Signaleringsblog week 47: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Didam II: overeenkomst die in strijd met Didam-regels tot stand is gebracht niet nietig of vernietigbaar, onder omstandigheden bestaat wel aanspraak op schadevergoeding 

In zijn arrest van 15 november 2024 (ECLI:NL:HR:2024:1661) heeft de Hoge Raad zijn in het arrest van 26 november 2021 (ECLI:NL:HRL2021:1778) geformuleerde ‘Didam-regels’ verduidelijkt. De Didam-regels zijn (in elk geval) van toepassing als een overheidslichaam een onroerend zaak wil verkopen. De Didam-regels schrijven voor dat het overheidslichaam via een transparante selectieprocedure mededingingsruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden en de koper aan de hand van  objectieve, toetsbare en redelijke criteria dient te selecteren. Ook indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop, dient het overheidslichaam zijn voornemen tot verkoop tijdig en gemotiveerd voorafgaand aan de verkoop op zodanige wijze bekend te maken dat een ieder daarvan kennis kan nemen. De Hoge Raad verduidelijkt nu dat (i) de Didam-regels zijn gebaseerd op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur; (ii) het overheidslichaam bij de voorgenomen verkoop van een onroerende zaak de Didam-regels moet toepassen, ook als bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop; (iii) geen reden bestaat voor het beperken van de temporele reikwijdte van de Didam-regels, met als gevolg deze ook van toepassing zijn op overheidshandelen dat heeft plaatsgevonden voorafgaande aan het eerste Didam-arrest; (iv) de Didam-regels niet de strekking hebben om de geldigheid van daarmee strijdige rechtshandelingen met nietigheid of vernietigbaarheid te treffen; en (v) een overheidslichaam dat in strijd met de Didam-regels overgaat tot verkoop van een onroerende zaak  in beginsel onrechtmatig handelt jegens een (potentiële) gegadigde die bij die verkoop ten onrechte geen gelijke kans heeft gekregen, hetgeen onder omstandigheden kan verplichten tot vergoeding  van de als gevolg daarvan geleden schade of (desgevraagd) tot een rechterlijk verbod tot verkoop. 

Afdeling verbindt vooralsnog geen gevolgen aan conclusie A-G over ruime toepassing art. 6:19 Awb in rechtspraak over bestemmingplanzaken 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 13 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4599) dat er vooralsnog geen reden is om haar rechtspraak over de ruime toepassing van art. 6:19 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) in – onder de Wet ruimtelijke ordening (“Wro”) vastgestelde - bestemmingsplanzaken aan te passen. Eerder had de voorzitter van de Afdeling aan Advocaat-Generaal Nijmeijer (“A-G”) verzocht om ten behoeve van de rechtsontwikkeling een conclusie ( als bedoeld in art. 8:12a Awb) te nemen over art. 6:19, eerste lid, Awb in relatie tot elkaar opvolgende (besluiten over) ruimtelijke plannen. Die conclusie verscheen op 29 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2238, zie ook ons Stibbeblog hierover). De Afdeling onderkent dat art. 6:19 Awb in de rechtspraak over bestemmingsplanzaken ruim wordt toegepast. Ondanks de uitdijende werking op de omvang van het geding die dit tot gevolg heeft, is er volgens de Afdeling vooralsnog geen noodzaak tot aanpassing van deze rechtspraak in het licht van de door de A-G aangedragen oplossingslijnen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het doel van art. 6:19 Awb - het voorkomen van verlies aan rechtsbescherming en het bevorderen van effectieve geschilbeslechting - met een ruimte toepassing wordt gediend. Bovendien kan de bestuursrechter van geval tot geval, in het verlengde van de tegen het bestreden besluit en nader besluit aangevoerde beroepsgronden, bepalen hoe een tijdens een beroepsprocedure genomen besluit moet worden gekwalificeerd, welke kring van beroepsgerechtigden daarbij hoort en of afzonderlijke behandeling van daartegen gerichte beroepschriften gewenst of noodzakelijk is. Niet ondenkbaar is dat te zijner tijd toch een moment aanbreekt om de uitdijende werking op de omvang van het geding langs de lijnen van de door de A-G aangedragen oplossingen nadrukkelijk(er) te beperken, aldus de Afdeling. 

Ontbreken toestemming mede-eigenaar staat niet in de weg aan verlenen omgevingsvergunning voor kappen mandelige boom 

