Signaleringsblog week 46: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Op Shell rust weliswaar inspanningsverplichting om gevaarlijke klimaatverandering tegen te gaan, rechter kan het bedrijf echter niet verplichten om CO2-emissies met bepaald percentage te verminderen

De civiele kamer van het Gerechtshof Den Haag heeft in zijn uitspraak van 12 november 2024 (ECLI:NL:GHDHA:2024:2099) de door Vereniging Milieudefensie en anderen (“Milieudefensie”) gevorderde CO2-reductie van Shell afgewezen.  Milieudefensie had gesteld dat Shell onrechtmatig handelt, indien zij haar emissies tegen 2030 niet met 45% reduceert ten opzichte van het niveau van 2019. Het Gerechtshof overweegt dat op Shell de mensenrechtelijke inspanningsverplichting rust om een passende bijdrage te leveren aan het behalen van de klimaatdoelen van Parijs door middel van het verminderen van CO2-emissies. Ook heeft Shell als private onderneming een maatschappelijke verantwoordelijkheid om (de dreiging van) gevaarlijke klimaatverandering te adresseren en te bestrijden. Hoewel daarmee op het bedrijf de verplichting rust om haar bedrijfsmodel (ook) af te stemmen op (mondiale, Europese en nationale) klimaatdoelstellingen, is het naar het oordeel van het Gerechtshof vanwege het ontbreken een wettelijk vastgelegd absoluut reductiepercentage en bij gebrek aan eenduidige (sectorspecifieke) wetenschappelijke inzichten niet mogelijk om aan Shell voor te schrijven hoe zij haar CO2-reductieplicht moet invullen. Op korte termijn verschijnt over deze klimaatzaak een verdiepend Stibbe-blogbericht. 

Horecabedrijf dat feitelijke gevolgen van enige betekenis ondervindt is ondanks ontbreken concurrentiebelang belanghebbende bij verleende evenementenvergunningen 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in de uitspraak van 6 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4494) dat een horecabedrijf belanghebbende (in de zin van art. 1:2, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht, “Awb”) is bij de voor een besloten race-event met vrij-toegankelijke side-events met horecavoorzieningen verleende evenementenvergunningen, omdat het bedrijf daarvan in de vorm van een verminderde bereikbaarheid voor potentiële klanten rechtsreeks feitelijke gevolgen van enige betekenis heeft ondervonden. De Afdeling stelt vast dat het horecabedrijf, een strandpaviljoen,  op drie tot vier kilometer van de vergunde evenementen in een natuurgebied is gelegen en hoofdzakelijk de doelgroep natuurliefhebbers bedient. De Afdeling overweegt dat geen sprake is van een rechtstreeks betrokken concurrentiebelang op grond waarvan het bedrijf als belanghebbende kan worden aangemerkt. Een onderneming heeft een concurrentiebelang als zij bedrijfsactiviteiten ontplooit in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als waarin de bedrijfsactiviteiten van haar concurrent plaatsvinden; daarvan is in dit geval geen sprake. Voor wat betreft de feitelijke gevolgen van de evenementenvergunningen ligt dit anders. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de bedrijfssituatie van de horecagelegenheid zijn, kijkt de Afdeling onder andere naar de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:169). Ter zitting is komen vast te staan dat het strandpaviljoen verminderd bereikbaar was als gevolg van voor de locatie evenementenlocaties zelf en het gebied eromheen getroffen maatregelen ten behoeve van crowd management, waaronder de inzet van verkeersregelaars en het plaatsen van dranghekken. Naar het oordeel van de Afdeling zijn deze maatregelen, voor zover deze niet zijn gebaseerd op de ten behoeve van de evenementen genomen verkeersbesluiten, het rechtstreekse gevolg van de evenementenvergunningen en kwalificeert het horecabedrijf om die reden als belanghebbende bij de evenementenvergunningen. 

