Signaleringsblog week 43: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Omgevingsvergunning voor wijzigen Rijksmonument: monumentenbelang heeft geen voorrang op andere in afweging te betrekken belangen (art. 2.15 Wabo) 

In de uitspraak van 16 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4168) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat bij de beoordeling van een aanvraag voor een monumentenvergunning en de toepassing van art. 2.15 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) in dat verband het belang van de monumentenzorg geen voorrang heeft op andere belangen (waaronder het gebruiksbelang), maar daaraan nevengeschikt is. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een in afwijking van het bestemmingsplan verleende omgevingsvergunning voor het wijzigen van een Rijksmonument. De Afdeling overweegt dat niet alleen uit art. 2.15 Omgevingswet, maar ook uit Afdelingsrechtspraak (vgl. de uitspraak van 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:562) volgt dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) bij het verlenen van de monumentenvergunning de belangen van de aanvrager dient af te wegen tegen de belangen van het beschermde monument en rekening moet houden met het gebruik dat van het monument wordt gemaakt. De Afdeling overweegt dat de bestuursrechter enkel de gemaakte belangenafweging toetst. De enkele omstandigheid dat het college uiteindelijk een zwaarder gewicht heeft toegekend aan realisatie van het vergunde bouwplan dan aan het belang bij integrale instandhouding van het Rijksmonument, maakt niet dat de belangenafweging op voorhand niet juist dan wel ondeugdelijk is geweest (vgl. de Afdelingsuitspraak van 6 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1468), aldus de Afdeling. 

Tijdelijke inkomensschade als gevolg van bouwhinder in verband met uitvoering bestemmingsplan kan niet als planschade worden vergoed 

De Rechtbank Limburg oordeelt in de uitspraak van 3 september 2024 (ECLI:NL:RBLIM:2024:5939) dat de tijdelijke omzetschade die een ondernemer lijdt als gevolg van de feitelijke uitvoering van een bestemmingsplan niet als planschade kan worden vergoed, maar als uitvoeringsschade dient te worden beoordeeld op grond van de regeling voor nadeelcompensatie. Volgens het college, dat had beslist op het onder het regime van de Wet ruimtelijke ordening (“Wro) ingediende verzoek om tegemoetkoming in planschade, moest  60% van de schade worden gezien als planschade (veroorzaakt door het vastgestelde bestemmingsplan dat voorziet in de revitalisering van het stadscentrum) en 40% als nadeelcompensatie (als gevolg van feitelijke werkzaamheden ter uitvoering van het project). De projectontwikkelaar op wie de planschadekosten contractueel werden afgewenteld kon zich niet vinden in deze uitkomst en betoogde in beroep, onder verwijzing naar de overzichtsuitspraak van de Afdeling over planschade van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582), dat tijdelijke inkomensschade als gevolg van bouwhinder alleen als nadeelcompensatie kan worden beoordeeld. De rechtbank,  die zich op grond van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Wns) exclusief bevoegd acht te oordelen over besluiten op verzoek om vergoeding van schade als gevolg van (feitelijk) handelen door een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak, stelt vast dat de gestelde inkomensderving (omzetverlies) is terug te voeren op de tijdelijk slechtere bereikbaarheid van de winkel door het openbreken van straten, het wijzigen van de verkeersstructuur, het vervallen van parkeerplaatsen en de tijdelijk verplaatsing van winkels met grote publieksaantrekking naar elders.  Naar het oordeel van de rechtbank zou de revitalisering van het winkelcentrum en de daarmee samenhangende feitelijke uitvoeringswerkzaamheden die hebben geleid tot de gestelde omzetschade ook onder het oude planologische regime hebben kunnen plaatsvinden. Omdat aldus een direct oorzakelijk verband tussen het nieuwe bestemmingsplan en de oorzaken van het omzetverlies ontbreekt, kan de schade volgens de rechtbank niet (deels) worden aangemerkt als een rechtstreeks gevolg van de planologische wijziging. Daarmee valt de schade die is geleden als gevolg van de feitelijke uitvoeringswerkzaamheden en daartoe genomen verkeersbesluiten niet binnen het bereik van art. 6.1 Wro (planschade). De voorliggende situatie verschilt in zoverre wezenlijk van situaties waarin de planologische (on)mogelijkheden direct tot de schade in de vorm van inkomensderving leiden. Het college had het verzoek om schadevergoeding daarom in dit geval moeten beoordelen over de band van nadeelcompensatie, waarbij - anders dan bij planschade - alleen naar de feitelijke situatie wordt gekeken. 

