Signaleringsblog week 22: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Conclusie A-G Snijders in Didamzaak: verduidelijk reikwijdte en toepasbaarheid Didamregels 

Op 24 mei jl. verscheen de conclusie (ECLI:NL:PHR:2024:567) van Advocaat-Generaal Snijders (“AG”) over de betekenis en reikwijdte van de zogenoemde Didamregels. De Didamregels vinden hun oorsprong in het op 26 november 2021 gewezen Didamarrest van de Hoge Raad (ECLI:NL:HR:20212:1778). In kort geding geeft de Hoge Raad in dat arrest antwoord op de vraag wanneer is overheid bij de verkoop van een onroerende zaak verplicht is om mededingingsruimte te bieden. Die regels komen erop neer dat de overheid aan iedereen die belangstelling voor de zaak heeft een gelijke kans moet geven om de zaak te kopen. De overheid moet daarom vooraf regels vaststellen aan de hand waarvan zij beslist aan wie zij de zaak verkoopt. Die regels moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Het voornemen tot verkoop en de regels die bepalen wie de zaak mag kopen moeten bovendien worden gepubliceerd, zodat de procedure duidelijk is en daadwerkelijk gelijke kansen bestaan om de zaak te kopen. In de bodemprocedure adviseert de A-G kort gezegd om de Didamregels te verduidelijken en de reikwijdte ervan te beperken. Zo moet het voor de overheid mogelijk zijn om van deze regels af te wijken als daarvoor een goede reden (een redelijke en objectieve rechtvaardiging) bestaat. Ook zou het niet-naleven van deze regels niet tot de ongeldigheid van een gesloten overeenkomst en/of overdracht van een onroerende zaak moeten leiden, maar hooguit tot aansprakelijkheid voor de daardoor veroorzaakte schade. Tot slot adviseert de A-G om te verduidelijken op welke handelingen en goederen van de overheid de Didamregels nog meer van toepassing zijn (bijvoorbeeld bij verhuur, pacht en ruil) en op welke wijzen gelijke kansen kunnen worden geboden bij de toepassing van die regels. De uitspraak van de Hoge Raad op het cassatieberoep is voorlopig bepaald op 25 oktober 2024. 

Reikwijdte kruimelgevallenregeling bij opvang asielzoekers (art. 4, onderdeel 9, bijlage II Bor) 

De Rechtbank Oost-Brabant oordeelt in de uitspraak van 15 mei 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:2117) dat een redelijke wetsuitleg met zich brengt dat onderdeel 9 van art.  4 bijlage II Besluit omgevingsrecht (“Bor”) voor een onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) genomen besluit niet alleen een juridisch-planologische basis biedt de opvang van asielzoekers ‘sec’, maar ook voor de ondersteunende faciliteiten ten behoeve van die opvang (waaronder bijvoorbeeld een receptie, wachtruimte, kantoren, een keuken, sporthal en onderwijsgebouw). Om diezelfde reden was op de voorbereiding van een ingediende aanvraag omgevingsvergunning voor het in afwijking van het bestemmingsplan realiseren van een opvanglocatie voor asielzoekers die ook deze ondersteunende functies omvat niet de uitgebreide maar de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. De rechtbank overweegt dat uit de wetsgeschiedenis van onderdeel 9 niet eenduidig kan worden afgeleid wat de daarin bedoelde opvang van asielzoekers exact omvat. Hieraan kan volgens de rechtbank echter wel worden ontleend dat is bedoeld om de verlening van omgevingsvergunningen voor de opvang van asielzoekers te vergemakkelijken en dat de opvang ook betrekking heeft op grootschalige locaties zoals recreatieparken als opvanglocatie. De rechtbank acht het niet logisch dat met de opvang van asielzoekers niet ook de ondersteunede faciliteiten zijn bedoeld, omdat zeker grotere opvanglocaties niet zonder deze faciliteiten kunnen functioneren.

