Signaleringsblog week 29: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Bestuursorgaan moet proceskosten vergoeden, als het na het aanvankelijk buiten behandeling stellen van de aanvraag daarop in bezwaar alsnog inhoudelijk beslist 

In de uitspraak van 9 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:465) oordeelt het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”) dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) de in bezwaar gemaakte proceskosten van appellant moet vergoeden, omdat het na de aanvankelijke buitenbehandelingstelling van de aangevraagde ontheffing van de Winkeltijdenwet (“Wtw”) in bezwaar alsnog inhoudelijk op het verzoek heeft beslist. Appellant exploiteerde een supermarkt en verzocht het college om ontheffing van het in art. 2, eerste lid, aanhef en onder c, Wtw neergelegde verbod om zijn winkel op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur voor publiek geopend te hebben. Omdat uit informatie van de Kamer van Koophandel bleek dat de exploitatie van de winkel was overgenomen door een ander, stelde het college het verzoek om ontheffing in eerste instantie op grond van art. 4:5, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) buiten behandeling. In bezwaar kwam het college daarvan terug en wees zowel het verzoek om ontheffing als het verzoek om een proceskostenvergoeding af. Het CBb gaat na of appellant een procesbelang heeft bij de beoordeling van zijn beroep, voor zover dat is gericht op het alsnog verkrijgen van de gevraagde proceskostenvergoeding. Het enkele niet toekennen van een vergoeding van bezwaarkosten levert immers niet langer een zelfstandig procesbelang op (vgl. de uitspraak van het CBb van 4 juni 2024, ECLI:NL:CBB:2024:378), tenzij – voor zover hier van belang – het betrokken bestuursorgaan zijn besluit in bezwaar heeft herroepen zonder daarbij over te gaan tot de gevraagde vergoeding van bezwaarkosten. Volgens het CBb staat in dit geval vast dat het college een onjuiste toepassing heeft gegeven aan art. 4:5, eerste lid, Awb: door bij de beslissing op bezwaar alsnog inhoudelijk op het ontheffingsverzoek te beslissen, heeft het college naar het oordeel van het CBb de buitenbehandelingstelling herroepen wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid. Het CBb concludeert dat appellant in dit geval (wel) procesbelang kan ontlenen aan de omstandigheid dat het college de in bezwaar gemaakte proceskosten ten onrechte niet heeft vergoed. 

Kwalificeert een mogelijk in te huren projectmedewerker als belanghebbende bij subsidiebesluit? 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 10 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2812) dat de rechtbank en de raad van bestuur van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (“NWO”) het bezwaar van appellant tegen het afwijzende subsidiebesluit terecht niet-ontvankelijk hebben verklaard vanwege het ontbreken van een rechtstreeks betrokken belang. De Afdeling overweegt dat alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, als belanghebbende in de zin van art. 1:2, eerste lid, Awb kan worden aangemerkt. In beginsel is alleen de aanvrager of de beoogd begunstigde van een subsidie belanghebbende bij een afwijzend besluit over de subsidieaanvraag. Onder omstandigheden kan ook iemand anders dan de aanvrager of de beoogd begunstigde van de subsidie belanghebbende zijn (vgl. de Afdelingsuitspraak van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1984). De Afdeling stelt vast dat appellant niet de (mede-)aanvrager of de beoogd begunstigde is van de aangevraagde subsidie: niet is gebleken dat hij lid is van het consortium dat de subsidieaanvraag heeft ingediend. Ook heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat hij weliswaar niet de mede-aanvrager was, maar als initiator van het project, de organisator van het consortium of de schrijver van de subsidieaanvraag wel de feitelijke aanvrager. Omdat appellant niet de subsidieaanvrager is, is volgens de Afdeling ook niet aannemelijk dat hij reputatieschade lijdt als gevolg van het afwijzingsbesluit. Ook aan de omstandigheid dat appellant in de aanvraag wordt genoemd als mogelijk in te huren partij kan naar het oordeel van de Afdeling niet de conclusie worden verbonden dat hij door de afwijzing wordt geraakt in een fundamenteel recht op arbeid: het gaat namelijk om een potentiële, toekomstige en dus nog onzekere betrekking. De Afdeling concludeert dat appellant geen rechtstreeks betrokken belang bij het subsidiebesluit heeft.  

