de belanghebbenden in categorie 1 betekent dit dat het relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan de vernietiging van onderdelen van het wijzigingsbesluit, als dit besluit onnodig bepaalde habitattypen of soorten aan een Habitatrichtlijngebied toevoegt of een instandhoudingsdoelstelling daarvan wijzigt. Belanghebbenden in categorie 3 komen naar het oordeel van de Afdeling op voor hun belang gevrijwaard te blijven van de gevolgen voor hun bedrijfsvoering door onnodige bescherming. Omdat de in art. 2.1, eerste, vierde en zevende lid, Wnb bedoelde belangen, waarop zij zich met dat betoog beroepen, mede strekken ter bescherming van dit belang, staat het relativiteitsvereiste eveneens niet in de weg aan de vernietiging van onderdelen van het wijzigingsbesluit. Voor belanghebbenden in categorie 2 geldt dat zij opkomen voor het belang van een goed woon- en leefklimaat. Naar het oordeel van de Afdeling is dit een belang dat strikt genomen niet onder het beschermingsbereik van de art. 2.1, eerste, vierde en zevende lid Wnb valt, maar in beginsel wel verweven is met het algemene (natuurbeschermings-)belang dat de Wnb bedoelt te beschermen.  Voor het aannemen van verwevenheid - in welk geval het relativiteitsvereiste niet aan een belanghebbende in groep 2 wordt tegengeworpen -  dient onder meer de afstand van de woning van betrokkenen tot het Natura 2000-gebied en de inrichting van het gebied tussen ertussen in ogenschouw te worden genomen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706). 

Mer-(beoordelings-)plicht geldt alleen voor ‘windturbinepark’  

De Afdeling oordeelt in een uitspraak van 4 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5000) dat voor het realiseren van twee nieuwe windturbines geen besluit-milieueffectrapportageplicht (“besluit-mer-plicht”) of besluit-mer-beoordelingsplicht bestaat, omdat beide windturbines noch op zichzelf nog tezamen met vier nabijgelegen (bestaande) windturbines een ‘windturbinepark’ vormen. De Afdeling overweegt dat uit art. 2, eerste en tweede lid, Besluit mer en de bijlage volgt dat alleen een besluit-mer-plicht of besluit-mer-beoordelingsplicht bestaat, als sprake is van een windturbinepark. Het moet dan gaan om een park bestaande uit ten minste drie windturbines. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college van burgemeester en wethouders (“college”) zich terecht op het standpunt gesteld dat de twee nieuwe windturbines niet samen met de vier bestaande windturbines één windturbinepark vormen in de zin van het Besluit milieueffectrapportage. Hiervoor is van belang dat de bestaande en de nieuwe windturbines verschillende eigenaren/initiatiefnemers hebben en dat deze eigenaren/initiatiefnemers over en weer geen zeggenschap hebben over elkaars windturbines. Daarnaast hebben de bestaande windturbines geen technische binding met de twee nieuwe windturbines, verschillen de verschijningsvormen van de windturbines en zijn voor de twee nieuwe windturbines aparte onderzoeken verricht. De enkele omstandigheid dat de twee nieuwe windturbines nabij de vier bestaande windturbines worden geplaatst leidt niet tot een ander oordeel. De Afdeling concludeert dat in dit geval geen sprake is van een mer-(beoordelings-) plichtige wijziging of uitbreiding van een windturbinepark.  

Beroep niet-ontvankelijk, omdat voor vergunde erfafscheiding onder Omgevingswet inmiddels vergunningvrij mag worden gebouwd  

De Rechtbank Overijssel oordeelt in de uitspraak van 22 november 2024 (ECLI:NL:RBOVE:2024:6183) dat met het per 1 januari 2024 vergunningvrij worden van een voorheen vergunningplichtige erfafscheiding het procesbelang van eisers om een inhoudelijk oordeel te verkrijgen over hun tegen de verleende omgevingsvergunning gerichte beroep is komen te vervallen. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak voldoende procesbelang wordt aangenomen, als het resultaat dat met de procedure wordt nagestreefd ook daadwerkelijk kan worden bereikt én het realiseren van dat resultaat voor de betrokkene feitelijk betekenis kan hebben. Voor de vraag of er (nog) een procesbelang bestaat, is dus relevant wat de betrokkene met het rechtsmiddel nastreeft. Als hij reeds een zodanige rechtspositie heeft als met de procedure maximaal kan worden verwezenlijkt, ontbreekt een procesbelang. De bestuursrechter is alleen dan tot het beoordelen van rechtsvragen geroepen als dit van betekenis is voor het geschil over een besluit van een bestuursorgaan. De bestuursrechter is niet gehouden tot beantwoording van uitsluitend principiële rechtsvragen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:703). Omdat de  onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vergunde erfafscheiding onder de Omgevingswet (“Ow”) zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (als bedoeld in art. 5.1, eerste lid, onder a Ow) of (technische) bouwactiviteit (in de zin van art., 5.1, tweede lid, onder a, Ow) mag worden gerealiseerd, is het procesbelang van eisers hangende de beroepsprocedure komen te vervallen. De rechtbank verklaart het beroep om die reden niet-ontvankelijk. 

