Signaleringsblog week 44: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Hoge Raad over rechterlijke toetsing kosten naheffing parkeerbelasting: geen criminal charge maar herstelsanctie die nauwelijks ruimte biedt voor maatwerk in individuele gevallen 

De Hoge Raad oordeelt in zijn prejudiciële beslissing van 25 oktober 2024 (ECLI:NL:HR:2024:1535) dat het kostenverhaal bij een naheffingsaanslag parkeerbelasting niet worden aangemerkt als een strafvervolging (criminal charge) in de zin van art. 6 EVRM. De belastingrechter heeft bij beantwoording van de vraag of het kostenverhaal in een individueel geval passend en geboden is bovendien nauwelijks ruimte voor het beoordelen van de mate van verwijtbaarheid van het niet betalen van de parkeerbelasting. Hiermee beantwoordt de Hoge Raad als hoogste belastingrechter de vier prejudiciële vragen die de Rechtbank Oost-Brabant had gesteld (uitspraak van 8 december 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:5711) naar aanleiding van het besluit van de heffingsambtenaar om aan een belanghebbende een naheffingsaanslag in de parkeerbelasting op te leggen van  € 70,21, bestaande uit € 3,71 aan parkeerbelasting verhoogd met € 66,50 aan naheffingskosten. De Hoge Raad ziet geen aanleiding om van zijn eerdere rechtspraak terug te komen (vgl. het arrest van 18 oktober 1995, ECLI:NL:HR:1995:AA3127) en waarin hij had bepaald dat de kostenopslag vanwege het onbetaald blijven van de verschuldigde parkeerbelasting niet kwalificeert als een criminal charge. Zowel het besluit tot naheffing van verschuldigde parkeerbelasting die niet is voldaan als het besluit om daarbij de aan het opleggen van de naheffingsaanslag verbonden kosten tot het wettelijke maximumbedrag in rekening te brengen berusten op een gebonden bevoegdheid die haar grondslag vindt in een wet in formele zin. Dergelijke besluiten kunnen slechts worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel voor zover zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Daarbij gaat het onder meer om gevolgen van de toepassing van de wettelijke bepaling die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien (vgl. de arresten van de Hoge Raad van 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725, 18 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:729 en 6 oktober 2023, ECLI:NL:HR:2023:1371). Met het invoeren van de mogelijkheid voor gemeenten om bij de naheffing van parkeerbelasting tevens een vast, wettelijk gemaximeerd bedrag in rekening te brengen tot verhaal van de met die naheffing gemoeide kosten, heeft de wetgever volgens de Hoge Raad beoogd de gemeenten in staat te stellen op een efficiënte en financieel verantwoorde wijze hun parkeerbeleid te realiseren. Ook heeft de wetgever onder ogen gezien dat een besluit tot naheffing van parkeerbelasting met kostenopslag en de omvang van die extra kosten niet afhankelijk zijn van de mate van verwijtbaarheid van de aan de naheffing ten grondslag liggende gedraging of van de overige omstandigheden van het geval. Een redelijke wetsuitleg brengt mee dat de regeling over de verschuldigdheid van parkeerbelasting niet kan worden toegepast in het uitzonderlijke geval waarin de belastingplichtige niet in redelijkheid de gelegenheid heeft gehad om de verschuldigde parkeerbelasting te voldoen. Zo zal aan de belastingplichtige na de aanvang van het parkeren een redelijke termijn moeten worden gegund voor het voldoen van de parkeerbelasting. Een uitzonderlijk geval kan zich ook voordoen indien van de belastingplichtige door onvoorziene omstandigheden, zoals een acute noodsituatie, redelijkerwijs niet kan worden gevergd de verschuldigde parkeerbelasting op enigerlei wijze te betalen en evenmin om een ander voor hem te laten betalen. Buiten deze situaties, waarin naheffing met kostenopslag niet is toegestaan, kan niet worden gezegd dat sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Het evenredigheidsbeginsel kan daarom in die gevallen niet tot gevolg hebben dat de heffingsambtenaar bij zijn besluitvorming de wettelijke regeling geheel of ten dele buiten toepassing moet laten.