Voorzieningenrechter: indienen verzoek om voorlopige voorziening in bezwaarfase geen excuus voor ‘achteroverleunen’ bestuursorgaan 

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Midden-Nederland benut de uitspraak van 21 juni 2024 (ECLI:NL:RBMNE:2024:3856) om expliciet terugkoppeling te geven aan de burgemeester (als het bestuursorgaan dat in de voorliggende zaak bevoegd is te beslissen over het al dan niet toekennen van de voor het uitbaten van een horecabedrijf vereiste exploitatievergunning) wat de rol van de voorzieningenrechter is bij de beoordeling van een verzoek om voorlopige voorziening. Aanleiding daarvoor is de keuze van de burgemeester om de bezwaarprocedure altijd stil te leggen, zodra een voorlopige voorziening wordt aangevraagd. De voorzieningenrechter overweegt dat dit niet de bedoeling is: als tegen een besluit bezwaar is gemaakt, dan is aan het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen om overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk 7 Awb het besluit te heroverwegen. Volgens de voorzieningenrechter miskennen de bestuursorganen van de gemeente hun verantwoordelijkheid in dit verband, als zij bij de behandeling van een bezwaar achteroverleunen zodra er een procedure bij de voorzieningenrechter loopt. De rol en verantwoordelijkheid van de voorzieningenrechter is in dit verband een andere: de voorzieningenrechter weegt de belangen van de betrokken partijen en treft op basis daarvan al dan niet een voorlopige voorziening. Onderdeel van die belangenafweging kán zijn een inschatting over de rechtmatigheid van het besluit, maar dat hoeft niet en is bovendien niet doorslaggevend. Het blijft aan het bestuursorgaan zelf om tot een heroverweging van het besluit over te gaan. Waar de voorzieningenrechter zich bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit zich in dit geval beperkt tot een toets op evidente fouten, gaat de heroverweging die de burgemeester moet verrichten veel verder dan dat.

Aanleg ondergrondse kabelverbindingen: onder omstandigheden niet slechts uitvoeringswerkzaamheden, maar planologisch relevante activiteiten die (juist wel) regeling behoeven in een bestemmingsplan 

In de uitspraak van 10 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2796) oordeelt de Afdeling dat de vastgestelde paraplubestemmingsplanen die voorzien in de aanleg van een aantal nieuwe ondergrondse 110kV kabelverbindingen met het oog op de bescherming van daarbij betrokken natuur- en landschapswaarden ten onrechte niet voorzien in de wijze waarop deze dienen te worden aangelegd. Om aan de vraag naar elektriciteit te kunnen voldoen en overbelasting van het bestaande elektriciteitsnetwerk te voorkomen, voorziet het bestemmingsplan in een regeling voor het versterken van bestaande hoogspanningsverbindingen en de aanleg van nieuwe ondergrondse hoogspanningskabels. De Afdeling gaat niet mee in het verweer van de gemeenteraad dat de wijze waarop de kabelverbindingen worden aangelegd geen regeling in het bestemmingsplan behoeft, omdat het slechts uitvoeringswerkzaamheden betreft. Uit de plantoelichting, de uitgevoerde natuurtoetsen en de nota van zienswijzen volgt dat het ter voorkoming van een onaanvaardbare aantasting van natuur- en landschapswaarden nodig is om de methode van horizontaal gestuurde boringen (in plaats van de aanleg via open ontgravingen) toe te passen. De Afdeling stelt vast dat die uitvoeringsmethode niet op juridisch bindende wijze is verzekerd in de planregels, aangezien de plantoelichting geen juridisch bindende werking heeft. De Afdeling concludeert dat vanwege het ontbreken van een juridisch bindende planregeling over de wijze waarop de ondergrondse kabelverbindingen moeten worden aangelegd niet voldoende is verzekerd dat dit geen negatieve gevolgen heeft voor de betrokken natuur- en landschapswaarden, zodat de besluiten tot vaststelling van beide bestemmingsplannen niet met de vereiste zorgvuldigheid zijn voorbereid. 

