Signaleringsblog week 49: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Planregels bestemmingsplan moeten concreet en objectief worden bepaald

In de uitspraak van 27 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4871) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat het onvoldoende concreet en objectief begrenzen van de planregels van een bestemmingsplan in strijd is met de rechtszekerheid. In de voorliggende zaak lag in beroep een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte voor (als bedoeld in art. 2.4 Crisis- en herstelwet en art. 7c Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet) dat voorziet in de bouw van maximaal 3.384 woningen in hoge dichtheden, verschillende andere stedelijke functies en de aanleg van twee parken. Volgens de Afdeling kenmerkt een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte zich weliswaar door een bepaalde mate van flexibiliteit; de planregel die voorschrijft dat één van de acht toegelaten woontorens van maximaal 90 meter hoog “in de nabijheid” van het perceel van een van de appellanten moet worden gerealiseerd is naar het oordeel van de Afdeling echter onvoldoende concreet en objectief bepaald. De Afdeling overweegt dat de gemeenteraad weliswaar met een schets van de locaties van de torens heeft vastgelegd waar hoogbouw zal worden gerealiseerd, maar niet geconcretiseerd heeft wanneer een gebouw zich nog ‘in de nabijheid’ bevindt van de aangegeven locatie op de schets. Dit leidt naar het oordeel van de Afdeling tot te veel rechtsonzekerheid bij eigenaren en bewoners van omliggende bebouwing. Daarnaast heeft de gemeenteraad ter bepaling van de toepasselijke parkeernormen in de planregels een dynamische verwijzing opgenomen. Omdat in de planregel echter niet de naam staat vermeld van de ten tijde van de planvaststelling geldende beleidsregel, is ook die planregel in zoverre strijdig met de rechtszekerheid (vgl. de Afdelingsuitspraak van 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:249). De enkele vermelding van de naam van de betreffende beleidsregel in de plantoelichting acht de Afdeling in dit verband onvoldoende. 

Geen verschoonbare termijnoverschrijding bij adequate publicatie verleende omgevingsvergunning 

Uit de Afdelingsuitspraken van 27 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4876) en 29 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4920) volgt dat als de publicatie van een verleende omgevingsvergunning behoorlijk heeft plaatsgevonden, het overschrijden van de bezwaartermijn in beginsel niet verschoonbaar is. Het college van burgemeester en wethouders (“college”) komt in de eerstgenoemde zaak in hoger beroep met succes op tegen het oordeel van de rechtbank dat het niet tijdig ingediende bezwaar tegen de verleende omgevingsvergunning voor de aanleg van een mountainbike-route toch ontvankelijk is, omdat de publicatie van de omgevingsvergunning te weinig informatie zou bevatten en onjuist zou zijn. De Afdeling overweegt dat de weergave van de inhoud van het bestreden besluit in de publicatie voldoende is. Daarbij betrekt de Afdeling dat alle onderdelen in de gepubliceerde weergave in onderlinge samenhang moeten worden bezien: het nummer en de ligging van het kadastrale perceel, de vermelding van de betreffende gemeente en de aard van een mountainbikeroute waarvan gebruikelijk is dat deze door een groter gebied loopt. Uit de bewoordingen hadden appellanten moeten begrijpen dat geen sprake was van een exacte duiding van de ligging van de mountainbikeroute; zij hadden zich daarover desgewenst nader moeten laten informeren. 

Eenzelfde gedachtelijn ligt besloten in de als tweede genoemde uitspraak, waarin de voorzieningenrechter van de Afdeling, daarbij oordelend in de bodemzaak, oordeelt dat het in de publicatie van de verleende omgevingsvergunning voor de bouw van een woning benoemen van het kadastrale perceel samen met een locatieaanduiding (“nabij Hoeksekade”) - een gangbare naamgeving bij nieuwbouw, omdat het aangeven van een exacte locatieaanduiding met huisnummer nog niet mogelijk is - voldoende duidelijk maakt op welke locatie de woning is vergund. Anders dan de rechtbank in eerste aanleg heeft geoordeeld (zie de gesignaleerde uitspraak van 5 augustus 2024 in ons eerdere Signaleringsblog), betekent de omstandigheid dat het kadastrale perceel groter is dan het kavel waarop de vergunde woning zal worden gebouwd volgens de voorzieningenrechter niet dat het noemen van de kadastrale aanduiding onvoldoende onderscheidend is. Het kadastrale perceel is relatief klein, waardoor iedere ontwikkeling op dat perceel - ongeacht de exacte locatie daarvan binnen het perceel - relevant kan zijn voor de directe omgeving. De voorzieningenrechter overweegt dat het op de weg van belanghebbende had gelegen om naar aanleiding van de publicatie van de vergunningverlening nadere informatie over de aanvraag bij het college te verkrijgen en dat het nalaten hiervan voor eigen rekening en risico van deze belanghebbende komt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank daarom ten onrechte geoordeeld dat sprake was van een verschoonbare termijnoverschrijding. 

