Signaleringsblog week 32-35: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Conclusie A-G Snijders over de gevolgen van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel 

In zijn conclusie van 21 augustus 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3420) gaat Staatsraad Advocaat-Generaal Snijders (“A-G”) in op de vraag welke gevolgen een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan hebben. Daarmee bouwt de conclusie voort op de derde stap uit het in de standaarduitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694, Amsterdamse dakopbouw) opgenomen stappenplan over de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht. Meer specifiek beantwoordt de A-G op verzoek van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) in zijn conclusie de vraag wanneer, op grond waarvan en in hoeverre bij de bestuursrechter aanspraak op schadevergoeding kan worden gemaakt als gevolg van het wegens zwaarder wegende belangen niet honoreren van door het bestuursorgaan gewekt gerechtvaardigd vertrouwen over de uitoefening van een bestuursbevoegdheid. Volgens de A-G moet het bestuursorgaan in een dergelijke situatie op grond van het vertrouwensbeginsel de volledige schade vergoeden die de belanghebbende lijdt, doordat hij (i) gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de toezegging, (ii) in dat vertrouwen heeft gehandeld en (iii) door dat handelen in een slechtere positie is komen te verkeren dan hij zou hebben verkeerd als het gerechtvaardigd vertrouwen niet bij hem zou zijn gewekt. Het gaat daarbij dus om vergoeding van de volledige dispositieschade; vergoeding van het zogeheten ‘positieve belang’ – waarbij de belanghebbende financieel in de positie wordt gebracht, waarin hij zou hebben verkeerd als de toezegging was nagekomen – is in de opvatting van de A-G niet aan de orde. De verplichting om dispositieschade te vergoeden vindt in beginsel plaats volgens de gewone schadevergoedingsregels en maakt deel uit van het te nemen besluit, zij het dat dit onderdeel van het besluit eventueel later genomen kan worden dan het onderdeel van het besluit waarbij wordt vastgesteld dat zwaarder wegende belangen aan het honoreren van het vertrouwen in de weg staan. In de opvatting van de A-G biedt het vertrouwensbeginsel bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling (blijkend uit wet, rechtspraak en literatuur) voor deze schadevergoedingsplicht een toereikende grondslag; andere grondslagen hiervoor - zoals onder andere art. 3:4, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) - zijn hiervoor niet of minder geschikt, aldus de A-G. 

Lokale boeteregime voor toeristische verhuur woningen in strijd met evenredigheidsbeginsel 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 21 augustus 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3416) dat het boeteregime dat de gemeente Amsterdam hanteert bij overtreding van de voorwaarden voor de toeristische verhuur van woningen (vakantieverhuur) niet evenredig is, omdat daarin onvoldoende differentiatie is aangebracht. De bij de gemeentelijke Huisvestingsverordening behorende boetetabel verklaart de Afdeling om diezelfde reden onverbindend. Aanleiding voor dit oordeel was het besluit van het college van burgemeester en wethouders (“college”) tot het opleggen van een (hoge) bestuurlijke boete aan de verhuurder van een woning wegens overtreding van de lokale Huisvestingsverordening: waar de woning om redenen van leefbaarheid per keer mocht worden verhuurd aan maximaal vier personen, werd deze feitelijk verhuurd aan vijf personen (twee volwassenen en drie kinderen). Hoewel de rechtbank het boetebedrag vanwege de beperkte ernst van de overtreding - er waren geen klachten van omwonenden - al enigszins had gematigd, betoogde de verhuurder in hoger beroep dat het boeteregime uit de Huisvestingsverordening in strijd is met de Huisvestingswet 2014, het nationaalrechtelijke evenredigheidsbeginsel en het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. De Afdeling stelt, exceptief toetsend, vast dat het in de Huisvestingsverordening opgenomen boeteregime slechts differentieert naar type overtreding en niet naar bijvoorbeeld de aard van de overtreding (wel of niet bedrijfsmatig, wel of geen recidive), de aard van de overtreder (professioneel of particulier) of de omvang van de overtreding (aantal nachten waarin onrechtmatig wordt verhuurd en/of aantal personen waarmee het toegestane aantal personen is  overschreden). Deze zeer beperkte differentiatie klemt volgens de Afdeling temeer, nu het algemene niveau van de hoogte van de boetes als hoog moet worden aangemerkt. Het gevolg hiervan is immers dat burgers die, soms onbewust of per ongeluk, of slechts een enkele maal of zeer kortdurend, een regel of voorwaarde overtreden, steeds direct geconfronteerd worden met een hoge boete. Ondanks de soms hoge opbrengsten van verhuur kan zo’n boete hen in ernstige financiële problemen brengen. Dit terwijl de ernst en omvang van de overtreding die hoge boete niet steeds rechtvaardigt. De Afdeling onderkent dat het schenden van de voorwaarden of voorschriften van vakantieverhuur in relatie tot het toerisme in de stad rechtvaardigt dat een boete met een voldoende afschrikwekkende werking wordt opgelegd. Het, zoals in dit geval, zonder meer opleggen van de hoogste boete aan een particulier die niet bedrijfsmatig verhuurt staat in de gegeven omstandigheden echter niet in redelijke verhouding tot dit doel. De omstandigheid dat het college bij het opleggen van een bestuurlijke boete toepassing ingevolge art. 5:46, derde lid, Awb rekening houdt met (eventuele) bijzondere omstandigheden in individuele gevallen maakt dit niet anders; het boeteregime moet op zichzelf namelijk ook evenredig zijn, aldus de Afdeling. Omdat dit vanwege het ontbreken van voldoende differentiatie niet het geval is, oordeelt de Afdeling dat de boetetabel wegens strijd met art. 3:4, tweede lid, Awb onverbindend is. Aan een beoordeling van verenigbaarheid van het boetenregime met de Huisvestingswet 2014 en het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel komt de Afdeling, gelet op het voorgaande, niet meer toe. Bij wijze van finale geschilbeslechting stelt de Afdeling in de voorliggende zaak zelf de hoogte van de boete vast op 25% van het oorspronkelijke boetebedrag. Het is nu aan de gemeenteraad om, rekening houdend met hetgeen de Afdeling heeft overwogen, een boeteregime voor vakantieverhuur vast te stellen dat (wel) recht doet aan het evenredigheidsbeginsel. 