Ambtshalve beoordeling procesbelang bij rechtsopvolging 

De Rechtbank Limburg oordeelt in haar uitspraak van 5 juli 2024 (ECLI:NL:RBLIM:2024:4041) ambtshalve dat eiseres via rechtsopvolging ontvankelijk is in het ingestelde beroep tegen twee besluiten tot het verbinden van nadere voorschriften aan een eerder verleende watervergunning voor het lozen van afvalwater in oppervlaktewater (“wijzigingsvergunningen”), ook al heeft zij onder haar huidige naam niet zelf tegen beide wijzigingsbesluiten beroep ingesteld. Omdat de voormalig vergunninghouder alleen beroep had ingesteld tegen het eerste wijzigingsbesluit en eiseres onder een inmiddels vervallen naam alleen tegen het tweede wijzigingsbesluit is opgekomen, ziet de rechtbank zich ter bepaling van het procesbelang van eiseres ambtshalve voor de vraag gesteld in hoeverre sprake is van rechtsopvolging en van overname van (het tegen het eerste wijzigingsbesluit gerichte) beroep. De rechtbank stelt vast dat uit art. 6.24, eerste lid, Waterwet volgt dat een vergunning ook geldt voor de rechtsopvolgers van de vergunninghouder, tenzij bij de vergunning anders is bepaald. Art. 6.24, tweede lid, Waterwet bepaalt in dit verband dat de rechtsopvolger van de vergunninghouder binnen vier weken nadat de vergunning voor hem is gaan gelden daarvan mededeling doet aan het bevoegd gezag. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de oorspronkelijke watervergunning en beide wijzigingsbesluiten op grond van art. 6.24, eerste lid, Waterwet op de juiste manier overgegaan op eiseres. De door eiseres nadien doorgevoerde naamswijziging van de onderneming heeft volgens de rechtbank niet geleid tot een wijziging van de rechtspersoon en daarom geen juridische relevantie voor de rechtsopvolging en ontvankelijkheid van tegen het tweede wijzigingsbesluit ingestelde beroep. Voor wat betreft het door de voormalig vergunninghouder tegen het eerste wijzigingsbesluit ingestelde beroep overweegt dat de rechtbank dat het overnemen van beroep van de voormalig vergunninghouder niet zomaar is toegestaan. Voor het op grond van rechtsopvolging onder bijzondere titel kunnen overnemen van door de rechtsvoorganger opgebouwde aanspraken op rechtsbescherming kan volgens Afdelingsrechtspraak evenwel aanleiding zijn in die gevallen waarin zonder deze overname de rechtsbescherming als gevolg van de rechtsopvolging geheel verloren gaat. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval sprake: als eiseres het door de voormalig vergunninghouder ingestelde beroep niet kan overnemen, zou de rechtsbescherming als gevolg van de rechtsopvolging geheel verloren gaan en zou een hiaat in de rechtsbescherming optreden. Gelet hierop moet de aanspraak op rechtsbescherming van de voormalig vergunninghouder geacht worden te zijn overgegaan op eiseres en merkt de rechtbank eiseres ook ten aanzien van het eerste wijzigingsbesluit aan als procespartij. 

Hoge Raad: Nederlandse Staat mag geen (tijdelijke) maatregelen ter vermindering van geluidshinder Schiphol nemen zonder eerst een balanced approach-procedure te doorlopen