Procesbelang beroep wegens niet-tijdig beslissen blijft bestaan zolang geen reëel besluit is genomen 

In de uitspraak van 27 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4865) oordeelt de Afdeling dat procesbelang bij een inhoudelijk oordeel over een ingediend beroep wegens niet-tijdig beslissen blijft bestaan, zolang het bestuursorgaan geen reëel besluit heeft genomen. Met dit oordeel corrigeert de Afdeling het oordeel van de rechtbank om het herhaalde beroep wegens het uitblijven van een besluit niet-ontvankelijk te verklaren. Aanleiding voor dit oordeel was een op de Wet open overheid (“Woo”) gebaseerd informatieverzoek waarop de staatssecretaris van Financiën niet tijdig had beslist. Het tegen het uitblijven van een besluit ingediende beroep verklaarde de rechtbank gegrond: de staatssecretaris zou alsnog binnen twee weken dienen te beslissen, bij gebreke waarvan hij per dag € 100,- betalen voor elke dag dat hij de termijn van twee weken overschrijdt (met een maximum van € 15.000,-). Drie weken later stelde de verzoeker om informatie opnieuw beroep in wegens niet-tijdig beslissen. Zonder succes, want de rechtbank verklaarde het herhaalde beroep niet-ontvankelijk omdat de dwangsomtermijn nog niet was volgelopen. De Afdeling overweegt dat onder procesbelang wordt verstaan het belang dat bestaat bij de uitkomst van de procedure, dus wat de rechtszoekende concreet met het desbetreffende rechtsmiddel wil of kan bereiken. De vraag of sprake is van procesbelang wordt in het algemeen beantwoord naar de stand van zaken op het moment van het beoordelen van het rechtsmiddel (vgl. de Afdelingsuitspraken van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1730, en 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:455). Naar het oordeel van de Afdeling is heeft de rechtbank het herhaalde beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard: bij een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit blijft procesbelang in beginsel bestaan zolang er nog geen besluit is (vgl. de Afdelingsuitspraak van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1684). De rechtbank had het beroep tegen het nog steeds niet nemen van een besluit dus gegrond moeten verklaren en het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit moeten vernietigen. Wel had de rechtbank bij de vraag of vervolgens opnieuw een dwangsom zou moeten worden opgelegd (en zo ja, hoe hoog) mogen betrekken dat de eerder door haar opgelegde dwangsom niet volledig was verbeurd. Daarbij had de rechtbank er bijvoorbeeld voor kunnen kiezen om die nieuwe dwangsom in te laten gaan op het moment dat de eerder opgelegde dwangsom volledig was verbeurd. 