Overtreding zorgplicht art. 7.22 Bouwbesluit 2012: activiteiten legitimeren geen overmatige stofoverlast of milieubelasting, ook al zijn deze vergund 

In de uitspraak van 17 oktober 2024 (ECLI:NL:RBLIM:2024:7365) oordeelt de voorzieningenrechter van de Rechtbank Limburg, die daarmee meteen uitspraak doet in de bodemprocedure, dat het college van Gedeputeerde Staten (“GS”) aan het handhavend optreden tegen een houtverwerkingsbedrijf terecht ten grondslag heeft gelegd dat het bedrijf met het overschrijden van de stofemissienorm ook de zorgplicht van art. 7.22 Bouwbesluit 2012 heeft overtreden. De rechtbank overweegt dat ter plaatse een inrichting is vergund die zich moet houden aan diverse regels, onder meer om stofoverlast te voorkomen. Op basis van de vergunde activiteiten mag de inrichting binnen de kaders van wet- en regelgeving (waaronder de geldende vergunning én bijvoorbeeld art. 7.22 Bouwbesluit 2012) een bepaalde uitstoot veroorzaken die inherent is aan het vergunde productieproces. Dit gaat echter niet zover dat (ongelimiteerd) stofoverlast is vergund of dat het veroorzaken van (overmatige) stofoverlast valt onder vergunde rechten; vergund zijn activiteiten en niet (zozeer) de milieubelasting. De in art. 7.22 Bouwbesluit 2012 opgenomen zorgplicht verbiedt immers om handelingen te verrichten waardoor op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stof wordt verspreid. Dat geldt ook in de situatie dat een vergunning is verleend voor het proces waarvan die handelingen deel uitmaken. 

Beslissing op een te onbepaald handhavingsverzoek kwalificeert niet als appellabel besluit (art. 1:3 Awb) 

Uit de uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 4 oktober 2024 (ECLI:NL:RBMNE:2024:5728) volgt dat het aan GS gerichte verzoek van een milieuvereniging om bij alle veehouders binnen 500 meter van de grens van het Natura 2000-gebied te controleren en handhaven op overtredingen van de natuurvergunningplicht te onbepaald is om als aanvraag in de zin van art. 1:3 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) te kunnen worden aangemerkt. De rechtbank overweegt dat een handhavingsverzoek over het algemeen niet het bewijs hoeft te bevatten dat tot handhaving moet worden overgegaan. Het ligt wel op de weg van degene die om handhaving verzoekt om het bevoegd gezag enige aanknopingspunten te bieden voor onderzoek naar de vraag of sprake is een overtreding (vgl. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) van 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2743, en de uitspraak van het College van Beroep voor bedrijfsleven (“CBb”) van 18 april 2018, ECLI:NL:CBB:2018:128). Uit de rechtspraak volgt bovendien dat een verzoek om controles uit te voeren zonder daarbij te wijzen op concrete overtredingen en overtreders, niet kan worden opgevat als een verzoek om een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie te nemen, zodat de reactie daarop niet als besluit als bedoeld in art. 1:3 Awb kan worden aangemerkt. Zo’n verzoek is dan een verzoek om feitelijke handelingen te verrichten (vgl. de Afdelingsuitspraak van 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:671). Dat het verzoek van de milieuvereniging in dit geval geografisch is afgebakend tot een gebied binnen een straal van 500 meter van het Natura 2000-gebied laat volgens de rechtbank onverlet dat zij geen concrete activiteiten of overtredingen heeft genoemd, zodat het verzoek in feite neerkomt op het verzoek om bij alle (bijna 70) veehouders in het gebied controles uit te voeren op naleving van natuurvergunningen. Naar het oordeel van de rechtbank kan een dergelijk verzoek niet worden opgevat als een aanvraag in de zin van art. 1:3 Awb en de afwijzende reactie van GS op dat verzoek niet als een appellabel besluit. Hoewel de milieuvereniging haar verzoek in de beroepsfase alsnog heeft geconcretiseerd door toe te lichten dat het haar onder meer te doen is om de vergunde dieraantallen, stalsystemen en PAS-melders, is dit volgens de rechtbank te laat: volgens vaste rechtspraak is de inhoud van het verzoek bepalend voor de omvang van het geding; als eenmaal een besluit is genomen op een handhavingsverzoek, kan de reikwijdte van het verzoek daarna niet meer worden uitgebreid (vgl. de Afdelingsuitspraak van 13 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4634). 