Gegrond beroep wegens niet tijdig beslissen op Woo-verzoek: wat is een redelijke termijn om alsnog te beslissen?

In de uitspraak van 25 juli 2024 (ECLI:NL:RBNHO:2024:7939) oordeelt de Rechtbank Noord-Holland dat het bij een gegrond beroep wegens niet tijdig beslissen op een op de Wet open overheid (“Woo”) gebaseerd informatieverzoek aan de bestuursrechter is om bij wijze van maatwerk te bepalen wat een redelijke termijn voor het bestuursorgaan is om alsnog te beslissen op dat verzoek. Ook voor wat betreft het ingevolge art. 8:55d Awb aan die beslistermijn te verbinden dwangsombedrag is het aan de bestuursrechter om zo nodig maatwerk toe te passen en daarbij zo nodig af te wijken van vaste jurisprudentie. De rechtbank overweegt dat uit art. 8.4 Woo dwingendrechtelijk volgt dat de beslistermijn voor een Woo-verzoek afwijkt van de ‘standaard’ termijn van twee weken uit art. 8:55d Awb, indien de omvang van het verzoek hiertoe aanleiding geeft. Het is daarom aan de rechtbank om ambtshalve te onderzoeken of de inhoud van het Woo-verzoek aanleiding geeft voor een langere termijn dan twee weken. De rechtbank overweegt dat uit de wetsgeschiedenis van de Wet openbaarheid van bestuur in verband met aanvullingen ter voorkoming van misbruik (“Wet misbruik”) en de Woo blijkt dat de wetgever bewust heeft beoogd een structurele uitzondering te maken op de wettelijke beslistermijnen voor omvangrijke Woo-verzoeken. Bij het bepalen van een redelijke termijn op grond van art. 8.4 Woo is daarom de omvang van het verzoek bepalend. De rechtbank dient aan de hand van een ambtshalve toets eerst een beoordeling te maken van de omvang van het verzoek. Op basis daarvan dient hij vervolgens een inschatting te maken van de termijn die het bestuursorgaan in redelijkheid nodig heeft om het verzoek te beoordelen en daarop snel maar zorgvuldig te beslissen. Op basis van art. 8:55d Awb verbindt de rechtbank een dwangsom aan de beslistermijn. Ook bij het bepalen van de hoogte daarvan ziet de rechtbank aanleiding om af te wijken van vaste jurisprudentie: hoewel voor toepassing van art. 8.4 Woo de beslistermijn van art. 4.4 van de Woo verlopen moet zijn, leidt het enkele verlopen daarvan niet automatisch tot de verbeurte van een ‘eerste’ dwangsom (als bedoeld in art. 4:17 Awb); daarvoor geldt immers de beslistermijn die passend is bij de omvang van het verzoek. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom zal de rechtbank daarom naar analogie aansluiten bij art. 4:17, tweede lid, Awb: hoewel dat artikel niet van toepassing is op de Woo, voorziet het volgens de rechtbank wel in een dwangsom voor het verlopen van een ‘eerste’ termijn.