Tegen beslissing over (gewijzigde) vaststelling algemeen verbindend voorschrift staat geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open 

De Rechtbank Zeeland-West-Brabant oordeelt in haar uitspraak van 1 oktober 2024 (ECLI:NL:RBZWB:2024:6675) dat het college van Gedeputeerde Staten (“GS”) het tegen haar afwijzende beslissing gerichte bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat daartegen geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat. De rechtbank overweegt dat op het op art. 6, tweede lid, Habitatrichtlijn gebaseerde verzoek om handhavend op te treden tegen het gebruik van bestrijdingsmiddelen moet worden opgevat als een verzoek tot het vaststellen of wijzigen van een algemeen verbindend voorschrift. Eiseres heeft immers niet heeft gevraagd om handhavend op te treden tegen bepaalde overtreders of overtredingen op bepaalde percelen. De afwijzing van het verzoek moet daarom gezien worden als de afwijzing van een verzoek tot het vaststellen van een algemeen verbindend voorschrift dat strekt tot het instellen van een algemeen verbod op het gebruik van bepaalde bestrijdingsmiddelen, een norm die zich volgens de rechtbank leent voor herhaalde toepassing. Op grond van art. 7:1 in samenhang met art. 8:3, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) kan hiertegen geen bezwaar worden gemaakt of beroep worden ingesteld. Het Verdrag van Aarhus maakt dit niet anders, aldus de rechtbank: voor zover eiseres zich beroept op art. 9, lid 2 in combinatie met lid 3 Verdrag van Aarhus geldt weliswaar dat leden van het publiek toegang moeten hebben tot de rechter (lid 3), maar geldt hierbij de beperking dat voldaan moet worden aan in het nationale recht neergelegde criteria. Daaraan is in dit geval, gelet op de art. 7:1 jo. 8:3, eerste lid, Awb, niet voldaan. Nu uit de tekst van het Verdrag van Aarhus blijkt dat er geen verplichting is om in gevallen die niet aan de in het nationaal recht neergelegde criteria voldoen toch rechtsbescherming te bieden, is er evenmin grond om prejudiciële vragen te stellen over welke Nederlandse rechter in deze zaak bevoegd zou moeten zijn. 

Succesvol beroep op gelijkheidsbeginsel: handhavingsbesluit onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd, omdat bestuursorgaan geen consistent en doordacht bestuursbeleid voert 

In de uitspraak van 11 oktober 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:16311) oordeelt de Rechtbank Den Haag dat het college wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel niet met een last onder dwangsom handhavend mag optreden tegen een aantal illegale bouwwerken. De rechtbank stelt vast dat de bouwwerken – een houten steiger met drijvend ponton, twee gecamoufleerde bergingen en een houten vlonder – zonder de vereiste omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan zijn gebouwd en dat het college niet bereid is de bouwwerken te legaliseren. Beide eigenaren van de bouwwerken betogen dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat het college in vergelijkbare situaties niet handhavend optreedt. De rechtbank overweegt dat voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel sprake dient te zijn van een (in feitelijke en juridische zin) gelijk geval dat ongelijk wordt behandeld, zonder dat er een objectieve rechtvaardiging bestaat voor het verschil in handelwijze. Het gelijkheidsbeginsel vergt dat in gevallen waarin door verschillende overtreders een reeks van vergelijkbare overtredingen plaatsvindt, een consistent en doordacht bestuursbeleid gevoerd wordt. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van handhavend optreden in rechtens gelijke gevallen. De rechtbank stelt vast dat bij een aantal van de aangedragen gevallen sprake is van gelijke gevallen waartegen het college niet handhavend optreedt. De rechtbank acht het begrijpelijk dat het college, met het oog op een doelmatige inzet van de beschikbare handhavingscapaciteit, voor de handhaving in dit gebied een gefaseerde aanpak volgt. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank echter niet concreet gemaakt wanneer nader wordt gecontroleerd of in die andere gevallen daadwerkelijk sprake is van een overtreding en – indien nodig – zal worden overgegaan tot handhaving. Evenmin heeft het college toegelicht hoe de terughoudende aanpak ten aanzien van die andere gevallen zich verhoudt tot het door hem gevoerde handhavingsbeleid, dat inhoudt dat in beginsel handhavend wordt opgetreden zodra een overtreding wordt geconstateerd. Naar het oordeel van de rechtbank berusten de bestreden besluiten daarmee niet op een draagkrachtige motivering. 