Misbruik van recht bij welbewust onduidelijk procederen 

In haar uitspraak van 23 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4272) oordeelt de Afdeling dat appellant kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht heeft gemaakt door pas na 4,5 jaar na het bestreden besluit beroep en hoger beroep in te stellen, zonder dat deze termijnoverschrijding verschoonbaar is. Appellant had in zijn brief aan de minister van Financiën (“minister”), die in bezwaar had beslist op zijn op de Wet openbaarheid van bestuur (“Wob”) gebaseerde informatieverzoek, verzocht om intrekking van de beslissing op bezwaar en – voor zover de minister daartoe niet genegen zou zijn – dit schrijven (mede) op te vatten als een aan de rechtbank door te zenden beroepschrift. De Afdeling overweegt ambtshalve dat volgens vaste Afdelingsrechtspraak de bevoegdheid om een bestuursrechtelijk rechtsmiddel in te stellen niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Dit volgt uit art.13, eerste lid, en art. 15 boek 3 Burgerlijk Wetboek. Deze bepalingen verzetten zich tegen een inhoudelijke behandeling van een bestuursrechtelijk rechtsmiddel dat misbruik van een bevoegdheid behelst en bieden daarmee een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig rechtsmiddel (vgl. de Afdelingsuitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129). De Afdeling stelt vast dat de hiervoor bedoelde brief van appellant  niet eenduidig is op te vatten als een beroepschrift en dat uit de tekst van de brief blijkt dat appellant wist welke instantie bevoegd was voor de behandeling van zijn beroep. Bovendien had de minister appellant voor het verstrijken van de beroepstermijn al geïnformeerd dat niet tegemoet zou worden gekomen aan het verzoek om het besluit in te trekken, zodat het op de weg van appellant lag om zelf tijdig zelf beroep in te stellen bij de juiste instantie. Door pas ruim 4,5 jaar na het bestreden besluit beroep in te stellen, waarbij tevens is verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, heeft appellant zijn bevoegdheden evident aangewend voor een ander doel dan zij gegeven zijn, zodat sprake is van misbruik van het recht om beroep in te stellen. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat appellant ook misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om hoger beroep in te stellen tegen de aangevallen uitspraak: dat rechtsmiddel kan immers niet los worden gezien van het doel waarvoor in deze zaak gebruik is gemaakt van de bevoegdheid om rechtsmiddelen in te stellen. Het Afdeling verklaart het ingestelde hoger beroep daarom niet-ontvankelijk en wijst ook het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding  van de redelijke termijn (als bedoeld in art. 6 EVRM) af: in geval van  misbruik van recht is in beginsel geen sprake is van spanning en frustratie die recht geeft op schadevergoeding (vgl. de Afdelingsuitspraak van 27 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4724).

Hof van Justitie EU: nationale rechter moet verzoek om prejudiciële vragen te stellen over uitleg en gelding Unierecht inhoudelijk beoordelen, ook als dit verzoek wordt gedaan in kader van verzoek herziening einduitspraak  

In de uitspraak van 15 oktober 2024 (ECLI:EU:C:2024:881, C-144/23, Kubera/Slovenië) oordeelt de Grote Kamer van het Hof van Justitie van de Europese Unie (“HvJ EU”) in antwoord op prejudiciële vragen van een Sloveense rechtbank dat de nationale rechter verplicht is om een verzoek van een rechtzoekende partij tot het stellen van prejudiciële vragen aan het HvJ EU inhoudelijk moet beoordelen, ook als dat verzoek is gedaan in het kader van een verzoek om herziening van een uitspraak waartegen geen hoger beroep meer mogelijk is. Ook de afwijzing van een dergelijk verzoek dient de nationale rechter in een dergelijk geval inhoudelijk te motiveren. Afwijzing is in voorkomende gevallen mogelijk, indien (i) de opgeworpen vraag niet relevant is voor de beslechting van het geschil, (ii) de betrokken bepaling van Unierecht reeds door het Hvj EU is uitgelegd of (iii) de juiste uitlegging van het Unierecht zo evident is dat er redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan.