Terughoudende opstelling bestuursrechter bij toetsing Europeesrechtelijk verbod waterplant 

In haar uitspraak van 31 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3046) oordeelt de Afdeling dat er geen reden is om te twijfelen aan de rechtmatigheid van het door de Europese Commissie (“Commissie”)  ingestelde verbod op het houden, kweken en verhandelen van waterhyacinten. Aanleiding voor dit oordeel is het aan een professionele plantenkweker gerichte besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur) om het onrechtmatige bezit van ongeveer duizend planten van de waterhyacint te beëindigen en de planten te vernietigen. De kweker, wiens verzoek om ontheffing van het verbod de minister vervolgens ook afwees, betoogt bij de Afdeling dat de waterhyacint ten onrechte op de lijst van de Europese Unie met zorgwekkende invasieve uitheemse soorten (“Unielijst”) is geplaatst. De Afdeling overweegt dat de kweker in rechte kan opkomen tegen de geldigheid van de Unielijst, zodat beoordeeld moet worden of hetgeen hij in dit verband aanvoert meebrengt dat moet worden getwijfeld aan de geldigheid van het besluit van de Commissie om de waterhyacint op de Unielijst te plaatsen. In geval de Afdeling zodanige twijfel heeft, moet zij die geldigheid door middel van een prejudiciële vraag ter beoordeling voorleggen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (“Hof”), omdat een nationale rechterlijke instantie niet bevoegd is om zelf de ongeldigheid van een handeling van een instelling van de Unie vast te stellen (vgl. het arrest van het Hof van 22 oktober 1987, Foto-Frost, ECLI:EU:C:1987:452). Uit het arrest van het Gerecht van de Europese Unie (“Gerecht”) van 11 september 2002 (Alpharma,ECLI:EU:T:2002:210) volgt evenwel dat in een geval zoals hier aan de orde, waarin de Commissie de technische aspecten en risico’s van de waterhyacint wetenschappelijk moest beoordelen, de rechterlijke toetsing van de vervulling van die taak beperkt moet blijven. In die context kan de Unierechter zijn beoordeling van de feiten namelijk niet in de plaats stellen van die van de Commissie, maar moet zich beperken tot de vraag of er bij de uitoefening door de Commissie van haar beoordelingsbevoegdheid in dat kader geen sprake is geweest van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dan wel of de Commissie de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden. De Afdeling stelt vast dat de Commissie zich bij haar beoordeling heeft bediend van wetenschappelijk bewijsmateriaal, zonder dat de kweker aannemelijk heeft gemaakt waarom dit bewijs niet aan de beginselen van deskundigheid, doorzichtigheid en onafhankelijkheid voldoet (vgl. het arrest van het Gerecht van 9 september 2011, Frankrijk/Commissie, ECLI:EU:T:2011:444, en het arrest van het Gerecht van 12 juni 2015, ECLI:EU:T:2015:375). Ook heeft de kweker niet concreet duidelijk gemaakt welk ander wetenschappelijk bewijsmateriaal ten tijde van de plaatsing op de Unielijst ten onrechte niet is meegenomen bij de risicobeoordeling. Omdat naar het oordeel van de Afdeling (i) het gebruikte bewijsmateriaal toereikend was voor plaatsing van de plantsoort op de Unielijst, (ii) bij de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid door de Commissie geen sprake is geweest van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid en (iii) de Commissie evenmin de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid klaarblijkelijk heeft overschreden, heeft de Afdeling geen twijfel over de geldigheid van de plaatsing van de waterhyacint op de Unielijst. De Afdeling zal daarom geen prejudiciële vragen stellen aan het Hof en concludeert dat de minister de last onder bestuursdwang terecht heeft opgelegd en de gevraagde ontheffing van het verbod terecht heeft geweigerd. 