Bij beoordeling verzoek om aanpassing natuurvergunning speelt aanwijzingsbevoegdheid (art. 2.4 Wet natuurbescherming) geen rol 

Uit de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 11 oktober 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:4731) volgt dat als een belangenvereniging verzoekt om het treffen van maatregelen, intrekking of wijziging van een op grond van de Wet natuurbescherming (“Wnb”) verleende natuurvergunning ter beperking van vergunde latente emissieruimte, GS geen ruimte hebben om naast de bevoegdheid om een natuurvergunning gedeeltelijk in te trekken of te wijzigen (op grond van art. 5.4, eerste en tweede lid, Wnb)  toepassing te geven aan de in art. 2.4, eerste lid, Wnb neergelegde aanschrijvingsbevoegdheid. Aanleiding voor dit oordeel was de afwijzende beslissing van GS op het verzoek van een milieuvereniging om met toepassing van art. 2.4 of 5.4 Wnb een in 2016 onherroepelijk verleende natuurvergunning gedeeltelijk aan te passen. Met deze aanpassing wilde de milieuvereniging voorkomen dat het petrochemische bedrijf in kwestie in de toekomst alsnog meer stikstofdepositie veroorzaakt op nabijgelegen natuurgebieden dan noodzakelijk is op basis van de huidige bedrijfsvoering. De rechtbank overweegt dat GS op grond van art. 5.4 Wnb bevoegd (en onder omstandigheden verplicht) zijn om een natuurvergunning in te trekken. Als sprake is van een project ten aanzien waarvan een vergunning is verleend en een verandering van omstandigheden noopt tot passende maatregelen, kan dit worden gerealiseerd door het wijzigen van de vergunningvoorschriften en, in het uiterste geval, door het intrekken van de vergunning. Naar het oordeel van de rechtbank, die in dit verband teruggrijpt op de wetsgeschiedenis, is toepassing van de aanschrijvingsbevoegdheid van art. 2.4 Wnb daarbij niet aan de orde: zolang in individuele gevallen een natuurvergunning geldt, heeft het instrument van de aanschrijvingsbevoegdheid geen meerwaarde. 

Handhavingsbesluit strandt, omdat bestuursorgaan niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van (met het bestemmingsplan strijdige) logiesverstrekking

In de uitspraak van 17 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4147) oordeelt de Afdeling dat de door het college opgelegde last onder dwangsom ter beëindiging van het in strijd met het bestemmingsplan én het vastgestelde voorbereidingsbesluit gebruiken van een pand voor logiesverstrekking niet in stand kan blijven. Volgens de Afdeling is namelijk geen sprake van logiesverstrekking, maar van met het bestemmingsplan overeenstemmende kamerbewoning. De eigenaar verhuurt het pand aan opeenvolgende rechtspersonen die het pand gebruiken voor het onderbrengen van arbeidsmigranten. Ingevolge het vigerende bestemmingsplan rust op het perceel een woonbestemming; ter voorbereiding op het paraplubestemmingsplan ‘Woningsplitsing en kamerbewoning’ heeft de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit genomen. In beroep had de rechtbank geoordeeld dat het college niet heeft aangetoond dat het pand wordt gebruikt voor logiesverstrekking. De Afdeling overweegt dat vanwege het ontbreken van een begripsomschrijving en specifieke planregels voor het antwoord op de vraag of het gebruik van het pand in strijd is met het bestemmingsplan in dit geval aansluiting moet worden gezocht bij het normale spraakgebruik, waarbij onder ‘wonen’ diverse uiteenlopende vormen van huisvesting worden begrepen (waaronder kamerbewoning door arbeidsmigranten). Volgens vaste Afdelingsrechtspraak kan een verblijf korter dan zes maanden op zichzelf ook voldoende duurzaam zijn (vgl. de uitspraak van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2206). De Afdeling is van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het verblijf van de arbeidsmigranten in het pand geen woonkarakter heeft. De omstandigheid dat arbeidsmigranten elkaar niet kennen, het feit dat de werkgever of het uitzendbureau de kamers beschikbaar stelt of het gegeven dat de arbeidsmigranten het pand gemiddeld na vier tot zes maanden verlaten, maakt niet dat het verblijf onvoldoende duurzaam is om van wonen te mogen spreken. Doorslaggevend is volgens de Afdeling het feitelijke gebruik van het pand. Omdat de bij logies behorende faciliteiten als een receptie, een nachtregister, maaltijdverstrekking en schoonmaak- en wasdiensten in dit geval ontbreken en het feitelijke gebruik voor de arbeidsmigranten niet enkel is gericht op overnachten maar lijkt op kamerbewoning door studenten, heeft het college het dwangsombesluit naar het oordeel van de Afdeling in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd. 