Beroep buurman op bouwtechnische eisen Bouwbesluit 2012 strandt niet op relativiteitsvereiste 

Het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb staat niet in de weg aan de inhoudelijke beoordeling van het door appellant ingestelde hoger beroep, omdat de bouwtechnische normen van het Bouwbesluit 2012 in dit geval ook strekken tot bescherming van de veiligheid van mensen in gebouwen op belendende percelen, aldus de Afdeling in een uitspraak van 23 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4265). In casu had het college van burgemeester en wethouders (“college”) onder de werking van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een kas en een waterbassin en het veranderen van drie in- en uitritten. De eigenaar van het naastgelegen perceel is het daarmee niet eens en betwist in hoger beroep onder meer het oordeel van de rechtbank dat het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb in de weg staat aan een inhoudelijk oordeel over zijn betoog dat het vergunde bouwplan niet voldoet aan het Bouwbesluit 2012. De Afdeling overweegt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3) blijkt dat de wetgever met art. 8:69a Awb een verband eist tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad: de bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt. Omdat de bouwtechnische normen van het Bouwbesluit 2012 niet alleen strekken tot de bescherming van de veiligheid van de mensen in het desbetreffende bouwwerk, maar ook tot de bescherming van de veiligheid van mensen in gebouwen op belendende percelen als het gaat om constructieve veiligheid, branddoorslag of -overslag én de vergunde bouwwerken in dit geval op relatief korte afstand van de bouwwerken op het perceel van appellant zijn gerealiseerd, kan het relativiteitsvereiste naar het oordeel van de Afdeling in dit geval niet aan appellant worden tegengeworpen. 

Kostenverhaal uitgevoerde bestuursdwang niet mogelijk als bestuursorgaan daarbij niet de minst bezwarende weg kiest 

De Rechtbank Amsterdam oordeelt in de uitspraak van 15 oktober 2024 (ECLI:NL:RBAMS:2024:6355) dat het college zijn besluit om over te gaan tot de uitvoering van bestuursdwang niet zorgvuldig heeft voorbereid en daarbij bovendien niet op de minst bezwarende wijze te werk is gegaan, zodat het college - mede gelet op de bijzondere omstandigheden van dit geval - de kosten van de uitoefening van bestuursdwang niet bij eiser kan invorderen. Eerder had het college een kunstenaar onder dreiging van bestuursdwang gelast om een groot drijvend kunstwerk in wording van een bepaalde plek in het water te verwijderen en verwijderd te houden. Nadat de bestuursrechter in eerste aanleg had geoordeeld dat de last onder bestuursdwang rechtmatig was opgelegd en de voorzieningenrechter van de Afdeling het daarop door de kunstenaar ingediende schorsingsverzoek had afgewezen, is het college overgegaan tot het uitvoeren van bestuursdwang. Daarbij is het kunstwerk met grote machines en zonder overleg met eiser gedemonteerd en weggevoerd, waarbij grote delen van het kunstwerk verloren zijn gegaan, evenals delen van het atelier van de kunstenaar en zich daarin bevindende schilderijen. De vastgestelde kosten van bestuursdwang heeft het college vervolgens met een invorderingsbesluit bij de kunstenaar neergelegd. De rechtbank overweegt dat ingevolge art. 5:25 Awb de kosten voor toepassing van bestuursdwang op de overtreder worden verhaald, tenzij de kosten niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen. Het is aan de overtreder om aannemelijk te maken dat sprake is van bijzondere omstandigheden die hiertoe nopen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1062). Uit de uitspraak van het CBb van 9 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:396) volgt dat de kosten niet (geheel) op de overtreder worden verhaald als het bestuursorgaan niet heeft gekozen voor de minst bezwarende wijze om uitvoering te geven aan de last. In zijn conclusie van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1152) over de invordering van geldbedragen schrijft Advocaat-Generaal Wattel dat de volgende bijzondere omstandigheden na toepassing van bestuursdwang kunnen nopen tot het afzien of matigen van kostenverhaal: i) bij ontbreken van of geringe verwijtbaarheid als tegelijk het algemene belang sterk betrokken is bij ingrijpen, (ii) voor zover onredelijk hoge of duidelijk onnodige kosten zijn gemaakt, (iii) in gevallen waarin de overtreder ten onrechte geen of onvoldoende kans heeft gehad - met name als gevolg van onnodige spoedhandhaving - om zelf de overtreding te beëindigen en (iv) als bij de bestuursdwang fundamentele rechten van de overtreder zijn geschonden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college bij de uitoefening van bestuursdwang in dit geval onredelijke en onnodige kosten gemaakt, omdat het kunstwerk ook op een minder kostbare manier verplaatst had kunnen worden zonder dat dit ten koste was gegaan van het kunstwerk zelf. Ook is het fundamentele eigendomsrecht van de kunstenaar geschonden. Volgens de rechtbank had het college ook het voorstel van de gemeentelijke Ombudsman om pas op de plaats te maken en in gezamenlijk overleg te kijken naar mogelijke alternatieve locaties voor het kunstwerk en de wijze waarop (delen van) het kunstwerk zouden kunnen worden verplaatst in dit geval niet zonder meer mogen afwijzen. Gelet op al deze omstandigheden concludeert de rechtbank dat de kosten van de uitgevoerde bestuursdwang in dit geval voor rekening van het college dienen te blijven. 