In zijn arrest van 12 juli 2024 (ECLI:NL:HR:2024:1061) oordeelt de Hoge Raad dat de Nederlandse Staat de twee voorgenomen tijdelijke maatregelen ter beperking van de geluidhinder van Schiphol niet mag doorvoeren zonder het doorlopen van een zogenoemde balanced approach-procedure. Om omwonenden beter te beschermen tegen geluidoverlast kondigde het kabinet in 2022 aan (i) een tijdelijke Experimenteerregeling te willen introduceren die het aantal vliegbewegingen op Schiphol van 500.000 zou terugbrengen naar 460.000 en (ii) strenger te zullen toezien op de naleving van de wettelijke geluidsnormen door die overtredingen niet langer onder voorwaarden te gedogen (beëindiging van het zogeheten ‘anticiperend handhaven’). Omdat beide maatregelen een geluidsgerelateerde exploitatiebeperking voor de luchthaven in de zin van de Europese Geluidsverordening (Verordening (EU) nr. 598/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 inzake de vaststelling van regels en procedures voor de invoering van geluidsgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens in de Unie binnen het kader van een evenwichtige aanpak, en tot intrekking van Richtlijn 2002/30/EG, PbEU 2014, L 173/65) met zich brengen, kunnen deze niet eerder worden ingevoerd dan nadat de Europees voorgeschreven ‘procedure van de evenwichtige aanpak’ (balanced approach) is doorlopen. De procedure van de evenwichtige aanpak is een door de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie ontwikkelde procedure waarbij de beschikbare maatregelen ter beperking van de (gevolgen van) geluidshinder op coherente wijze worden benaderd om het geluidsprobleem voor elke individuele luchthaven op de meest kosteneffectieve wijze op te lossen (art. 2, aanhef en derde lid, Geluidsverordening). Uit art. 5, tweede en derde en lid, onder d, Geluidsverordening volgt dat een lidstaat bij het selecteren van de maatregelen niet in eerste instantie exploitatiebeperkingen toepast, maar slechts nadat de overige maatregelen in overweging zijn genomen. Op deze wijze is gewaarborgd dat, in lijn met het in art. 5 Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) neergelegde evenredigheidsbeginsel, de Geluidsverordening en de daaruit voortvloeiende maatregelen niet verder gaan dan nodig om de doelstellingen te verwezenlijken (considerans onder 6 Geluidsverordening). Waar het Gerechtshof Amsterdam nog had geoordeeld dat deze procedurele verplichting niet zou gelden voor maatregelen met een tijdelijk karakter, oordeelt de Hoge Raad, in lijn met het advies van procureur-generaal Drijber van 5 april 2024 (ECLI:NL:PHR:2024:377, zie ook ons eerdere Signaleringblog), dat de Europese verordening daarvoor geen ruimte biedt. Het is nu aan het Gerechtshof Den Haag om zich opnieuw over de zaak te buigen. 

Handhaving en vertrouwensbeginsel: appellant mocht er, ondanks toezegging wethouder, niet op vertrouwen dat nooit handhavend zou worden optreden tegen zonder omgevingsvergunning opgerichte bebouwing 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 10 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2822) dat appellant uit de handgeschreven brief van de wethouder ruimtelijke ordening, waarmee deze toestemming geeft voor het bouwen en gebruiken van een woning met berging op het perceel van appellant, redelijkerwijs niet mocht afleiden dat hiervoor geen omgevingsvergunning was vereist noch dat het college in dat geval hiertegen nooit handhavend zou optreden. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een door het college opgelegde last onder dwangsom die strekt tot verwijdering van de zonder omgevingsvergunning opgerichte woning, berging, overkapping en volière. Ten aanzien van de woning en de berging beroept appellant zich onder meer op het vertrouwensbeginsel. De Afdeling overweegt dat degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht, waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Er is onder meer geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen, als (i) degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan de relevante feiten en omstandigheden onjuist of onvolledig heeft weergegeven, (ii) hij gelet op zijn specifieke kennis of deskundigheid had moet beseffen dat de uitlating of gedraging in strijd was met de toepasselijke rechtsregels dan wel (iii) de uitlating zo duidelijk in strijd was met de toepasselijke rechtsregels dat hij dit had moeten beseffen. Volgens de Afdeling kan uit de (als authentiek beoordeelde) brief worden afgeleid dat de toenmalig wethouder toestemming verleent voor het bouwen en bewonen van een woning en een berging die aan de in de brief vermelde oppervlakten voldoet. Omdat in de brief  niet staat vermeld dat de toenmalig wethouder van oordeel zou zijn dat voor het bouwen van de woning en de berging op het perceel geen omgevingsvergunning was vereist, appellant dit in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs ook niet kon afleiden uit de brief en appellant in de gegeven omstandigheden had moeten beseffen dat de uitlating van de toenmalig wethouder in dit geval niet een verklaring inhield dat het toegestaan zou zijn om zonder omgevingsvergunning een woning en berging te bouwen en als zodanig te gebruiken, kon appellant er evenmin op vertrouwen dat het college tegen de bouw en het gebruik van deze bouwwerken zonder vergunning nooit handhavend zou optreden. Het tijdsverloop van 20 jaar maakt dit, gelet op de substantiële aard en omvang van de overtreding, niet anders. 