Bestuursorgaan hoeft niet te controleren of verzonden notificatie e-mail ook daadwerkelijk is afgeleverd bij beoogde ontvanger 

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”) oordeelt in zijn uitspraak van 3 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:859) dat het zorgvuldigheidsbeginsel niet zover strekt dat een bestuursorgaan gehouden is een systeem in te richten, waarin stelselmatig wordt gemonitord of een verzonden e-mailbericht ook daadwerkelijk is afgeleverd bij de beoogde ontvanger. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over het besluit van de toenmalige minister van Economische Zaken en Klimaat om het tegen het besluit tot intrekken van een eerder verleende subsidie gerichte bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. Volgens de minister was het bezwaar niet tijdig ingediend en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar. De betrokken onderneming stelt dat de termijnoverschrijding wel verschoonbaar is: omdat de minister zijn notificatie aan een niet (meer) bestaand e-mailadres had gestuurd, had hij na ontvangst van de melding dat het bericht niet kon worden afgeleverd bij de beoogde ontvanger vanuit een oogpunt van zorgvuldigheid op een andere wijze contact met de onderneming moeten opnemen.  Het CBb stelt vast dat het bestreden subsidiebesluit op de juiste wijze (digitaal) bekend is gemaakt, de minister op diezelfde dag een notificatie e-mail heeft verzonden aan het door de betrokken onderneming opgegeven e-mailadres en het bezwaarschrift een week na afloop van de bezwaartermijn is ingediend. Het CBb verwijst voor het kader voor de beoordeling van de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding in het algemeen naar zijn uitspraak van 30 januari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:31) en de betekenis van een notificatie e-mail in het bijzonder naar zijn uitspraak van 5 november 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:775). Hoewel uit de laatstbedoelde uitspraak volgt dat de notificatie e-mail in dit geval meer is dan een onverplicht servicebericht, strekt de voor de minister uit het zorgvuldigheidsbeginsel voortvloeiende verplichting niet zo ver dat hij gehouden was een systeem in te richten waarin stelselmatig wordt gemonitord of een verzonden e-mailbericht ook daadwerkelijk is afgeleverd bij de (beoogde) ontvanger. Daarbij kent het CBb ook betekenis toe aan het zeer grote aantal besluiten dat in een betrekkelijk korte periode moest worden genomen en aan de geringe foutenkans bij de verzending van e-mailberichten in het algemeen. Volgens het CBb is de termijnoverschrijding toerekenbaar aan de onderneming, omdat het niet ontvangen van de notificatie e-mail en daarmee de termijnoverschrijding het gevolg is van het door de onderneming niet opgeven van een nieuw e-mailadres nadat het oorspronkelijke e-mailadres als gevolg van het vertrek van een van haar medewerkers door haarzelf buiten gebruik was gesteld. Aangezien de onderneming desondanks bij het gebruik van het digitale portaal nog steeds het e-mailadres van de vertrokken medewerker als wachtwoord gebruikte, onder meer voor de aanvraag om vaststelling van de subsidie, en de onderneming daarnaast in het geheel geen e-mailberichten van overheidswege meer ontving, treft de onderneming niet slechts een gering verwijt en is de termijnoverschrijding daarom niet verschoonbaar. 