Ook nota van zienswijzen kan aanknopingspunten bieden voor uitleg onduidelijke planregel bestemmingsplan 

Uit de Afdelingsuitspraak van 7 augustus 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3201) volgt dat de bedoeling van de planwetgever bij de uitleg van een bestemmingsplanplanregel ook kan blijken uit de nota van zienswijzen, ondanks dat die nota geen juridisch bindend onderdeel van het bestemmingsplan is. Aanleiding voor dit oordeel is een geschil over een onder het regime van Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) geweigerde omgevingsvergunning voor het vestigen van een bakkerij en broodjeszaak (“bakkerij”), omdat deze detailhandelsfunctie volgens het college niet in overeenstemming is met de aan het perceel toegekende woonbestemming met de functieaanduiding ‘bedrijf’ en afwijken van het bestemmingsplan niet wenselijk is. Partijen zijn het erover eens dat de bakkerij moet worden beschouwd als een detailhandelsfunctie. In geschil is de vraag of de functie bakkerij rechtstreeks past binnen dan wel in strijd is met de in het bestemmingsplan niet nader gedefinieerde functieaanduiding ‘bedrijf’. Eerder had de rechtbank op basis van een taalkundige uitleg - de betekenis die het Van Dale Groot woordenboek in het algemeen spraakgebruik aan het begrip ‘bedrijf’ geeft - geoordeeld dat de bakkerij als een (vorm van een) bedrijf kan worden aangemerkt, zodat van strijd met het bestemmingsplan geen sprake is. In hoger beroep betwist het college dit oordeel, waarbij het college betoogt dat de rechtbank de bedoeling van de planwetgever bij de uitleg van het begrip ‘bedrijf’ heeft miskend door meteen aansluiting te zoeken bij de betekenis die daaraan in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven. Volgens het college volgt uit de plansystematiek, de plantoelichting en de nota van zienswijzen dat de bedrijfsbestemming geen ruimte laat voor een detailhandelsfunctie. De Afdeling overweegt dat voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend zijn. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als een planregel op zichzelf niet duidelijk is, ook niet in samenhang met de andere planregels (plansystematiek), dan komt volgens de Afdeling betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever. Omdat de planregels het begrip ‘bedrijf’ in dit geval niet nader omschrijven en in zoverre onduidelijk zijn, dient te worden nagegaan of de plansystematiek of, als dit niet het geval is, de plantoelichting aanknopingspunten bieden voor de uitleg van het begrip. Naar het oordeel van de Afdeling biedt de plansystematiek alleen al voldoende aanknopingspunten voor de uitleg van het begrip ‘bedrijf’: uit het gebruik van onder meer de functieaanduidingen ‘bedrijf’ en ‘detailhandel’ blijkt immers al dat de planwetgever heeft beoogd om niet toe te staan dat ter plaatse van de functieaanduiding ‘bedrijf’ een vorm van detailhandel, zoals in casu een bakkerij, toe te staan. De Afdeling overweegt ten overvloede dat in dit geval ook uit de plantoelichting en de nota van zienswijzen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3264) kan worden afgeleid dat het bestemmingsplan het niet toestaat dat een vorm van detailhandel wordt gevestigd op een perceel met de functieaanduiding ‘bedrijf’.

‘Tegelen-jurisprudentie’ is niet van toepassing, als nieuw bestemmingsplan voorafgaand aan beslissing op bezwaar over vergunde bouwactiviteit wordt vernietigd 