Beoordeling evenredigheid verkeersbesluiten: bestuursorgaan mag als gevolg daarvan veroorzaakte schade doorschuiven naar afzonderlijke nadeelcompensatieprocedure 

In de uitspraak van 6 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4493) oordeelt de Afdeling dat het evenredigheidsbeginsel niet in de weg staat aan het nemen van een aantal evenement-gerelateerde verkeersbesluiten, ondanks de (beweerdelijke) omzet- en inkomensdaling voor een nabijgelegen horecabedrijf als gevolg van de verminderde bereikbaarheid voor potentiële klanten. De verschillende colleges van burgemeester en wethouders en Gedeputeerde Staten (“GS”) - hierna gezamenlijk te noemen: “colleges”- die de verkeersbesluiten hebben genomen mochten  deze schadekwestie daarom doorschuiven naar een later te nemen besluit op een (desgewenst nog in te dienen) verzoek om nadeelcompensatie. De Afdeling overweegt dat uit art. 3:4 Awb volgt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Daarbij geldt dat het bestuursorgaan niet de absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft aan te tonen. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in art. 2, eerste en tweede lid, Wegenverkeerswet 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen. Naar het oordeel van de Afdeling hebben de betrokken bestuursorganen de colleges deugdelijk hebben gemotiveerd dat de verschillende verkeersbesluiten, zelfstandig en in samenhang met elkaar, noodzakelijk waren om de (verkeers-)veiligheid, bereikbaarheid en leefbaarheid tijdens het evenement te garanderen. Bovendien, zo oordeelt de Afdeling, hebben zij de belangen van het horecabedrijf voldoende bij de verkeersbesluiten betrokken door vooraf de mogelijkheid te bieden ‘doorlaatbewijzen’ voor werknemers en bezoekers met een reservering te verstrekken. Ook stonden de verkeersbesluiten er niet aan in de weg om het horecabedrijf met de fiets of te voet te bereiken. Bij de beoordeling van de vraag of de colleges de verkeersbesluiten mochten nemen, gaat de Afdeling na of de verkeersbesluiten zodanige schade bij het horecabedrijf veroorzaken dat het ondernemersbelang zwaarder zou moeten wegen dan het belang dat is gediend bij het nemen van de verkeersbesluiten zodat vooraf had moeten worden voorzien in een schaderegeling. Dit is bijvoorbeeld het geval als de (verkeers-)besluiten ertoe leiden dat het bedrijf niet meer rendabel kan worden geëxploiteerd of de continuïteit van de bedrijfsvoering onvoldoende is verzekerd (vgl. de Afdelingsuitspraken van 23 september 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA42210, en 3 augustus 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU0427). Naar het oordeel van de Afdeling waren de colleges in dit geval niet op grond van art. 3:4 Awb gehouden om de door het horecabedrijf gestelde schade als gevolg van de verkeersbesluiten in de besluitvorming over de verkeersbesluiten te betrekken: het horecabedrijf heeft niet aannemelijk gemaakt dat de schade als gevolg van de verkeersbesluiten zodanig ernstig is, dat deze zonder compensatie aan het nemen van de verkeersbesluiten in de weg staat. De colleges mochten de schadekwestie daarom doorschuiven naar een afzonderlijke nadeelcompensatieprocedure. In die procedure kan worden beoordeeld of het bedrijf recht heeft op nadeelcompensatie, waartoe vereist is dat de gestelde schade als gevolg van de (rechtmatige) verkeersbesluiten buiten het normaal maatschappelijk risico valt en ook overigens is voldaan aan de criteria voor het toekennen van nadeelcompensatie.

Privaatrechtelijke belemmering met evident karakter? 

Uit de Afdelingsuitspraak van 6 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4483) volgt dat het onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) vastgestelde bestemmingsplan dat voorziet in onder meer de legalisatie van een recreatiewoning niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, ondanks dat de eigenaar zich verzet tegen het gebruik van een tevens bij hem in eigendom zijnde onverharde privéweg ter ontsluiting van de recreatiewoning. De eigenaar betoogt in hoger beroep dat vanwege het ontbreken van een erfdienstbaarheid het gebruik van de privéweg heeft te gelden als een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in de weg staat. De Afdeling overweegt dat een privaatrechtelijke belemmering slechts aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat wanneer deze een evident karakter heeft. Of daarvan sprake is, is in eerste instantie ter bepaling aan de burgerlijke rechter, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in de civiele procedure geldende regels (vgl. de Afdelingsuitspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9957). De Afdeling stelt vast dat  de privéweg al zeer lange tijd gebruikt wordt als ontsluitingsweg voor de recreatiewoning en dat over de vraag of de privéweg daarvoor mag worden gebruikt wordt geprocedeerd bij de burgerlijke rechter. Omdat een der partijen in de procedure bij de burgerlijke rechter heeft gesteld dat door verjaring een erfdienstbaarheid is verkregen en daarbij een beroep doet op art. 5:57, eerste lid, Burgerlijk Wetboek (aanwijzing van een noodweg), is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval geen sprake van een privaatrechtelijke belemmering met een evident karakter die in de weg stond aan vaststelling van het plan.