Als vertegenwoordigingsbevoegdheid genoegzaam blijkt uit eerder overgelegde machtiging, heeft bestuursorgaan geen ruimte om bezwaar vanwege het ontbreken van een bevestiging daarvan niet-ontvankelijk te verklaren 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 27 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4885) dat als de vertegenwoordigingsbevoegdheid op toereikende wijze blijkt uit een eerder overgelegde machtiging en het maken van bezwaar (ook) onder de reikwijdte daarvan valt, er geen ruimte is om een bezwaar niet niet-ontvankelijk te verklaren vanwege het uitblijven van een verzoek om opnieuw een ondertekende machtiging toe te sturen. De rechtbank had geoordeeld dat het college het tegen de bestuurlijke boete gerichte bezwaar om deze laatstgenoemde reden terecht niet-ontvankelijk had verklaard; de gemachtigde mocht er niet op vertrouwen dat de eerder, ten tijde van het naar voren brengen van een zienswijze, overgelegde machtiging ook geldig zou zijn in bezwaar. De Afdeling overweegt dat op grond van art. 2:1, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen kan laten bijstaan of door een gemachtigde kan laten vertegenwoordigen. Op grond van het tweede lid van dat artikel kan het bestuursorgaan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen. Art. 6:6 Awb biedt de mogelijkheid een bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren, indien niet is voldaan aan enig bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar en mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn. Naar het oordeel van de Afdeling staat art. 8:24 van de Awb noch enige andere rechtsregel in de weg aan het verlenen van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging tot het voeren van procedures en het in verband daarmee verrichten van alle noodzakelijke handelingen. Een machtiging dient wel voldoende specifiek te zijn om de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te kunnen bepalen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4665). Volgens de Afdeling zijn de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid in dit geval, hoewel zeer algemeen geformuleerd, voldoende bepaalbaar en valt het maken van bezwaar onder de reikwijdte van die bevoegdheid. Het college kon redelijkerwijs geen aanleiding vinden om eraan te twijfelen of die bevoegdheid ten tijde van het instellen van het bezwaar nog bestond. Hierbij neemt de Afdeling in ogenschouw dat de machtiging van recente datum was, in de zaak geen mogelijk misbruik van recht aan de orde is en geen omstandigheden bekend waren die twijfel konden oproepen over de geldigheid van de machtiging. De geldigheid van de machtiging, zo concludeert de Afdeling, eindigt dan ook niet door het enkele verzoek tot het (alsnog) overleggen daarvan. 

Specialiteitsbeginsel staat niet in de weg aan handhavend optreden tegen overtreden voorwaarden Waterwetvergunning

De Rechtbank Den Haag oordeelt in de uitspraak van 7 november 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:18420, exceptief toetsend, dat het college van Gedeputeerde Staten (“GS”) bevoegd waren handhavend op te treden tegen het niet naleven van de aan de tijdelijke Waterwetvergunning verbonden voorwaarden. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over twee besluiten ter invordering van verbeurde dwangsommen wegens het niet voldoen aan een inmiddels onherroepelijke last onder dwangsom. Die lastgeving strekte tot (i) beëindiging van de werking van het geplaatste open bodemenergiesysteem, (ii) het herstellen van het oorspronkelijke bodemprofiel en (iii) het toesturen van het bewijs van de afdichtingswerkzaamheden en de afvulstaten van de bronnen. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbesluiten in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen; dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als vaststaat dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is (vgl. de Afdelingsuitspraak van 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2070). Volgens de rechtbank valt onder de vergunningplicht van art. 6.4, eerste lid, aanhef en onder b, Waterwet niet alleen de feitelijke onttrekking van grondwater, maar ook de daarmee onlosmakelijk verbonden aanleg van het bodemenergiesysteem met doorboring van waterscheidende grondlagen en aanleg van ondergrondse pijpleidingen. Verweerder was derhalve bevoegd om bij het verlenen van de tijdelijke vergunning voorschriften te stellen ten aanzien van de aanleg én het ongedaan maken van de ondergrondse installaties na beëindiging van de winning na afloop van de looptijd van de vergunning. De in de tijdelijke vergunning opgenomen voorschriften met betrekking tot het afdichten en de verslaglegging daarvan passen binnen dit kader. Nu eiseres die voorschriften na afloop van de tijdelijke vergunning niet is nagekomen, is sprake van een overtreding van de vergunningvoorschriften en van art. 6.4, eerste lid, aanhef en onder b, Waterwet. Naar het oordeel van de rechtbank mochten GS het afdichten en de verslaglegging daarvan daarom ook in de last onder dwangsom opnemen. Het betoog van eiseres dat GS zich met de opgelegde last ‘excessief formalistisch’ opstellen en de overtreding van geringe ernst is vinden geen ingang bij de rechtbank. De rechtbank overweegt dat, gelet op de conclusie van de Staatsraad Advocaat-Generaal Wattel van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1152), sprake is van excessief formalisme als materieel wel aan de last voldaan is en het bestuursorgaan zich op een procedureel punt(je) stelt. Daarvan is in dit geval geen sprake. Vanwege de kans op vervuiling van het schone eerste watervoerend pakket merkt de rechtbank het niet (tijdig) afdichten van de bronnen evenmin aan als een overtreding van geringe betekenis. 