Beoordeling verzoek om schadevergoeding: terugkomen op een inmiddels onherroepelijk besluit impliceert niet automatisch dat dit eerdere besluit onrechtmatig was  

In de uitspraak van 10 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2805) oordeelt de Afdeling dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het verzoek om schadevergoeding als bedoeld in art. 8:88, eerste lid, Awb terecht heeft afgewezen, omdat er geen reden is om aan te nemen dat de in eerste instantie onherroepelijk afgewezen aanvraag onrechtmatig is. Appellant had in 2016 een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. Tegen de afwijzing van die aanvraag in datzelfde jaar heeft appellant zonder succes tot aan de hoogste bestuursrechter geprocedeerd, waarmee de afwijzing in 2017 formele rechtskracht heeft gekregen. In 2020 heeft appellant opnieuw verzocht om een tijdelijke verblijfsvergunning aangevraagd, evenals een verzoek om verzoek om heroverweging van het besluit uit 2016. Eind 2021, bijna 2 jaar later, heeft de staatssecretaris positief op deze tweede aanvraag beslist. Weer drie maanden later wijst de staatssecretaris ook het verzoek om heroverweging toe, waarbij hij bepaalt dat zowel het afwijzende besluit van 2016 als het toewijzende besluit van 2021 ‘niet langer van toepassing zijn’ en appellant met ingang van de datum van indiening van de aanvraag uit 2016 recht heeft op een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Daarop dient appellant een verzoek om schadevergoeding in voor beweerdelijk geleden materiële en immateriële schade, bestaande uit € 20.000,- voor psychische klachten en € 142.000,- voor gemiste inkomsten wegens het niet hebben kunnen werken of volgen van een opleiding als gevolg van het – volgens appellant – onrechtmatige besluit uit 2016. In hoger beroep staat de vraag centraal of uit de heroverweging van het besluit van 2016 volgt dat de staatssecretaris daarmee impliciet de onrechtmatigheid ervan heeft erkend, zodat dit besluit uit 2016 (alsnog) voor onrechtmatig moet worden gehouden. De Afdeling schetst eerst het juridisch kader: art. 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, Awb bepaalt dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit. In afwijking van art. 8:89, tweede lid, Awb geldt daarbij dat de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd is tot behandeling van een dergelijk verzoek, voor zover het schade betreft die een vreemdeling lijdt als gevolg van een onrechtmatig besluit ten aanzien van deze vreemdeling als zodanig (art. 71a, eerste lid, Vreemdelingenwet 2000). Voor de inhoudelijke beoordeling van een verzoek om schadevergoeding zoekt de Afdeling aansluiting bij de regeling van het civiele schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek en de ter zake door de civiele rechter gevormde rechtspraak. In deze rechtspraak wordt, samengevat, als uitgangspunt gehanteerd dat de civiele rechter (de totstandkoming van) een besluit dat in rechte onaantastbaar is in beginsel voor rechtmatig houdt. Naar het oordeel van de Afdeling is het afwijzende besluit uit 2016 in rechte onaantastbaar, zodat in beginsel van de rechtmatigheid van zowel de inhoud als de wijze van totstandkoming van dit