Bij beroep op hardheidsclausule is het aan betrokkene om relevante omstandigheden te stellen die nopen tot toepassing daarvan 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 16 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4140) dat het aan degene die een beroep op een hardheidsclausule doet om omstandigheden aan te voeren op grond waarvan het betrokken bestuursorgaan toepassing kan geven aan die bepaling. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over het besluit van de korpschef van de politie om geen toestemming te verlenen aan appellant om voor een bedrijf beveiligingswerkzaamheden uit te voeren. De onthouden goedkeuring had de korpschef gebaseerd op de binnen de terugkijktermijn van vier jaar aan appellant opgelegde strafbeschikking wegens bedreiging: hoewel appellant de strafbeschikking had voldaan, achtte de korpschef appellant niet betrouwbaar om beveiligingswerkzaamheden te verrichten. Naar het oordeel van de Afdeling mocht de rechtbank, die meeging in het stand van de korpschef, dit redelijkerwijs ook aannemen. De Afdeling overweegt dat de korpschef zijn besluit heeft gebaseerd op  art. 7, vierde lid, Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (“Wpbr”) in samenhang gelezen met art. 3.3 Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2019 (“beleidsregels”). Art. 7, vierde lid, Wpbr heeft een imperatief karakter. Dat betekent dat de korpschef verplicht is de toestemming te onthouden als zich omstandigheden voordoen of feiten bekend worden dat een persoon niet beschikt over de vereiste bekwaamheid en betrouwbaarheid. Er is geen ruimte voor een belangenafweging, De korpschef heeft wel beoordelingsruimte (vgl. de Afdelingsuitspraak van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:614), waarbij hij als maatstaf mag hanteren dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven elke twijfel moet zijn verheven. Omdat uit de beleidsregels volgt dat iemand niet betrouwbaar wordt geacht als het Openbaar Ministerie aan diegene, voorafgaand aan de aanvraag om toestemming, minder dan vier jaar geleden een strafbeschikking is opgelegd. Omdat aan beveiligingsmedewerkers hogere eisen mogen worden gesteld dan aan medewerkers in willekeurige andere betrekkingen, heeft de korpschef de gevraagde toestemming in dit geval kunnen onthouden. De Afdeling overweegt dat de korpschef bij een beroep op de hardheidsclausule alleen omstandigheden mag betrekken die relevant zijn voor het oordeel of de betrokkene al dan niet bekwaam of betrouwbaar is; voor een verdere belangenafweging is geen plaats. Uit het imperatieve karakter van art. 7, vierde lid, Wpbr volgt bovendien dat ook de toepassing van de hardheidsclausule binnen het kader moet blijven dat alleen iemand die voldoet aan  de eisen van bekwaamheid en betrouwbaarheid te werk kan worden gesteld. Het is aan degene die een beroep doet op de hardheidsclausule om omstandigheden aan te voeren op grond waarvan voldoende aannemelijk kan worden geacht dat hij beschikt over de benodigde betrouwbaarheid (vgl. de Afdelingsuitspraak van 27 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4787). Omdat appellant daarin niet is geslaagd en hij evenmin aannemelijk heeft gemaakt geen ander werk dan beveiligingswerkzaamheden te kunnen doen, blijft het besluit van de korpschef overeind.  

Ondernemingen kunnen (vermeende) AVG-schending van concurrent als oneerlijke handelspraktijk aankaarten bij rechter 

In zijn arrest van 4 oktober 2024 (ECLI:EU:C:2024:846, C‑21/23, Lindenapotheke) oordeelt het Hof van Justitie van de Europese Unie (“Hof”) dat concurrenten van bedrijven die handelen in strijd met de privacyregels van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (“AVG”) deze inbreuk als een oneerlijke handelspraktijk kunnen aanvechten bij de rechter. In casu konden klanten van een apotheker na het invullen van hun gezondheidsgegevens online medicijnen bestellen. Een concurrent meende dat het bedrijf hiermee in strijd handelde met de AVG, omdat die hoge eisen stelt aan de verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens waaraan in dit geval niet zou zijn voldaan. Het Hof bevestigt niet alleen dat de verwerking van gezondheidsgegevens in het kader van de online-verkoop van medicijnen alleen is toegestaan als de klant hiervoor uitdrukkelijk toestemming heeft verleend, maar ook dat een onderneming het (vermeend) in strijd met de privacyregels van de AVG handelen van een concurrent als een oneerlijke handelspraktijk c.q. onrechtmatige inbreuk op het level playing field kunnen aankaarten bij de rechter. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.