Verhoging maatschappelijk (bedrijfs-)risico geleden gewasschade alleen toelaatbaar, als die is gebaseerd op een zeker inzicht in individuele schadelast 

In de uitspraak van 27 november 2024 (ECLI:NL:RBNHO:2024:12089) oordeelt de Rechtbank Noord-Holland dat Gedeputeerde Staten (“GS”) met het in een beleidsregel standaardiseren van het maatschappelijk (bedrijfs-)risico ter bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming in geleden gewasschade een onjuiste invulling hebben gegeven aan art. 6.1, eerste lid, sub a, Wnb. Op grond van dit artikel verlenen GS in voorkomende gevallen tegemoetkomingen in schade aangericht door in het wild levende vogels. In de beleidsregel is bepaald dat GS de getaxeerde vraatschade veroorzaakt door de grauwe gans, brandgans en kolgans voor slechts 80% compenseren. De rechtbank overweegt dat de vraag of schade die het gevolg is van een diersoort als bedoeld in art. 6.1, eerste lid, van de Wnb tot het normaal maatschappelijk risico of het normale bedrijfsrisico behoort, volgens Afdelingsrechtspraak wordt beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval (vgl. de Afdelingsuitspraak van 16 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1263). Een zekere standaardisering van het normaal maatschappelijk risico is daarbij, gelet op het aantal schadegevallen en de daarmee gepaard gaande uitvoeringslasten, begrijpelijk en redelijk, mits de gekozen standaard passend is. Dit laatste moet blijken uit een zeker inzicht in de schadelast voor de individuele grondeigenaar. Op GS rust bovendien de plicht om een schadelijdende grondeigenaar verder dan de standaard tegemoet te komen, indien deze aantoont dat hij desondanks een onevenredig zware last te dragen heeft als gevolg van de forfaitaire korting. Omdat in dit geval vaststaat dat GS de hoogte van het normaal maatschappelijk risico niet heeft gebaseerd op inzicht in de schadelast van de individuele grondeigenaar en inzicht daarin geheel ontbreekt, is de gekozen standaardisering van het maatschappelijk risico niet toereikend gemotiveerd en derhalve niet passend. 

Geen reden voor contra-legem toepassing evenredigheidsbeginsel in subsidiegeschil 

In haar uitspraak van 4 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4985) oordeelt de Afdeling dat er geen aanleiding is om in het voorliggende subsidiegeschil via het contra legem toepassen van het evenredigheidsbeginsel de dwingende weigeringsgrond van art. 4:25, tweede lid, Awb buiten toepassing te laten. Omdat het door de toenmalige staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (“staatssecretaris”) beschikbaar gestelde subsidiebudget voor de aanschaf en lease van volledig elektrische personenauto’s op enig moment was uitgeput, heeft de staatssecretaris de twee dagen later ingediende subsidieaanvraag op grond van art. 4:25, tweede lid, Awb geweigerd. In hoger beroep betwist appellant de evenredigheid van dit besluit. De Afdeling overweegt dat  art. 4:25, tweede lid, Awb bepaalt dat een subsidie wordt geweigerd voor zover door de verstrekking van de subsidie het subsidieplafond zou worden overschreden. Naar het oordeel van de Afdeling is de wettekst helder en laat deze geen ruimte aan de staatssecretaris om daarvan af te wijken. Omdat de Awb een wet in formele zin is, kan art. 4:25, tweede lid, Awb niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel, aldus de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:772). Omdat niet gebleken is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven, ziet de Afdeling geen aanleiding in het evenredigheidsbeginsel contra legem toe te passen.  

Wanneer geldt een particulier waterperceel als openbaar toegankelijk water?

In zijn arrest van 15 november 2024 (ECLI:NL:HR:2024:1662) verduidelijkt de Hoge Raad wanneer een waterperceel als openbaar water moet worden beschouwd. Dat moet volgens de Hoge Raad worden bepaald aan de hand van het feitelijk gebruik van dat water. Aanleiding voor dit oordeel is een geschil tussen twee eigenaren van een waterperceel en de eigenaren van twaalf aangrenzende recreatiewoningen. In cassatie ligt de vraag voor in hoeverre de eerstbedoelde eigenaren bij de eigenaren van de recreatiewoningen kunnen afdwingen dat hun waterperceel niet wordt overvaren. Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (“Hof”) oordeelde in zijn uitspraak van 4 april 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:2922) dat de eigenaars het gebruik van het niet afgesloten waterperceel -  het waterstrook staat in open verbinding met een aangrenzend meer en kanaal/sloot - moesten dulden, omdat het waterperceel als gevolg van de bestaande praktijk reeds openbaar water was geworden. De Hoge Raad overweegt dat het Hof bij beantwoording van de vraag of de waterstrook heeft te gelden als openbaar water de juiste maatstaf heeft gehanteerd. 