besluit moet worden uitgegaan. De Afdeling constateert dat tussen partijen in geschil is of in dit geval aanleiding bestaat om een uitzondering te maken op het zogenoemde beginsel van de formele rechtskracht. In de rechtspraak is aanvaard dat de aan dit beginsel verbonden bezwaren door bijkomende omstandigheden zo klemmend kunnen zijn, dat er aanleiding bestaat voor het maken van een uitzondering op dit beginsel. Of daarvoor aanleiding bestaat, hangt volgens de Afdeling af van de bijzondere omstandigheden van het geval. In de rechtspraak, zo vervolgt de Afdeling, is een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht aanvaard als het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van zijn besluit heeft erkend (i) vóór het verstrijken van de termijnen voor het aanwenden van de openstaande bestuursrechtelijke rechtsmiddelen of (ii) voordat het besluit, na het aanwenden van dergelijke rechtsmiddelen, onherroepelijk wordt (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 17 november 2023, ECLI:NL:HR:2023:1568, en de Afdelingsuitspraak van 25 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH8644). De Afdeling laat in het midden of ook aanleiding bestaat voor het maken van een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht als het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van een besluit daarná heeft erkend. De Afdeling gaat evenmin in op de vraag of het terugkomen van een onherroepelijk besluit met zich brengt dat dat besluit zijn werking en gelding verliest en daardoor geen formele rechtskracht meer heeft. De Afdeling beperkt zich in deze uitspraak tot het debat tussen partijen over beantwoording van de vraag of het besluit van 2016 als onrechtmatig jegens appellant moet worden aangemerkt. De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris in zijn heroverwegingsbesluit onder meer heeft bepaald dat het besluit uit 2016 ‘niet langer van toepassing is’. Daarmee heeft hij dat besluit volgens de Afdeling niet herroepen of ingetrokken en de onjuistheid of onrechtmatigheid van dat besluit ook niet expliciet erkend. Naar het oordeel van de Afdeling impliceert de inwilliging van het verzoek om heroverweging op zichzelf niet dat het besluit uit 2016 onrechtmatig zou zijn, omdat dit geen voorwaarde is voor die inwilliging (vgl. de Afdelingsuitspraak van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1432). Ook uit de motivering van het heroverwegingsbesluit volgt naar het oordeel van de Afdeling niet dat het afwijzende besluit uit 2016 onrechtmatig was; de Afdeling acht het hierover ingenomen standpunt van de staatssecretaris niet onjuist, namelijk dat het alsnog toekennen van de tijdelijke verblijfsvergunning is terug te voeren op (ten opzichte van 2016) nieuw gebleken feiten en omstandigheden enerzijds en een betere onderbouwing van de aanvraag door appellant zelf anderzijds. De Afdeling concludeert dat, nu niet is gebleken dat het besluit uit 2016 (alsnog) voor onrechtmatig moet worden gehouden, de staatssecretaris het verzoek om schadevergoeding om die reden terecht heeft afgewezen. 

Bewijsvoeringslast en bewijsrisico aannemelijk maken functioneel daderschap overtreden Huisvestingswet liggen bij bestuursorgaan 