Uit de Afdelingsuitspraak van 13 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4621) volgt dat het ontbreken van toestemming van een mede-eigenaar voor het kappen van een mandelige boom niet betekent dat de andere eigenaar niet als ‘belanghebbende’ (in de zin van art. 1:2 Awb) kan worden aangemerkt bij diens verzoek om verlening  van een daartoe strekkende omgevingsvergunning. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de voorgenomen kap van een 20 meter hoge paardenkastanje op de erfgrens van twee percelen. Appellant betoogt in hoger beroep dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) ten onrechte heeft beslist op het verzoek om hiervoor een omgevingsvergunning te verlenen, omdat vanwege het ontbreken van toestemming van de mede-eigenaar geen sprake zou zijn van een ‘aanvraag’ (in de zin van art. 1:3, derde lid, Awb). De Afdeling overweegt dat degene die een verzoek om omgevingsvergunning indient voor het vellen van een boom in beginsel belanghebbende is bij een beslissing op dat verzoek. Dit kan anders zijn als het verzoek betrekking heeft op een boom die eigendom van een ander is of waarop een ander zakelijke rechten heeft (vgl. de Afdelingsuitspraken van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3817 en 9 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4088): de verzoeker is geen belanghebbende, indien (a) aannemelijk is gemaakt dat de voorgenomen activiteit niet kan worden uitgevoerd, omdat de rechthebbende daarvoor geen toestemming wil geven en (b) geen mogelijkheid bestaat om de activiteit uit te voeren tegen de wens van de rechthebbende in (bijvoorbeeld via onteigening of het opleggen van een gedoogplicht). Naar het oordeel van de Afdeling kan bij mandelige eigendom van een boom niet worden aangenomen dat een vergunde kap van een boom niet kan worden uitgevoerd vanwege de enkele omstandigheid dat toestemming van de mede-eigenaar ontbreekt. Daarbij is van belang dat een gang naar de burgerlijke rechter openstaat om vervangende toestemming te krijgen. Binnen die rechtsgang kan worden beoordeeld of die mede-eigenaar zijn toestemming zonder redelijke grond heeft geweigerd (vgl. Afdelingsuitspraak van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1253). Omdat de verzoeker in dit geval als belanghebbende moet worden aangemerkt bij diens verzoek een omgevingsvergunning te verlenen voor het kappen van de paardenkastanje, geldt dit verzoek als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb waarop het bestuursorgaan dient te beslissen. 

Het ten onrechte niet toepassen van de regeling voor uitgestelde inwerkingtreding (art. 16.79 Ow) maakt indienen toewijsbaar verzoek om voorlopige voorziening illusoir 

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Gelderland oordeelt in de uitspraak van 25 september 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:7725) dat het college vanwege de aanwezigheid van archeologische waarden ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de in art. 16.79, tweede lid, Omgevingswet (“Ow”) neergelegde bevoegdheid om te bepalen dat de verleende omgevingsvergunning voor (onder meer) de aanleg van drainage op een diepte van maximaal 90 centimeter onder maaiveld niet eerder in werking treedt dan vier weken na de dag van bekendmaking. De voorzieningenrechter overweegt dat een verstoring van archeologische waarden in een dergelijk geval per definitie onomkeerbaar is, omdat de context van de archeologische resten daarbij verloren gaat. Omdat de op dit perceel van toepassing zijnde bepalingen in het Omgevingsplan dienen ter bescherming van de archeologische waarden ter plaatse, had het op de weg van het college gelegen om bij het verlenen van de omgevingsvergunning te kiezen voor uitgestelde inwerkingtreding. Indien binnen de in het tweede lid van art. 16.79 Ow bedoelde termijn van vier weken bij de bevoegde rechter een verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan, treedt de omgevingsvergunning niet in werking voordat op het verzoek is beslist (art. 16.79, vierde lid, Ow). Belanghebbenden die door de opschorting rechtstreeks in hun belang worden getroffen, kunnen de voorzieningenrechter verzoeken de opschorting op te heffen of te wijzigen. Nu het college geen toepassing heeft gegeven aan de mogelijkheid van uitgestelde inwerkingtreding is in dit geval niet alleen de omgevingsvergunning daags na bekendmaking in werking getreden, maar is de vergunninghouder ook direct van start gegaan met de aanleg van de drainage. De voorzieningenrechter concludeert dat als gevolg daarvan de indiening van het verzoek om voorlopige voorziening illusoir is geworden: ten tijde van indiening had de gevreesde verstoring van de bodem op grotere diepte al plaatsgevonden, met mogelijk negatieve en onherstelbare gevolgen voor archeologische resten. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bestaat daarmee geen spoedeisend belang meer bij het treffen van een voorlopige voorziening.  

Afdeling verduidelijkt hoe binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in tijdelijk deel omgevingsplan moet worden toegepast 

