Signaleringsblog week 45: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Niet nakomen opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen verplicht (enkel) tot vergoeding dispositieschade 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in de uitspraak van 30 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4384) dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) weliswaar mocht overgaan tot handhavend optreden tegen het zonder de vereiste omgevingsvergunning splitsen van een woning in twee appartementen, maar als gevolg van het niet nakomen van opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen wel de kosten voor de bouwkundige splitsing en het weer ongedaan maken ervan moet vergoeden. De Afdeling stelt vast dat in dit geval onherroepelijk vaststaat dat het college bij appellant de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat de woning mocht worden gesplitst. De Afdeling overweegt dat uit haar uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) volgt dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachting in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek belangen van derden. De Afdeling overweegt in dit verband dat het met handhaving gediende algemeen belang in zijn algemeenheid weliswaar zwaar weegt, maar in geval van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel niet doorslaggevend hoeft te zijn. Indien zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn als onderdeel van die besluitvorming te vergoeden. Naar het oordeel van de Afdeling mocht het college in dit geval het algemeen belang en de belangen van derden zwaarder laten wegen dan het belang van appellant bij nakoming van het gewekte vertrouwen. Zo is woningsplitsing ter bescherming van het belang van derden bij een goede leefomgeving bewust niet rechtstreeks toegelaten op grond van het bestemmingsplan, is de woning in kwestie bouwkundig niet geschikt voor woningsplitsing en staat woningsplitsing haaks op het gevoerde beleid om de woningvoorraad terug te dringen. Omdat het college appellant alsnog een schadevergoeding heeft aangeboden van € 5.000,00 voor de verbouwkosten en voor het terugbrengen van de woning in de oorspronkelijke staat en appellant dit bedrag niet heeft bestreden, blijft de opgelegde last onder dwangsom in stand. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college afzien van het toekennen van schadevergoeding voor het mislopen van huurinkomsten, omdat appellant alleen aanspraak heeft op vergoeding van geleden dispositieschade door te handelen op grond van het gewekte vertrouwen.

Of sprake is van een ‘zwaar ongeval’ hangt af van de omstandigheden van het geval, het is primair aan de exploitant om al het nodige te doen om dit te voorkomen 

In de uitspraak van 30 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4226) oordeelt de Afdeling dat een specifieke gebeurtenis niet in het algemeen als een ‘zwaar ongeval’ in de zin van de Seveso III-richtlijn (Richtlijn 2012/18/EU, “richtlijn”) en het Besluit risico's zware ongevallen 2015 (“Brzo”) kan worden aangemerkt, maar dat dit afhankelijk is van de omstandigheden van het geval. Omdat geen grond bestaat voor het oordeel dat de omzetting van de richtlijn in het Brzo op dit punt niet juist heeft plaatsgevonden en geen twijfel kan bestaan over de interpretatie van het begrip ‘zwaar ongeval’, ziet de Afdeling geen reden tot bijstelling van de zogenoemde ‘Vopak-uitspraak’ (de Afdelingsuitspraak van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2441) waaruit volgt dat het ingevolge art. 5 Brzo in beginsel aan de exploitant is om alle maatregelen te nemen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. Evenmin bestaat aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen (vgl. de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982 (Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335) en van 6 oktober 2021 (Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799). Met dit oordeel beslecht de Afdeling een geschil tussen de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (“minister”) en de exploitant van een bedrijf dat drinkbare en industriële alcohol, biodiesel en plantaardige oliën op- en overslaat over de wijze waarop art. 5 Brzo - dat ziet op het voorkomen van zware ongevallen en het beperken van de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu – moet worden uitgelegd. Specifiek is de vraag of de minister  vanwege de gestelde overtreding van art. 5 Brzo van de exploitant mocht verlangen een overvulbeveiliging aan te brengen in verband met de uitstroom van ethanol uit een opslagtank, ondanks dat de exploitant had gesteld in dit verband reeds de nodige maatregelen te hebben getroffen. Naar het oordeel van de Afdeling verplicht art. 5 Brzo een exploitant niet tot het nemen van alle denkbare maatregelen ter voorkoming van alle denkbare ongevallen met gevaarlijke stoffen of ter beperking van de nadelige gevolgen daarvan. De enkele omstandigheid dat een gevaarlijke stof uit een leiding stroomt - zoals in dit geval het vrijkomen van de brandbare stof ethanol bij het overvuld raken van een opslagtank – leidt volgens de Afdeling niet per definitie tot het ontstaan van ernstig gevaar voor de menselijke gezondheid of het milieu, omdat dit mede afhankelijk is van de maatregelen die de exploitant met betrekking tot dergelijke situaties heeft getroffen. Overeenkomstig het bepaalde in het Brzo en de ‘Vopak-uitspraak’ is het in beginsel aan de exploitant om te bepalen welke maatregelen hij neemt ter voorkoming van zware ongevallen en ter beperking van de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu. Vanwege het ingrijpende karakter van een (extra) eis van de minister dient aan het opleggen ervan een gedegen motivering ten grondslag te liggen, waarin in elk geval wordt ingegaan op de maatregelen die de exploitant al heeft getroffen om overvulling en ontsteking van ethanol te voorkomen enerzijds en  de vraag waarom naast die maatregelen nog andere maatregelen nodig zijn ter voorkoming van zware ongevallen of de gevolgen ervan anderzijds. De Afdeling concludeert dat de minister zijn eis niet toereikend heeft gemotiveerd. 