Uit de Afdelingsuitspraak van 10 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2815) volgt dat het college de beide eigenaren van een illegaal onderverhuurde woning niet als functioneel dader mochten beschouwen en hen om die reden geen bestuurlijke boete mocht opleggen. Nadat bij een controle was geconstateerd dat in de woning sprake was van illegale onderhuur, heeft het college behalve een last onder dwangsom ter beëindiging van het illegale gebruik aan elk van beide eigenaren een boete van € 10.000,- opgelegd wegens het overtreden van de Huisvestingswet (die het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte zonder de daarvoor vereiste vergunning verbiedt). In hoger beroep staat de vraag centraal of het college beide eigenaren terecht als overtreder c.q. functioneel dader heeft aangemerkt. De Afdeling overweegt dat zij in de uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) haar rechtspraak over het overtrederschap heeft genuanceerd en is aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Voor zover het gaat om natuurlijke personen kan een (verboden) gedraging volgens die rechtspraak in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader worden toegerekend, indien deze (i) erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en (ii) indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard (daaronder mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op het voorkomen van de gedraging). Het is aan het bestuursorgaan om te bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Omdat een woningeigenaar in de regel kan beschikken over het gebruik van de woning, ook als hij deze heeft verhuurd (vgl. de hiervoor genoemde Afdelingsuitspraak van 31 uitspraak, ECLI:NL:RVS:2023:2071), is naar het oordeel van de Afdeling voldaan aan het beschikkingscriterium. Dat geldt evenwel niet voor het aanvaardingscriterium: volgens de Afdeling heeft het college niet aangetoond dat beide woningeigenaren de overtreding zouden hebben aanvaard. Zo was in de huurovereenkomst met de rechtmatige huurder uitdrukkelijk bepaald dat onderverhuur niet was toegestaan en hebben appellanten tijdens de hoorzitting in bezwaar onweersproken verklaard dat de woning vanwege de verboden onderverhuur inmiddels is ontruimd. Dat beide eigenaren de woning niet hebben bezocht, niet zijn nagegaan of de rechtmatige huurder en zijn vriendin de huur van € 2.000,- wel konden betalen en de inschrijving in de Basisregistratie personen (Brp) niet hebben gecontroleerd, betekent volgens de Afdeling evenmin dat zij de overtreding zouden hebben aanvaard: concrete omstandigheden die de woningeigenaren aanleiding hadden moeten geven deze controles uit te voeren, heeft het college niet aangevoerd en van (andere) indicaties van illegale bewoning is ook niet gebleken. Dat de huur € 2.000,- bedroeg, kan niet als een dergelijke indicatie worden opgevat, nu niet gebleken is dat de eigenaren kennis omtrent de inkomsten of het vermogen van de rechtmatige huurder hadden. Onder die omstandigheden kan het nalaten te controleren, anders dan het college heeft gesteld, niet als aanvaarden worden gezien. Omdat het college niet heeft aangetoond dat de woningeigenaren niet de zorg hebben betracht die onder deze omstandigheden in redelijkheid van hen kon worden gevergd met het oog op het voorkomen van de overtreding, mocht het college hen geen bestuurlijke boetes opleggen. 

Inzet minderjarige mystery guests bij alcoholcontroles in horeca toelaatbaar

In de uitspraak van 10 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2817) oordeelt de Afdeling dat de inzet van minderjarige mystery guests tijdens het uitvoeren van een horecacontrole niet ontoelaatbaar is. Aanleiding voor dit oordeel is een geschil over een door de burgemeester aan een amateurvoetbalvereniging opgelegde boete van € 1.360,- wegens het in de kantine verstrekken van alcoholhoudende drank aan bezoekers van wie niet is vastgesteld dat zij de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt (een overtreding van art. 20, eerste lid, Drank- en Horecawet (“DHW”, inmiddels: Alcoholwet). Bij het vaststellen van de overtreding hebben de betrokken toezichthouders (als bedoeld in art. 41, eerste lid, aanhef en onder b, DHW) een jongen en een meisje van 17 jaar oud met beiden een jeugdig gezicht ingezet als mystery guests. Op basis van hun beider bestelling aan de bar (twee flesjes bier met 2% alcohol) en de verklaringen die zij daarover nadien hebben afgelegd aan de toezichthouders - namelijk dat hen niet is gevraagd naar hun leeftijd en ook niet naar hun identiteitsbewijzen, dat zij de barman niet kennen en dat zij niet eerder in deze kantine zijn geweest - is de burgemeester vervolgens overgegaan tot het opleggen van de boete. De voetbalvereniging betoogt in hoger beroep dat de burgemeester gebruik heeft gemaakt van een ontoelaatbare controlemethode en dat het aldus onrechtmatig verkregen bewijs om die niet ten grondslag mocht worden gelegd aan vaststelling van de overtreding en oplegging van het boetebesluit. De Afdeling gaat hier niet in mee: naar het oordeel van de Afdeling bestaan de in het boeterapport neergelegde bevindingen van de toezichthouders overwegend uit eigen waarnemingen en is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die moeten leiden tot afwijking van het uitgangspunt dat de burgemeester in beginsel kan afgaan op de in het boeterapport opgenomen waarnemingen van de toezichthouders. De omstandigheid dat de onderzoeks- en controlemethode waarbij mystery guests worden ingezet niet specifiek is geregeld in een wettelijk voorschrift of wettelijke regeling, betekent in dit geval bovendien niet dat die methode niet is toegestaan. De Afdeling acht de inzet van mystery guests in beginsel niet in strijd met het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel; voor zover de burgemeester met deze werkwijze onrechtmatig jegens de minderjarige mystery guests handelt, heeft dat niet tot gevolg dat het boeterapport buiten beschouwing moet worden gelaten. De Afdeling concludeert dat de inzet van de minderjarige mystery guests niet zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht.