De wet bevat volgens de Hoge Raad geen algemene regels aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of een waterperceel openbaar is. Voor de beantwoording van de vraag of een water openbaar is, is het feitelijke gebruik van het water bepalend. Indien daaruit blijkt dat een ieder van het water gebruik kan maken, is het water openbaar, aldus de Hoge Raad in navolging van het Hof en onder verwijzing naar zijn arrest van 3 december 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1815). Eenmalig gebruik van een waterperceel met een pleziervaartuig leidt niet reeds tot openbaarheid van dat water; het komt aan op de vraag of de strook als geheel beschouwd met enige duurzaamheid en frequentie – ‘geregeld’ – feitelijk is gebruikt en daarmee als openbaar heeft te gelden.  De Hoge Raad merkt op dat de eigenaar van een niet afgesloten waterperceel die op duidelijke wijze, bijvoorbeeld door middel van daartoe bestemde ter plaatse aangebrachte borden, aan het publiek kenbaar maakt dat het niet is toegestaan om zich zonder zijn toestemming op het perceel te bevinden, aldus kan voorkomen dat het waterperceel openbaar wordt (art. 5:22 Burgerlijk Wetboek, BW). Daarvoor is nodig dat de kennisgevingen niet pas zijn aangebracht nadat het water door feitelijk gebruik openbaar is geworden. Het versturen van brieven aan (enkel) de eigenaren van de aangrenzende recreatiewoningen waaruit blijkt de eigenaren van het waterperceel geen toestemming geven voor het gebruik van de strook, is niet voor een ieder kenbaar en daarmee niet toereikend om openbaarheid van het water te voorkomen, aldus de Hoge Raad; indien een water eenmaal openbaar is, dient de eigenaar van dat water normaal gebruik daarvan te dulden. Het antwoord op de vraag welk gebruik de eigenaar van een openbaar water moet dulden als normaal gebruik, is ook afhankelijk van het feitelijke gebruik en de overige omstandigheden. 

Artikelen 172 en 174 Gemeentewet bieden in dit geval geen basis voor handhavend optreden tegen moskee 

Uit de Afdelingsuitspraak van 4 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4989) volgt dat de artt. 172 en 174 Gemeentewet in dit geval geen grondslag kunnen bieden voor handhavend optreden tegen een moskee die beweerdelijk geweld en onderdrukking van vrouwen en ongelovigen propageert. Een stichting die opkomt voor de rechten en positie van vrouwen had de burgemeester gevraagd hiertegen handhavend op te treden door bijvoorbeeld het sluiten van de moskee, het opleggen van een gebiedsverbod aan een nader genoemde gast-imam of het stilleggen van de website van de moskee. In geschil is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester dit verzoek mocht afwijzen, omdat de artt. 172 en 174 Gemeentewet in dit geval geen toereikende grondslag zouden bieden. De Afdeling overweegt dat in deze zaak de beginselplicht tot handhaving niet aan de orde is. Naar het oordeel van de Afdeling biedt artt. 174 Gemeentewet in dit geval geen grondslag voor handhavend optreden, omdat een moskee geen ‘voor het publiek openstaande gebouw’ is zoals bedoeld in het wetsartikel. Volgens de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit uit de wetsgeschiedenis van de Wet openbare manifestaties (Wom) volgt. De Afdeling voegt daaraan toe dat moskeeën en andere gebedshuizen weliswaar doorgaans voor het publiek toegankelijk zijn, maar dat het de beheerders van de gebedshuizen zijn die bepalen aan wie zij toegang verschaffen. Specifiek ten aanzien van de in art. 172, derde lid, Gemeentewet neergelegde ‘lichte bevelsbevoegdheid’ van de burgemeester overweegt de Afdeling dat deze bevoegdheid niet specifiek in het leven is geroepen om het recht op het belijden van een godsdienst of levensovertuiging te beperken in gevallen als hier aan de orde. Deze bevoegdheid, zo verduidelijkt de Afdeling, biedt geen grondslag om het grondwettelijk gegarandeerde recht op het belijden van een godsdienst of levensovertuiging (art. 6 Grondwet) te beperken, net zo min als dat het geval is ten aanzien van het in art. 7, eerste lid Grondwet verankerde recht op vrijheid van meningsuiting. Omdat de stichting specifiek had verzocht om handhavend op te treden op grond van de artt. 172 en 174 Gemeentewet was de burgemeester niet gehouden te onderzoeken of hij op grond van andere wettelijke grondslagen zou kunnen handhaven. Met een overweging ten overvloede wijst de Afdeling erop dat voor de stichting de weg naar de burgerlijke rechter openstaat, voor zover sprake zou zijn van aan de moskee toe te rekenen onrechtmatige uitlatingen.  

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.