Bestuursorgaan mag afwijken van emissie-eisen Activiteitenbesluit ter voldoening aan BBT (art. 2.22 lid 5 Wabo) 

In de uitspraak van 6 mei 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:7547) oordeelt de Rechtbank Den Haag dat Gedeputeerde Staten (“GS”) bevoegd waren om op grond van 2.22, vijfde lid, Wabo af te wijken van de in het Activiteitenbesluit milieubeheer (“Activiteitenbesluit”) opgenomen emissie-eisen en met voorschriften een inrichting voor de productie van elektriciteit te laten voldoen aan de Best Beschikbare Technieken (“BBT”). Ook mochten GS gedetailleerde eisen stellen aan de samenstelling van het mee te verbranden afval. De rechtbank stelt vast dat een IPPC-installatie onderdeel is van de inrichting en dat GS voor de emissie-eisen van de afvalmeeverbrandingsinstallatie afwijkt van de in de art. 5.20 en 5.23 Activiteitenbesluit opgenomen emissie-eisen. De rechtbank overweegt dat art. 2.22, vijfde lid, Wabo een grondslag biedt om met het stellen van vergunningvoorschriften af te wijken van toepasselijke algemeen verbindende voorschriften (waaronder het Activiteitenbesluit), voor zover daarmee niet wordt voldaan aan het bepaalde in art. 2.14 Wabo. Dat betekent dat GS  onder meer kan afwijken van het Activiteitenbesluit, indien dat nodig is om te voldoen aan het vereiste dat in de inrichting de BBT worden toegepast. Omdat in dit geval de stookinstallatie gebruik maakt van relatief schone brandstof en relatief weinig afvalstoffen bijstookt, leidt de toepassing van het Activiteitenbesluit tot minder strenge eisen dan op basis van BBT-conclusie 61 gesteld zouden kunnen (of moeten) worden, aldus de rechtbank in navolging van het uitgebrachte advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (“StAB”). GS hanteren echter een mengregel die de emissie-eisen voor het verbranden van afvalstoffen met de eisen voor het verbranden van brandstoffen volgens de in art. 5.23 Activiteitenbesluit neergelegde formule combineert. Dit leidt in een aantal gevallen tot een lagere (strengere) emissiewaarde dan volgt uit het Activiteitenbesluit. Omdat naar het oordeel van de rechtbank GS in deze specifieke situatie het standpunt hebben mogen innemen dat naleving van het Activiteitenbesluit niet de zekerheid biedt dat ook BBT-conclusie 61 wordt nageleefd, waren GS bevoegd om met toepassing van art. 2.22, vijfde lid, Wabo in afwijking van de emissie-eisen van het Activiteitenbesluit voorschriften te stellen. Omdat het in dit geval niet mogelijk is om met gangbare technieken (nauwkeurig genoeg) de rookgassen te analyseren teneinde vast te stellen of de inrichting voor wat betreft het meestoken van afvalstoffen voldoet aan BBT-conclusie 61 én er een directe relatie bestaat tussen de samenstelling van de afvalstoffen en wat in de rookgassen terechtkomt, mochten GS naar het oordeel van de rechtbank eisen stellen aan de samenstelling van de afvalstoffen in plaats van aan de emissies.

Informatiebrief kwalificeert niet als appellabel besluit (art. 1:3  Awb) 

In haar uitspraak van 22 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2140) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat het enkele feit dat GS schriftelijk hebben gecommuniceerd met appellant over de berging van diens weggesleepte oplegger onvoldoende is om deze brief aan te kunnen merken als een appellabel besluit in de zin van art. 1:3, eerste lid, Awb. In de brief staat waarom GS aan een bergingsbedrijf opdracht hebben gegeven de langs een provinciale weg geparkeerde, deels door brand verwoeste oplegger weg te slepen en te bewaren in een depot. Ook stellen GS in de brief appellant in de gelegenheid om de oplegger op te halen en doen zij het aanbod om de oplegger desgewenst te verplaatsen naar het woon- of bedrijfsadres van appellant. Als appellant geen gebruik maakt van het aanbod, zal de oplegger volgens de brief worden getaxeerd en vernietigd, waarna de getaxeerde waarde na aftrek van eventuele kosten aan appellant zal worden vergoed. Appellant heeft daarop beroep ingesteld en verzocht om schorsing van de beslissing van GS om de oplegger te vernietigen, alsook om het toekennen van schadevergoeding wegens gederfde inkomsten en vergoeding van afsleep- en stallingskosten. De Afdeling overweegt dat de brief informatief van aard is en geen publiekrechtelijke rechtshandeling behelst, zodat het niet mogelijk is om tegen de beslissingen zoals vervat in de brief bezwaar en beroep in te stellen. Voor zover het aanbod van GS de weigering impliceert om op verzoek van appellant de oplegger in oude staat (voordat deze deels is verbrand) terug te plaatsen langs de provinciale weg, is dit vanwege het ontbreken van een aanvraag (in de zin van art. 1:3, derde lid, van de Awb) geen weigering om een besluit te nemen. De aankondiging om over te gaan tot vernietiging van de oplegger betreft volgens de Afdeling mogelijk toekomstig feitelijk handelen en behelst evenmin een publiekrechtelijke rechtshandeling. Tot slot oordeelt de Afdeling dat art. 8:88, eerste lid, Awb in dit geval geen ingang biedt voor een inhoudelijk oordeel van de bestuursrechter over het verzoek om vergoeding van geleden schade, zodat de rechtbank zich terecht onbevoegd heeft verklaard. 