Bestuursorgaan is bij nemen nieuwe beslissing op bezwaar onder omstandigheden verplicht om betrokkenen opnieuw te horen  

In haar uitspraak van 30 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4362) oordeelt de Afdeling dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar te horen. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (“minister”) aan een bedrijf opgelegde eis over de wijze waarop art.5 Brzo moet worden nageleefd. Nadat de Afdeling het bestreden besluit wegens een motiveringsgebrek had vernietigd, heeft de minister opnieuw beslist op het door het betrokken bedrijf ingediende bezwaar. In hoger beroep betoogt het bedrijf dat het voorafgaand aan het nieuwe besluit ten onrechte niet is gehoord. De Afdeling overweegt dat volgens vaste Afdelingsrechtspraak (vgl. de uitspraak van 15 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO7326) uit art. 7:2, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) niet een algemene verplichting is af te leiden tot het opnieuw horen van belanghebbenden bij het ter voldoening aan een rechterlijke uitspraak nemen van een nieuw besluit. Dit neemt niet weg dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om dit wel te doen. Op grond van art. 7:9 Awb geldt een hoorplicht als het bestuursorgaan zich bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar baseert op feiten en omstandigheden die na het eerste horen naar aanleiding van het bezwaar bekend zijn geworden en die voor het te nemen besluit van aanmerkelijk belang kunnen zijn. Naar het oordeel van de Afdeling had de minister vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid in dit geval opnieuw moeten horen, omdat het bedrijf vóór de nieuwe beslissing op bezwaar een aanpassing in haar operationele werkzaamheden had doorgevoerd en de minister in het nieuwe besluit bovendien moest ingaan op een deskundigenrapport dat ingewikkelde materie behandelt. Een nieuwe hoorzitting had volgens de Afdeling kunnen bijdragen aan het op de juiste wijze meewegen van alle relevante informatie. 

Beoordeling verzoek verlengen begunstigingstermijn, als betrokkene ter voldoening aan de last afhankelijk is van derden  

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Nederland oordeelt in de uitspraak van 24 oktober 2024 (ECLI:NL:RBNNE:2024:4175) dat de beslissing om de begunstigingstermijn desgevraagd niet te verlengen deugdelijk dient te worden gemotiveerd. Het college heeft aan de exploitant van een pluimveeslachterij een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet voldoen aan de geluidvoorschriften. Nadat de geboden begunstigingstermijn al een keer was verlengd, heeft de exploitant het college wegens de vertraagde levering van geluiddempende voorzieningen gevraagd deze nogmaals te verlengen om daarmee de verbeurte van een dwangsom te voorkomen. Het college heeft dat verzoek afgewezen. De voorzieningenrechter overweegt dat uit vaste Afdelingsrechtspraak volgt dat (i) de begunstigingstermijn ertoe strekt de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk om de overtreding te kunnen opheffen (vgl. de uitspraak van  29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:295), (ii) het bestuursorgaan bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toekomt (vgl. de uitspraak van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2147) en  (iii) de begunstigingstermijn er niet toe strekt eiser in de gelegenheid te stellen de uitkomst van een door hem ingesteld rechtsmiddel af te wachten (vgl. de uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2797). Indien de begunstigingstermijn te kort blijkt om aan de last te kunnen voldoen, omdat degene die aan de last moet voldoen daarvoor mede afhankelijk is van een ander, kan diegene verzoeken om verlenging van de begunstigingstermijn. Bij de beoordeling van dat verzoek is relevant in hoeverre diegene tijdig stappen heeft ondernomen om aan de last te voldoen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2140). Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de exploitant in dit geval, vooruitlopend op het realiseren van de geluiddempende voorzieningen, (tijdelijke) maatregelen getroffen om te voldoen aan de geluidsgrenswaarde van de Handleiding meten en rekenen Industrielawaai en heeft het college de afwijzing van het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn en de daaraan ten grondslag liggende belangenafweging onvolledig en ondeugdelijk gemotiveerd.