In haar uitspraak van 5 augustus 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:7234) oordeelt de voorzieningenrechter van de Rechtbank Rotterdam dat de zogenoemde ‘Tegelen-jurisprudentie’ in dit geval geen toepassing vindt. Eiseres had in haar hoedanigheid van eigenaar van een bedrijf beroep ingesteld tegen het besluit van het college om haar tegen de vergunde bouw van een nabijgelegen nieuwe woning gerichte bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren, omdat het bezwaarschrift ruim buiten de bezwaartermijn was ingediend. Aanvullend had zij verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. Omdat het college in de elektronische bekendmaking in het Gemeenteblad had verzuimd duidelijke locatiegegevens over de verleende omgevingsvergunning te vermelden, oordeelt de voorzieningenrechter de termijnoverschrijding verschoonbaar. Omdat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard, dient het college een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. In het kader van de gevraagde voorlopige voorziening acht de voorzieningenrechter relevant dat het primaire besluit tot verlenen van de omgevingsvergunning, dat als gevolg van het vernietigde bestreden besluit nu herleeft, niet langer in overeenstemming is met het vigerende bestemmingsplan. De voorzieningenrechter overweegt dat uit de ‘Tegelen-jurisprudentie’ – die zijn oorsprong vindt in de Afdelingsuitspraak van 21 december 1999 (ECLI:NL:RVS:1999:AA4296) en waarover eerder een Stibbeblog verscheen– volgt dat indien het besluit op bezwaar over een verleende bouwvergunning onder vigeur van het nieuwe bestemmingsplan is genomen, omdat dat plan ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar in werking was, de bestuursrechter bij de toetsing van het besluit op bezwaar dient uit te gaan van het nieuwe bestemmingsplan, ook indien dat plan na het nemen van het besluit op bezwaar is vernietigd. In dit geval liggen de feiten evenwel anders en geldt de ‘Tegelen-jurisprudentie’ niet: het vastgestelde nieuwe bestemmingsplan dat voorzag in de bouw van (onder meer) de bouw van de betreffende woning is namelijk, nadat het op verzoek van eiseres in eerste instantie was geschorst, voorafgaand aan het nemen van de beslissing op bezwaar vernietigd. Voor de beslissing op bezwaar die na de vernietiging van het bestemmingplan wordt genomen geldt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat het bouwplan (alsnog) moet worden getoetst aan het ‘oude’, thans opnieuw vigerende bestemmingsplan. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding om bij wijze van voorlopige voorziening het primaire besluit tot vergunningverlening te schorsen tot zes weken na de bekendmaking van het nieuwe besluit op bezwaar. Ook geeft de voorzieningenrechter het college in overweging om de Afdelingsuitspraak over het vernietigde bestemmingsplan te betrekken bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar.

Besluit om subsidie in te trekken doorstaat, ondanks significante impact op bedrijfsvoering subsidieontvanger, toets aan evenredigheidsbeginsel 

De Afdeling oordeelt in de uitspraak van 7 augustus 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3208) dat het besluit van Gedeputeerde Staten (“GS”) om een verleende subsidie in te trekken niet onevenredig is in verhouding tot de met het intrekkingsbesluit te dienen doelen. GS hadden aan appellant in eerste instantie een eenmalige subsidie verleend, maar hebben de subsidie nadien op grond van op grond van art. 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, Awb weer ingetrokken. Volgens GS heeft appellant namelijk bij de subsidieaanvraag onjuiste gegevens verstrekt en zou het verstrekken van de juiste gegevens tot een andere beschikking hebben geleid. In hoger beroep stelt appellant onder meer dat het intrekkingsbesluit onevenredig voor haar uitpakt. De Afdeling overweegt dat GS bij aanwending van haar intrekkingsbevoegdheid het evenredigheidsbeginsel in acht moet nemen: de gevolgen van de intrekking van de subsidie mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel hanteert de Afdeling de maatstaf zoals uiteengezet in haar uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285). De Afdeling gaat daarom na of het besluit geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken en of het (op zichzelf geschikte en noodzakelijke) besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. De Afdeling stelt vast dat GS ten onrechte subsidie hebben toegekend voor niet-subsidiabele projectactiviteiten. Naar het oordeel van de Afdeling is het intrekkingsbesluit niet alleen een geschikt middel om de ten onterechte verleende subsidie ongedaan te maken, maar ook noodzakelijk om dat doel te bereiken. Hoewel de Afdeling onderkent dat het intrekken van de subsidieverlening een aanzienlijke impact heeft op de bedrijfsvoering van appellant, dient ook groot belang te worden gehecht aan het naleven van de subsidievoorwaarden van de subsidieregeling. Dit laatste geldt temeer, nu deze subsidievoorwaarden mede tot doel hebben om onrechtmatig verstrekte staatssteun (als bedoeld in art. 6 Algemene groepsvrijstellingsverordening (AGVV)) te voorkomen. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 5 maart 2019 (ECLI:EU:C:2019:172) volgt dat GS daarom in dit geval moeten nagaan of de op grond van de Subsidieregeling verstrekte subsidies geacht kunnen worden een stimulerend effect te hebben, bij het ontbreken waarvan GS op eigen initiatief moeten overgaan tot terugvordering van het volledig toegekende subsidiebedrag. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college het belang van intrekking van de subsidie daarom terecht zwaarder laten wegen dan de nadelige gevolgen daarvan voor appellant. 