Verduidelijking criterium en bewijslastverdeling bij verzoek om intrekking milieuvergunning voor het houden van dieren 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 22 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2142) dat voor het antwoord op de vraag of het college van burgemeester en wethouders (“college”) op grond van art. 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, Wabo bevoegd is tot (gedeeltelijke) intrekking van een verleende omgevingsvergunning voor het houden van dieren moet worden beoordeeld of er gedurende tenminste drie aaneengesloten jaren minder dieren zijn gehouden dan het aantal waarop de omgevingsvergunning recht geeft. Daarbij moet niet het aantal dieren per stal worden bekeken, maar het aantal dieren dat per diercategorie in de inrichting als geheel mag worden gehouden. Naar het oordeel van de Afdeling ligt het primair op de weg van degene die om intrekking verzoekt om feiten en omstandigheden aan te voeren die een begin van bewijs voor de juistheid van zijn stelling inhouden dat gedurende drie jaren of langer geen of minder dieren in de inrichting zijn gehouden dan vergund. Indien een zodanig begin van bewijs is geleverd, komt de bewijslast van het tegendeel bij het college te liggen. Zogeheten ‘meitellingen’ - de jaarlijkse registratie van het aantal stuks vee dat in de inrichting wordt gehouden door middel van de Landbouwtelling - kunnen onder omstandigheden een begin van het bedoelde bewijs opleveren, aldus de Afdeling. 

In stand laten rechtsgevolgen vernietigd besluit niet altijd mogelijk 

Het in stand laten van de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit of zelf voorzien in de zaak is niet altijd mogelijk en gewenst, zo volgt uit de Afdelingsuitspraak van 22 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2130) in een geschil over een op grond van art. 2.7, tweede lid, Wet natuurbescherming (“Wnb”) verleende natuurvergunning voor de uitbreiding van een nabij een Natura 2000-gebied gelegen recreatiebedrijf. De Afdeling oordeelt, in lijn met een advies van de StAB, de tegen de natuurvergunning gerichte beroepen gegrond, omdat op basis van de daaraan ten grondslag gelegde onderzoeken - een quick scan en een zogenoemde voortoets - niet de vereiste zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied als gevolg van de aanleg van het klimbos niet worden aangetast. De Afdeling oordeelt dat het bestreden besluit om die reden wegens strijd met art. 2.7, tweede lid, Wnb in samenhang gezien met art. 2.8 Wnb moet worden vernietigd. Tijdens de behandeling van het hoger beroep hebben GS echter alsnog een toereikende passende beoordeling opgesteld, waaruit blijkt dat het project waarvoor de vergunning is verleend niet de natuurlijke kenmerken van het Natura-2000 gebied zal aantasten. Mede op verzoek van partijen gaat de Afdeling daarom na of er vanuit een oogpunt van finale geschilbeslechting aanleiding bestaat om met toepassing van art. 8:72 derde lid, aanhef en onder a, Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De Afdeling kiest daar niet voor, omdat uit de passende beoordeling blijkt dat noodzakelijk geachte voorwaarden ter voorkoming van significante gevolgen voor de natuur niet in de vergunning zijn opgenomen. De Afdeling ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door deze voorwaarden alsnog zelf aan de vergunning te verbinden: naar het oordeel van de Afdeling is het aan het college om, met inachtneming van de passende beoordeling, deze voorwaarden en maatregelen zo te formuleren dat deze adequaat zekerstellen dat significante gevolgen voor de natuur worden uitgesloten. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bepaalt de Afdeling wel dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld (de zogenoemde judiciële lus van art. 8:113, tweede lid, Awb).