Met de tussenuitspraak van 13 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4624) verduidelijkt de Afdeling dat de wetgever met invoering van art. 22.281 Bruidsschat heeft willen bereiken dat een aanvraag om omgevingsvergunning voor een activiteit die voldoet aan de binnenplanse beoordelingsregels uit het tijdelijk deel van een omgevingsplan ook op andere gronden kan worden geweigerd. Aanleiding voor dit oordeel is een geschil over een vastgesteld bestemmingsplan dat voorziet in de transformatie van een bedrijventerrein naar woningbouw in de vorm van 489 appartementen met bijbehorend parkeerterrein. In beroep staat onder meer de op grond van het bestemmingsplan toe te passen parkeernormering ter discussie: deze is lager dan de gemeentelijke parkeernota (met parkeernormen voor woningbouwprojecten waarvoor het bestemmingsplan geen zelfstandige parkeernormering bevat) en de CROW-normen voorschrijven. Toegepast op het aantal beoogde nieuwe woningen in het plangebied resulteert dit volgens appellanten niet alleen op zichzelf, maar ook in combinatie met een beroep op de binnenplanse afwijkingsregeling die voorziet in een aanvullende parkeerreductie (‘een parkeerplaats voor een deelauto levert een reductie op van vier gewone parkeerplaatsen’) in veel te weinig parkeerplaatsen om de totale parkeerbehoefte adequaat op te vangen. De Afdeling deelt deze vrees niet en overweegt dat toepassing van een binnenplanse afwijkingsregeling van de planregels alleen mogelijk is als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening (vgl. de Afdelingsuitspraken van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2985 en 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:450). Een onder de Omgevingswet aangevraagde omgevingsvergunning kan vanwege art. 22.281 Bruidsschat alleen worden verleend als sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Met de invoering van dit wetsartikel heeft de wetgever volgens de Afdeling willen ondervangen dat vanwege art. 8.0a, eerste lid, Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) per 1 januari 2024 geen mogelijkheid meer bestaat om de omgevingsvergunning voor een activiteit die voldoet aan de binnenplanse beoordelingsregels uit het tijdelijk deel van een omgevingsplan op andere gronden te kunnen weigeren. De wetsgeschiedenis van het Invoeringsbesluit Ow (Stb. 2020, nr. 400) maakt naar het oordeel van de Afdeling duidelijk dat de wetgever met de invoering van deze overgangsrechtelijke regeling een neutrale overgang naar het nieuwe stelsel heeft willen borgen: waar onder de Wro als eis gold dat zich geen strijd met een goede ruimtelijke ordening mag voordoen, geldt per 1 januari 2024 als eis dat sprake moet zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Voorzieningenrechter oordeelt over rechtmatigheid (ontheffing) noodverordening in relatie tot uitoefening demonstratierecht 

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Amsterdam oordeelt in twee (in een proces-verbaal neergelegde) mondelinge uitspraken van 10 en 12 november 2024 (ECLI:NL:RBAMS:2024:6875 respectievelijk ECLI:NL:RBAMS:2024:6934) dat de burgemeester in de Noodverordening ongeregeldheden 7 en 8 november (“eerste noodverordening”) een demonstratieverbod mocht opnemen en dat de burgemeester aan de verleende ontheffing van het in de Noodverordening 10 november (“tweede noodverordening”) opgenomen demonstratieverbod een locatieaanwijzing mocht verbinden. De voorzieningenrechter stelt in beide zaken voorop dat dat sprake is van een bestuursrechtelijk kort geding waarbij slechts beperkte informatie beschikbaar is om tot een oordeel te komen. In de eerstgenoemde zaak stelt de voorzieningenrechter vast dat in de eerste noodverordening onder andere is bepaald dat het verboden is een betoging of een vergadering op of aan de openbare weg of op het openbaar vaarwater te houden.  Hoewel de noodverordening zelf een algemeen verbindend voorschrift is waartegen niet rechtstreeks bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat, kan volgens de voorzieningenrechter via de (aan de burgemeester gerichte) melding om te gaan betogen een besluit worden geconstrueerd dat toetsing van het demonstratieverbod wel mogelijk maakt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bestaat op basis van de beperkte beschikbare informatie na de ongeregeldheden die aanleiding gaven tot vaststelling van de noodverordening nog steeds een noodzaak voor het tijdelijk inperken van het demonstratierecht: volgens de politie is de rust nog niet teruggekeerd in de stad en bestaat vrees voor nieuwe escalaties als demonstraties toch doorgang vinden; bovendien heeft de noodverordening een beperkte duur. 

Ten aanzien van de op grond van de tweede noodverordening verleende ontheffing van het demonstratieverbod stelt de voorzieningenrechter vast dat de burgemeester hieraan als voorschrift heeft verbonden dat de aangekondigde demonstratie niet op de gewenste locatie A mag plaatsvinden, maar wel op locatie B. De voorzieningenrechter overweegt dat het voorschrift moet worden beschouwd als een voorschrift in de zin van art. 5 Wet openbare manifestaties (“Wom”) dat, gelet op art. 2 Wom, naar zijn aard gericht moet zijn op het voorkomen van wanordelijkheden. Vanwege de beoordelingsvrijheid van de burgemeester toetst de voorzieningenrechter een dergelijk voorschrift meer afstandelijk. Ondanks het uitgangspunt dat het aan de organisator van een demonstratie is om te bepalen waar de demonstratie plaatsvindt, mag de burgemeester een andere plek voorschrijven in geval van gegronde vrees voor niet beheersbare wanordelijkheden op de door de organisator voorgestelde locatie. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter mocht de burgemeester in dit geval een alternatieve locatie voorschrijven: de voorzieningenrechter acht op basis van de informatie van burgemeester en politie aannemelijk dat op de door de organisator voorgestelde demonstratielocatie sprake zal zijn van een lastig te beheersen risico op escalatie. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.