Woo-verzoek: belang openbaarmaking politieke uitlatingen in Whatsapp-communicatie moet wijken voor belang goed functioneren Staat (art. 5.1 lid 2 sub i Woo) 

De Rechtbank Midden-Nederland oordeelt in haar uitspraak van 25 juni 2024 (ECLI:NL:RBMNE:2024:3874) dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat in reactie op een informatieverzoek de openbaarmaking van de persoonsgegevens en inhoud van de WhatsApp-gesprekken op grond van art. 5.1, tweede lid, aanhef en onder e en onder i, Woo heeft mogen weigeren: omdat de uitwerking van deze WhatsApp-gesprekken niet alleen persoonsgegevens, maar ook politieke uitlatingen bevatten kan openbaarmaking hiervan volgens de rechtbank niet alleen de persoonlijke levenssfeer maar ook het goed functioneren van de Staat schaden. Eiser had op grond van de Wet open overheid (“Woo”) verzocht om openbaarmaking van, kort gezegd, alle communicatie over de invoering van de helmplicht voor snorfietsers en daarbij specifiek gevraagd om e-mails (inclusief bijlagen), Whatsapp-gesprekken, sms’jes, verstuurde brieven en verslagen en/of notulen van bijeenkomsten (inclusief agendastukken). De minister heeft daarop de openbaarmaking van zeven documenten geheel geweigerd, omdat (i) de daarin opgenomen persoonsgegevens (indirect) raken aan de persoonlijke levenssfeer van de betrokken bewindslieden en ambtenaren en bescherming van dit belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking, en (ii) de informatie in de betreffende documenten het functioneren van de Staat of andere overheden zou kunnen schaden, omdat het binnen het politieke proces van belang is dat betrokken personen in vrijheid van gedachten moeten kunnen wisselen. Specifiek met betrekking tot het document dat de WhatsApp-communicatie over de helmplicht tussen de politiek assistent en beleidsmedewerkers van de Kamerfracties van een aantal politieke partijen geeft de rechtbank de minister daarin gelijk: de uitwerking van deze WhatsApp-gesprekken bevat niet alleen persoonsgegevens, maar ook politieke uitlatingen. Voor wat betreft dit laatste is de rechtbank met de minister van oordeel dat het politieke proces niet kan functioneren zonder dat ruimte bestaat voor vertrouwelijke contacten tussen de deelnemers aan dat proces. Openbaarmaking van dergelijke informatie kan betekenen dat die deelnemers in de toekomst terughoudender zullen reageren of communiceren, hetgeen volgens de rechtbank bijzonder onwenselijk is. Het politieke proces, waaronder politieke onderhandelingen en achtergrondgesprekken om inzicht te krijgen in elkaars standpunten, en de vertrouwelijkheid die inherent is aan dergelijke politieke verkenningen komt namelijk in het gedrag als medewerkers van een Kamerfractie er rekening mee moeten houden dat de informatie die zij onderling uitwisselen in de openbaarheid kan komen. Om die reden weegt het belang van de Staat zwaarder dan het belang van openbaarheid.  

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.