Bewijslast voor begaan beboetbare overtreding rust op bestuursorgaan 

In de uitspraak van 30 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4367) oordeelt de Afdeling dat het aan het bestuursorgaan dat een bestuurlijke boete oplegt om te bewijzen c.q. aan te tonen dat betrokkene een beboetbare overtreding heeft begaan. Aanleiding voor dit oordeel over de toe te passen bewijsmaatstaf was een door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (“minister”) aan een bedrijf opgelegde boete wegens het overtreden van de art. 2, eerste lid, en art. 15a Wet arbeid vreemdelingen (“Wav”). De Afdeling overweegt dat uit vaste rechtspraak het uitgangspunt volgt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan door betrokkene en dat in geval van twijfel aan de betrokkene het voordeel van de twijfel moet worden gegund (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324 en de Afdelingsuitspraak van 26 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:604). Daarbij geldt dat gebruik mag worden gemaakt van vermoedens die redelijkerwijs voortvloeien uit de aanwezige bewijsmiddelen. Naar het oordeel van de Afdeling is het voor wat betreft de bewijslastverdeling in dit geval aan de minister om te bewijzen dat sprake is van een overtreding, hetgeen verder gaat dan enkel aannemelijk maken dat een overtreding heeft plaatsgevonden. Het is vervolgens aan betrokkene om dit bewijs te ontzenuwen. Dit laatste kan door twijfel te zaaien over de juistheid van de feiten en veronderstellingen waarop het bestreden boetebesluit rust. Omdat betrokkene twijfel heeft gezaaid over de juistheid van het door de minister aangedragen bewijs en de minister deze twijfel niet heeft kunnen wegnemen, concludeert de Afdeling dat de minister  er niet in is geslaagd om voldoende bewijs te leveren dat de overtreding heeft plaatsgevonden. De minister had de boete wegens overtreding van de Wav daarom niet mogen opleggen. 

Gecombineerd ‘kruimelen’ mag, maar alleen op basis van een juiste toepassing van art. 4, bijlage II Bor   

Uit de uitspraak van de Rechtbank Overijssel van 22 oktober 2024 (ECLI:NL:RBOVE:2024:5413k) volgt dat het college handelt in strijd met de bedoeling van de wetgever door met een onjuiste toepassing van art. 4 bijlage II Besluit omgevingsrecht (“Bor”) een omgevingsvergunning te verlenen. Het college had in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning verleend voor het ombouwen en vergroten van een (van het naastgelegen woonperceel afgesplitste) garage/werkplaats tot zelfstandige woning. De omgevingsvergunning is verleend met toepassing van art. 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2°, Wabo in samenhang bezien met art. 4, aanhef en onder 1 en 9, bijlage II Bor (de zogenoemde kruimellijst). De rechtbank overweegt dat het in beginsel mogelijk is om verschillende onderdelen van art. 4, bijlage II Bor te combineren voor het toekennen van een aanvraag omgevingsvergunning. Wat voor de toepassing van de gecombineerde kruimelonderdelen 1 en 9 echter wel van belang is, is dat niet op grond van onderdeel 9 een vergunning kan worden verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een gebouw dat niet feitelijk aanwezig en vergund is (vgl. de Afdelingsuitspraak van 4 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:338). Die situatie doet zich in dit geval voor: hoewel de (voormalige) werkplaats feitelijk aanwezig is op het perceel, is de volumetoename nodig om het met onderdeel 9 beoogde gewijzigde gebruik van het bouwwerk te vergunnen. In het negende lid van art. 4, bijlage II Bor staat echter dat het afwijkende gebruik alleen vergund mag worden als dat niet gepaard gaat met bouwactiviteiten die ertoe leiden dat de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume worden vergroot. Gelet hierop kan naar het oordeel van de rechtbank niet gesproken worden van een gebouw dat reeds feitelijk aanwezig en vergund is. Volgens de rechtbank verdraagt de door het college gehanteerde werkwijze, waarbij eerst onderdeel 9 wordt toegepast (wijziging gebruik) en vervolgens onderdeel 1 (uitbreiding bouwwerk), zich niet met de bedoeling van de kruimellijst van art. 4, bijlage II Bor. De rechtbank concludeert dat de omgevingsvergunning op onjuiste grondslag is verleend. 