Bestuursrechter matigt bestuurlijke boete overtreden meldplicht toeristische verhuur woning 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 23 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4281) dat het zonder meer opleggen van een boete van € 3.000,00 aan een particulier die voor de eerste keer de meldplicht voor de toeristisch verhuur van zijn woning schendt onevenredig is. De Afdeling acht een boete van € 1.500,00 in beginsel wel passend en geboden. Op grond van de meldplicht is een woningeigenaar die toestemming heeft gekregen om zijn woning te gebruiken voor vakantieverhuur verplicht dit voorafgaand aan elke periode van vakantieverhuur aan de gemeente te melden. Het college had in het primaire besluit en bij de beslissing op bezwaar het boetebedrag aanvankelijk bepaald op € 6.000,00, maar dit bedrag vanwege nieuw boetematigingsbeleid nadien uit coulance verlaagd tot € 3.000,00. De Afdeling overweegt dat de boetehoogte in dit geval bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, zodat de hoogte ervan moet worden getoetst aan art. 5:46, derde lid, Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van art. 5:46, derde lid, Awb die aanleiding geven om een boete te matigen (vgl. de uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849). Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. Naar het oordeel van de Afdeling is de opgelegde boete in dit geval onevenredig hoog: hoewel de Afdeling het belang van de meldplicht als middel voor effectieve controle op andere voorwaarden voor vakantieverhuur die samenhangen met de schaarste aan woningen en leefbaarheid in de stad onderkent, evenals het belang van een afschrikwekkende werking van een boete bij het schenden van deze plicht, acht zij het zonder meer opleggen van een boete van € 3.000,00 aan een particulier die voor de eerste keer de meldplicht schendt niet evenredig in verhouding tot dit doel. 

Overschrijven van een voor onbepaalde tijd verleende schaarse standplaatsvergunning is administratieve handeling die niet gelijktijdig verplicht tot omzetting geldigheidsduur ervan 

De Rechtbank Overijssel oordeelt in de uitspraak van 17 oktober 2024 (ECLI:NL:RBOVE:2024:5322) dat het college bij het overschrijven van de voor onbepaalde tijd verleende standplaatsvergunning van vader op zoon ten onrechte de looptijd ervan heeft beperkt tot tien jaar. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat een standplaatsvergunning voor de maandagmarkt in dit geval een (beleidsmatig) schaarse vergunning is en dat zo’n vergunning op grond van de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG) en de Dienstenwet enkel voor een passende beperkte duur mag worden verleend of verlengd. Naar het oordeel van de rechtbank was het college op grond van de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet niet verplicht om de standplaatsvergunning naar aanleiding van de aanvraag van eiser om te zetten in een vergunning voor bepaalde tijd. De overschrijving van een standplaatsvergunning leidt niet tot het verlenen van een nieuwe vergunning of het verlengen van een bestaande vergunning, maar enkel tot een wijziging van de tenaamstelling van de bestaande vergunning. Dit is een administratieve handeling die op zichzelf niet in strijd is met de bepalingen van de Dienstenrichtlijn en Dienstenwet over schaarse vergunningen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met het ongevraagd beperken van de looptijd van de vergunning de grondslag van de aanvraag ten onrechte verlaten. Dit klemt volgens de rechtbank temeer, nu alle andere marktondernemers die een standplaats innemen op de maandagmarkt een standplaatsvergunning voor onbepaalde tijd hebben (en vooralsnog houden). 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.