Voorzieningenrechter kijkt ook met een maatschappelijke blik naar aard en ernst van een overtreding 

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Oost-Brabant oordeelt, in de uitspraak van 1 november 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:5171), daarbij meteen beslissend in de bodemprocedure, dat het college bij zijn handhavend optreden tegen in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van in een loods aangelegd zwembad vanuit een oogpunt van evenredigheid met een minder verstrekkende last had moeten volstaan. Het college had onder het regime van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd om een saunacabine en een bubbelbad te verwijderen en - ter beëindiging van het gebruik van een bassin als zwembad - om het direct verwarmen van zwemwater te staken en de chloorunit te verwijderen. De betreffende voorzieningen, waarvan het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, heeft eiseres gerealiseerd in een op haar perceel gelegen loods. De voorzieningenrechter stelt in het licht van de beginselplicht tot handhaving vast dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat en dat het enkele tijdsverloop tussen het begin van de overtreding en het handhavend optreden geen bijzondere omstandigheid oplevert om af te zien van handhavend optreden (vgl. de Afdelingsuitspraken van 1 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1829en 14 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3282). Hoewel de voorzieningenrechter onderkent dat gelet op de omvang van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik geen sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst (vgl. de Afdelingsuitspraak van 22 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4321 en van 23 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4266), pakt de opgelegde last onevenredig uit voor eiseres en haar echtgenoot: weliswaar is de last op zichzelf een geschikt en noodzakelijk middel is om de overtreding te beëindigen, maar voor zover deze strekt tot beëindigding van het gebruik van het zwembad is deze volgens de voorzieningenrechter te verstrekkend. Daartoe acht de voorzieningenrechter van belang dat (i) de echtgenoot van eiseres een hoge leeftijd heeft en mentaal achteruit gaat, waardoor de verwachting is dat hij nog maar beperkte tijd kan zwemmen; (ii) het gebruik van het zwembad door de echtgenoot van eiseres geen impact op de omgeving heeft; (iii) niet door een derde is verzocht om handhavend optreden; (iv) het college niet zozeer moeite heeft met het verboden gebruik, maar met vooral de omvang van de loods; en (v) het feitelijk en juridisch mogelijk is om de last alleen te richten op verwijdering van de sauna en het bubbelbad (en niet op het zwembad). De voorzieningenrechter benadrukt dat zijn eindoordeel - namelijk dat eiseres en haar echtgenoot het bubbelbad en de sauna moeten verwijderen, maar het zwembad mogen blijven gebruiken - is ingegeven door een juridische én maatschappelijke blik op de aard en ernst van de  overtreding. 

Ook onder Omgevingswet is de bouwstop een ordemaatregel, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is

De Rechtbank Midden-Nederland oordeelt in haar (proces-verbaal van de mondelinge) uitspraak van 16 oktober 2024 (ECLI:NL:RBMNE:2024:5927) dat ook onder het regime van de Omgevingswet (“Ow”) bij het opleggen van een bouwstop geen legaliseringsonderzoek hoeft plaats te vinden. De voorzieningenrechter overweegt dat een bouwstop een bijzondere vorm van een last onder bestuursdwang is, die inhoudt dat wordt gelast om een illegale bouwactiviteit direct te beëindigen en dat, als daaraan geen gevolg wordt gegeven, het bevoegd gezag de activiteit zal beëindigen. De bouwstop is in de Ow niet als zodanig geregeld; de grondslag ervoor is art. 18.1 Ow jo. (in dit geval) art. 125 Gemeentewet. Aan een bouwstop kan een last onder dwangsom worden verbonden die het doel heeft om de beëindigde illegale bouwactiviteit beëindigd te houden. De grondslag daarvoor is, in aanvulling op de hiervoor genoemde bepalingen, art. 5:32 Awb. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet de onder de Wabo ingezette lijn dat geen legaliseringsonderzoek hoefde plaats te vinden (vgl. de Afdelingsuitspraak van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3826) onder de Ow worden voortgezet: een bouwstop is een ordemaatregel, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. Gelet op de aard van de bouwstop hoefde het college (daarom) geen onderzoek te doen naar de mogelijkheid om de overtreding te legaliseren. 