Rechtmatigheidscontrole die wegens strijd met discriminatieverbod zelf onrechtmatig is leidt tot uitsluiting verkregen bewijs 

De Rechtbank Overijssel oordeelt in de uitspraak van 29 oktober 2024 (ECLI:NL:RBOVE:2024:5627) dat het met het huisbezoek verkregen bewijs dat eiseres als student niet zou wonen op het in de basisregistratie personen (“BRP”) geregistreerde adres is verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht. In casu had de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (“minister”) op basis van de bij een onaangekondigd huisbezoek verkregen verklaring van de oma van eiseres haar recht op studiefinanciering herzien en de onverschuldigd betaalde studiefinanciering tot dan toe teruggevorderd. De rechtbank overweegt dat bij de uitoefening van het toezicht op de naleving van de regel dat de studerende moet wonen op het adres waaronder de student in de BRP staat ingeschreven niet in strijd mag worden gehandeld met het discriminatieverbod, zoals dat onder meer is opgenomen in art. 14 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), art. 1 Protocol 12 EVRM en art. 26 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Deze bepalingen verbieden niet iedere ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd vanwege het ontbreken van een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor die ongelijke behandeling. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet langer in geschil is dat eiseres bij de wijze waarop zij is geselecteerd voor een huisbezoek – namelijk op grond van haar migratieachtergrond - ongelijk is behandeld ten opzichte van uitwonende studenten zonder migratieachtergrond. Wel is tussen partijen in geschil welk gevolg dit heeft voor de toelaatbaarheid van het verkregen bewijs en daarmee voor de besluitvorming van de minister. Naar het oordeel van de rechtbank is het verschil in behandeling dat de minister bij de selectie van studenten voor een huisbezoek heeft gemaakt tussen uitwonende studenten met en zonder migratieachtergrond niet objectief gerechtvaardigd. Om die reden heeft de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) namens de minister in strijd met het discriminatieverbod gehandeld en was de selectie van eiseres voor een rechtmatigheidscontrole onrechtmatig. Het huisbezoek en de verklaring van de oma van eiseres zijn volgens de rechtbank uitsluitend een vervolg op en onlosmakelijk verweven met de onrechtmatige selectie van eiseres voor een rechtmatigheidscontrole, zodat de op die manier verkregen gegevens volgens vaste rechtspraak  ook worden aangemerkt als onrechtmatig verkregen bewijs (vgl. de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 8 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3294). Indien het, zoals in dit geval, gaat om door het bestuursorgaan zelf onrechtmatig verkregen bewijs, is van belang of bewijsuitsluiting een aangewezen en evenredige maatregel is om rechtmatig optreden te stimuleren. De rechtbank acht als rechtsstatelijke waarborg en om te voorkomen dat een soortgelijke situatie zich in de toekomst nog eens voordoet bewijsuitsluiting in dit geval passend en geboden: de bewijsmiddelen zijn verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht. Omdat in dit geval aan de besluitvorming alleen bewijs ten grondslag ligt dat moet worden uitgesloten, berust de besluitvorming niet op een zorgvuldige voorbereiding en ook niet op een goede motivering.  

Ondanks verhuizing toch procesbelang bij sluiting drugswoning 

In de uitspraak van 9 juli 2024 (ECLI:NL:RBLIM:2024:7296) oordeelt de Rechtbank Limburg dat de voormalige bewoners van de woning die de burgemeester op grond van art. 13b Opiumwet tijdelijk sloot na het aantreffen van een handelshoeveelheid softdrugs nog steeds procesbelang hebben en daarom ontvankelijk zijn in hun tegen dit besluit gerichte bezwaar.  Eisers hebben voorafgaande aan de effectuering van de woningsluiting de huur opgezegd. Omdat zij niet aannemelijk hebben gemaakt schade te hebben geleden als gevolg van het besluit om de woning tijdelijk te sluiten, heeft de burgemeester hen niet-ontvankelijk verklaard in hun daartegen gerichte bezwaar. De rechtbank overweegt dat een persoon alleen als belanghebbende kan worden aangemerkt als sprake is van een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang bij het besluit, dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het besluit. Volgens vaste rechtspraak kan procesbelang ook bestaan, indien tot op zekere hoogte aannemelijk is dat betrokkene als gevolg van voorliggende besluit in zijn eer en goede naam is geschaad (vgl. de Afdelingsuitspraak van 19 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4973). De rechtbank is van oordeel dat een woningsluiting en het aanbrengen van een zegel op de voordeur van die woning een publiekelijke afwijzing van het gedrag van eiser en eiseres kan impliceren tegenover de buurt. Daardoor is tot op zekere hoogte aannemelijk dat de voormalige bewoners als gevolg hiervan worden geschaad in hun eer en goede naam (vgl. de Afdelingsuitspraak van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3148). De rechtbank concludeert dat de burgemeester alsnog inhoudelijk op het bezwaar van de voormalige bewoners moet beslissen. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.