Dwangsombesluit terecht gericht aan feitelijke exploitant sportschool (en niet aan gebouweigenaar c.q. verhuurder) 

In de uitspraak van 1 november 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:7522) oordeelt de Rechtbank Gelderland dat het college de exploitant van een sportschoollocatie terecht als overtreder van art. 2.15 Activiteitenbesluit milieubeheer (“Activiteitenbesluit”) heeft aangemerkt, omdat deze in zijn hoedanigheid van huurder moet worden aangemerkt als ‘drijver van de inrichting’. Het college had aan de exploitant van een fitnessruimte een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet treffen van energiebesparende maatregelen in de vorm van het isoleren van de spouwmuur en het automatisch in- en uitschakelen van het ventilatiesysteem (een overtreding van art. 2.15 Activiteitenbesluit) en was vervolgens overgegaan tot de invordering van verbeurde dwangsommen. In beroep betwist de exploitant dat hij art. 2.15 Activiteitenbesluit heeft overtreden: vanwege het ontbreken van zeggenschap over de spouwmuur en het ventilatiesysteem zou niet de exploitant als huurder van de sportschoollocatie maar de gebouweigenaar als verhuurder kwalificeren als ‘drijver van de inrichting’; op grond van de huurovereenkomst zou de exploitant het bovendien niet in zijn macht hebben om de overtreding te beëindigen. Naar het oordeel van de rechtbank vormt de fitnessruimte één inrichting, waarmee de spouwmuur en het ventilatiesysteem - beiden dienstig aan de onderneming van exploitant - technisch, organisatorisch en functioneel zijn verbonden (in de zin van art. 1.1, vierde lid, Wet milieubeheer). Dat eiseres niet zonder toestemming van de verhuurder werkzaamheden aan de spouwmuur of het ventilatiesysteem mag verrichten, betekent volgens de rechtbank nog niet dat eiseres daarmee niet enige zeggenschap heeft over (dit deel van) de bedrijfsvoering, hetgeen ook volgt uit de huurovereenkomst. Volgens de rechtbank heeft het college de exploitant terecht aangemerkt als degene die deze inrichting drijft, omdat deze in die hoedanigheid feitelijke zeggenschap heeft over de activiteiten en de bedrijfsvoering van de inrichting. Dit laatste geldt niet voor de gebouweigenaar waarin de fitnessruimte is gevestigd (vgl. de Afdelingsuitspraak van 25 juni 1998, ECLI:NL:RVS:1998:ZF3428, niet gepubliceerd op www.rechtspraak.nl). Voor zover de gebouweigenaar in diens hoedanigheid van verhuurder toestemming moet geven voor het maken van gaten in gevels of het risico draagt voor het ventilatiesysteem, betekent dit niet dat deze daarmee feitelijke zeggenschap krijgt over de (bedrijfsvoering van de) inrichting. Ten aanzien van het machtsvereiste overweegt de rechtbank dat uit vaste Afdelingsrechtspraak volgt dat een last onder dwangsom alleen kan worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren (vgl. de uitspraak van 16 oktober 2013, (ECLI:NL:RVS:2013:1574), dat een contractuele verhouding van verhuurder tot huurder geen beletsel is om de last uit te voeren en dat het ontbreken van de benodigde privaatrechtelijke toestemming ter uitvoering van de last in beginsel voor risico komt van de overtreder (vgl. de uitspraak van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1244). Omdat het privaatrechtelijke toestemmingsvereiste niet zo ver strekt dat daardoor nooit zou kunnen worden voldaan aan een op te leggen last onder dwangsom en de exploitant niet aannemelijk gemaakt daadwerkelijk stappen te hebben ondernomen om deze te verkrijgen, concludeert de rechtbank dat het college er  terecht van uit is gegaan dat eiseres het in haar macht had de overtredingen te beëindigen.