Ondanks ruimschoots verstreken termijn demonstratieverbod nog steeds procesbelang bij inhoudelijk oordeel hoger beroep 

In haar uitspraak van 6 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4479) oordeelt de Afdeling dat de vereniging die opkwam tegen de door de voorzitter van de Veiligheidsregio opgelegde en door tijdsverloop inmiddels vervallen beperking van haar demonstratierecht nog steeds procesbelang heeft bij een inhoudelijk oordeel over het daartegen gerichte hoger beroep. Op grond van de opgelegde beperking mocht de vereniging gedurende de periode van een week niet met bepaalde voertuigen demonstreren. De Afdeling overweegt dat besluiten die beperkingen aan demonstraties stellen betrekking hebben op de uitoefening van een grondrecht en er meestal weinig tijd ligt tussen het besluit zelf en de demonstratie waar het besluit betrekking op heeft. en oordeel van de rechter over een opgelegde beperking is evenwel van belang voor demonstranten en initiatiefnemende organisaties om duidelijkheid te krijgen of die beperkingen terecht waren en daarmee ook een indicatie te hebben of zulke beperkingen bij toekomstige demonstraties toelaatbaar zijn. Dat oordeel is, mede met het oog op het algemeen belang en eventuele individuele belangen van derden, ook van belang voor bestuursorganen die overwegen het demonstratierecht te beperken. Mede ter voldoening aan het recht op een effectief rechtsmiddel (art. 13 EVRM, vgl. het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 7 februari 2017, Lashmankin e.a. tegen Rusland, ECLI:CE:ECHR:2017:0207JUD005781809) heeft de vereniging om die reden nog steeds procesbelang. 

Burgemeester mocht clubhuis motorclub in belang van openbare orde voor onbepaalde tijd sluiten 

De Afdeling oordeelt in de uitspraak van 6 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4507) dat de burgemeester het clubhuis van een motorclub met aangrenzend café in het belang van het herstel van de openbare orde voor onbepaalde tijd mocht sluiten. De burgemeester besloot hiertoe bijna tien weken nadat het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden de organisatie waarvan de motorclub als vereniging deel uitmaakte verboden had verklaard (zie de uitspraak van 15 december 2020, ECLI:NL:GHARL:2020:10406, bevestigd in het arrest van de Hoge Raad van 15 juli 2022, ECLI:NL:HR:2022:1114). De Afdeling oordeelt, in navolging van de rechtbank, dat de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt kon stellen dat (i) de vrees gewettigd was dat het geopend blijven van het pand een ernstig gevaar zou opleveren voor de openbare orde, (ii) de burgemeester daarom bevoegd was om het pand te sluiten en (iii) de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat de sluiting voor onbepaalde tijd nodig is in het belang van het herstel van de openbare orde. Mede omdat de motorclub pas na de hiervoor bedoelde beschikking van het gerechtshof heeft besloten om afstand te nemen van de verboden verklaarde organisatie en de daarbij horende cultuur én er niet in is geslaagd dit in de tussenliggende periode tot aan de sluiting van het clubhuis aannemelijk te maken, slaagt het beroep van de vereniging op het evenredigheidsbeginsel niet. 

Inzagerecht medisch dossier wordt niet gereguleerd door algemene openbaarmakingsregeling Wob 

De Rechtbank Limburg oordeelt in haar uitspraak van 3 oktober 2024 (ECLI:NL:RBLIM:2024:6861) dat de Wet openbaarheid van bestuur (“Wob”) niet van toepassing is op een verzoek om inzage in een medisch dossier en als algemene openbaarmakingsregeling wijkt voor de bijzondere openbaarmakingsregeling van de in (afdeling 5, hoofdstuk 7 van) het Burgerlijk Wetboek (“BW”) opgenomen Wet inzake de geneeskundige behandelingsovereenkomst. Nadat de directeur publieke gezondheid GGD Zuid-Limburg (“GGD”) eiseres desgevraagd inzage had gegeven in haar medisch dossier door haar daarvan een afschrift toe te sturen, verzocht eiseres met een beroep op de Wob en kennelijk zonder succes om inzage in aanvullende documentatie die in het medisch dossier zou ontbreken. De rechtbank overweegt dat een medisch dossier een dossier is als bedoeld in art. 7:454, eerste lid, BW, waarvan de inzage is geregeld in de art. 7:456 tot en met 7:458b BW. Deze inzageregeling is volgens de rechtbank een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter (vgl. de Afdelingsuitspraak van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1878). De rechtbank concludeert dat de Wob niet van toepassing op de inzage in het medisch dossier van eiseres en dat eiseres daarom geen procesbelang heeft bij de uitkomst van haar beroep.  Over de gestelde onvolledige inzage in haar medisch dossier kan eiseres uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter instellen. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.