Bestuursrechtelijke handhaving gebaseerd op strijd met specifieke zorgplicht voor flora- en fauna-activiteiten (art. 11.27 Bal) alleen mogelijk bij evidente strijd ter voorkoming van (dreigende) ernstige nadelige gevolgen 

In de uitspraak van 13 augustus 2024 (ECLI:NL:RBMNE:2024:4910) oordeelt de voorzieningenrechter van de Rechtbank Midden-Nederland dat GS niet bevoegd waren om met een last onder dwangsom handhavend op te treden tegen het plaatsen van zogeheten ‘reptielenschermen’ aan de rand van een vakantiepark en het uitvoeren van (graaf-)werkzaamheden. Ook oordeelt de voorzieningenrechter dat van evidente strijd met de onder vigeur van de Omgevingswet (“Ow”) geïntroduceerde specifieke zorgplicht voor flora- en fauna-activiteiten in dit geval geen sprake is, zodat GS ook niet op die grondslag bevoegd waren tot handhavend optreden. Met beide oordelen doet de voorzieningenrechter tevens uitspraak in de hoofdzaak (art. 8:86, eerste lid, Awb). Die zaak draaide om een geschil over een door GS aan de exploitant van een vakantiepark opgelegde last onder dwangsom. GS hadden daarbij de exploitant gelast om, kort gezegd, het opzettelijk doden van hazelwormen en zandhagedissen dan wel de overtreding van de specifieke zorgplicht ten aanzien van beide beschermde diersoorten te beëindigen. In een eerder stadium hadden GS in het kader van een verleende tijdelijke ontheffing van de Wet natuurbescherming de exploitant verplicht om in verband met voorgenomen graaf- en bouwwerkzaamheden ‘reptielenschermen’ aan de rand van het vakantiepark te plaatsen. Daarmee zou worden voorkomen dat beschermde diersoorten het werkgebied zouden betreden waarop een uitbreiding van het vakantiepark was voorzien. Na expiratie van de tijdelijke ontheffing ontstond tussen GS en de exploitant verschil van inzicht over de vraag of voor het voortzetten van de bouwwerkzaamheden een nieuwe ontheffing nodig was, waarop de exploitant de graaf- en bouwwerkzaamheden zonder nieuwe ontheffing bewust heeft voortgezet. Bij de beoordeling van het tegen het daaropvolgende handhavingsbesluit van GS ingestelde beroep komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat GS onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit sprake was van een (dreigende) overtreding van het in art. 5.1, tweede lid, aanhef en onder g, Ow neergelegde verbod om zonder omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteiten te verrichten die in het Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”) zijn aangewezen (waaronder het verbod om hazelwormen en zandhagedissen opzettelijk te doden of hun leefgebied te verstoren). Evenmin ziet de voorzieningenrechter in het plaatsen van de reptielenschermen en het voortzetten van de graaf- en bouwwerkzaamheden reden om een overtreding van de in art. 11.27 Bal specifieke zorgplicht voor flora- en fauna-activiteiten aan te nemen. De voorzieningenrechter leidt uit de toelichting bij art. 11.27 Bal af dat deze specifieke zorgplicht ertoe strekt dat  burgers, ondernemers en overheden alle activiteiten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor van nature in het wild levende planten en dieren en hun directe leefomgeving achterwege laten. Voor wat betreft de handhaafbaarheid van deze specifieke zorgplicht volgt uit de parlementaire behandeling van het Bal dat dit slechts mogelijk is bij evidente (lees: onmiskenbare) strijd met de zorgplicht, ter voorkoming van (dreigende) ernstige nadelige gevolgen. Directe handhaving van het overtreden van de specifieke zorgplicht is, zo volgt uit de wetsgeschiedenis, niet gerechtvaardigd als diegene redelijkerwijs niet kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de specifieke zorgplicht. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter geldt de specifieke zorgplicht uit art. 11.27 Bal - in aansluiting op de invulling die in de rechtspraak is gegeven aan de mogelijkheid tot handhaving van de zorgplicht uit het voorheen geldende art. 1.1a Wet milieubeheer - in beginsel alleen in gevallen waarin ernstige nadelige gevolgen optreden of acuut dreigen op te treden; alleen dan kan een overtreding van de specifieke zorgplicht aan een handhavingsbesluit ten grondslag worden gelegd. Toegepast op de voorliggende casus oordeelt de voorzieningenrechter dat noch de aanwezigheid van de reptielenschermen noch voortzetting van de graaf- en bouwwerkzaamheden een overtreding van de specifieke zorgplicht oplevert. Omdat daarmee beide grondslagen voor de opgelegde last onder dwangsom vervallen, concludeert de voorzieningenrechter dat GS niet bevoegd waren om handhavend op te treden.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.