Besluiten mogen elektronisch worden ondertekend  

In de uitspraak van 12 november 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:18494) oordeelt de Rechtbank Den Haag dat het gebruik van een elektronische handtekening geen reden vormt om te twijfelen aan de juistheid en de betrouwbaarheid van de ondertekening van een besluit. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een bestuurlijke boete wegens overtreding van de Meststoffenwet. Dat besluit had de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur digitaal ondertekend met een jpg-plaatje van diens handtekening. Naar het oordeel van de rechtbank is deze werkwijzen niet in strijd met art. 10:11, eerste lid, Awb vanwege de enkele stelling dat aldus niet kan worden gecontroleerd of de opsteller van een besluit ook daadwerkelijk zijn (elektronische) handtekening onder het besluit heeft geplaatst (vgl. de uitspraken van de Rechtbank Overijssel van 23 februari 2021, ECLI:NL:RBOVE:2021:808 en van de rechtbank Den Haag van 23 mei 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:11729 en 5 juni 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:8529). De omstandigheid dat de hoogste bestuursrechter hierover nog geen oordeel heeft gegeven, maakt dit volgens de rechtbank niet anders. 

Tijdelijke sluiting café in verband met schietincident op zichzelf rechtmatig, gekozen sluitingsduur evenwel niet evenwichtig 

In de uitspraak van 26 november 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:11746) oordeelt de Rechtbank Rotterdam dat de burgemeester bevoegd was om een café in verband met een ernstig geweldsincident tijdelijk te sluiten, maar dat hij de sluitingsduur  na ommekomst van de aanvankelijke spoedsluitingstermijn van twee weken niet mocht verlengen tot de ‘standaard’ sluitingstermijn van 3 maanden. Nadat twee bezoekers van het café tijdens een schietincident ernstig gewond waren geraakt, is de burgemeester overgegaan tot spoedshalve sluiting van het café voor de duur van twee weken. Omdat de openbare orde en veiligheid naar zijn mening na ommekomst van deze periode nog onvoldoende waren hersteld, heeft de burgemeester besloten tot een vervolgsluiting voor de duur van drie maanden (met inbegrip van de eerdere sluitingsduur van twee weken). De uitbater van het café vindt die periode onevenredig en stelt aan de hand van feiten en omstandigheden dat de burgemeester had moeten kiezen voor een kortere sluitingsduur. De rechtbank stelt vast dat de burgemeester zijn besluit heeft gebaseerd op de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) in samenhang gelezen met art. 172 Gemeentewet en dat de burgemeester voor de uitvoering van zijn discretionaire handhavingsbevoegdheid beleidsregels heeft vastgesteld. Uit de beleidsregels volgt dat een (nader omschreven) ‘ernstig geweldsincident’ per definitie leidt tot een aantasting van de openbare orde en veiligheid in en rondom het betreffende horecabedrijf, zodat in dat geval een spoedsluiting van twee weken volgt. Die periode die is bedoeld om de openbare orde en veiligheid te laten herstellen én meer informatie over de toedracht van het geweldsincident te krijgen. Zo nodig besluit de burgemeester daarna tot een vervolgsluiting van (standaard) drie maanden. De rechtbank overweegt dat bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden vervolgbesluit de zogenaamde Greenpeace-uitspraak (van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571) en Harderwijk-uitspraak (van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285) - over de toepassing van op beleidsregels gebaseerde herstelsancties– relevant zijn. Dit betekent volgens de rechtbank dat de burgemeester na de spoedsluiting van twee weken diende te beoordelen of (i) een sluiting van drie maanden (minus de twee weken spoedsluiting) een doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig handhavingsbesluit was (vgl. de Greenpeace-uitspraak) en (ii) een dergelijk besluit geschikt, noodzakelijk en evenwichtig was (vgl. de Harderwijk-uitspraak). Naar het oordeel van de rechtbank was het primair aan de burgemeester om te beoordelen of de  openbare orde en veiligheid na de spoedsluiting al dan niet voldoende waren hersteld (vgl. de Afdelingsuitspraak van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2993). Ook mocht de burgemeester zich op het standpunt stellen dat een vervolgsluiting in dit geval noodzakelijk was met het oog op herstel van de openbare orde. Ten aanzien van de evenwichtigheid van het vervolgbesluit oordeelt de rechtbank dat de burgemeester daarbij ook factoren zoals de persoonlijke verwijtbaarheid van de betrokken horecaondernemer dient te betrekken. In het licht van de relevante feiten en omstandigheden mocht de burgemeester daarom niet volstaan met de motivering dat de openbare orde nog niet volledig was hersteld en uit de beleidsregels volgt dat in die situatie ‘standaard’ een sluiting van drie maanden wordt opgelegd. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.