Relativiteitsvereiste (art. 8:69a Awb) staat in de weg aan inhoudelijke beoordeling van tegen verleende natuurvergunning gericht beroep 

In haar uitspraak van 22 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2148, niet gepubliceerd op www.rechtspraak.nl) oordeelt de Afdeling dat het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb in de weg staat aan vernietiging van de voor het wijzigen van een geitenmelkveehouderij verleende natuurvergunning. De Afdeling overweegt dat de bepalingen in de Wnb over de beoordeling van projecten en andere handelingen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken tot bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit Afdelingsrechtspraak (vgl. de uitspraak van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412) volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Bij de beantwoording van de vraag of verwevenheid kan worden aangenomen wordt onder meer rekening gehouden met (i) de situering van de woning van appellant, al dan niet tussen overige bebouwing, (ii) de afstand tussen de woning van de appellant en het natuurgebied, met wat aanwezig is in het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied en (iii) het al dan niet bestaande, gehele of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied. In dit geval bedraagt de afstand van de woning van de appellant tot aan het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied ongeveer 7,8 km; tussen diens woning en het natuurgebied liggen dorpen, wegen en bebouwing. Gelet hierop oordeelt de Afdeling dat het Natura 2000-gebied geen onderdeel uitmaakt van de woon- en leefomgeving van appellant. Het enkele feit dat appellant in de omgeving woont en het natuurgebied regelmatig bezoekt, maakt dit niet anders. Vanwege de tussenliggende bebouwing en de afstand tot het natuurgebied geldt hetzelfde voor de omstandigheid dat appellant (beperkt) enig zicht heeft op het natuurgebied. De Afdeling concludeert dat het relativiteitsvereiste in dit geval in de weg staat aan vernietiging van de natuurvergunning, zodat de Afdeling niet toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden. 

Tijdelijke woningsluiting op basis van gewijzigde art. 174a Gemeentewet 

In de uitspraak van 17 mei 2024 (ECLI:NL:RBMNE:2024:3085) oordeelt de voorzieningenrechter van de Rechtbank Midden-Nederland dat de burgemeester de per 1 januari 2024 verruimde sluitingsbevoegdheid van art. 174a Gemeentewet mocht toepassen door na een explosie een woning tijdelijk (voor de duur van 30 dagen) te sluiten. De bewoonster van het in een appartementencomplex gelegen pand voert tegen dit besluit aan dat de burgemeester hiertoe niet bevoegd was om het pand te sluiten, omdat blijkens de beperkte schade geen sprake was van een krachtige explosie. Ook stelt zij dat de tijdelijke woningsluiting onevenredig uitwerkt, temeer zij zelf niet betrokken is bij een crimineel conflict. De voorzieningenrechter overweegt dat de burgemeester op grond van art. 174a, eerste lid, aanhef en onder b, Gemeentewet bevoegd is om een woning te sluiten als de openbare orde rond de woning ernstig wordt verstoord door (een bedreiging met) ernstig geweld, of als er ernstige vrees is voor zo’n verstoring van de openbare orde. Uit de door de politie opgemaakte bestuurlijke rapportage volgt dat sprake was van een zware explosie, nadat iemand volgens getuigen een voorwerp bij de voordeur van de woning had neergelegd en aangestoken. Bij de ontploffing kwamen enorme vlammen vrij en ontstond schade aan de voordeur en galerij.  De voorzieningenrechter vindt dat de burgemeester deze vorm van geweld zonder meer heeft kunnen aanmerken als ernstig geweld waardoor de openbare orde ernstig wordt verstoord. De voorzieningenrechter acht hierbij van belang dat uit de wetsgeschiedenis volgt dat de wetgever geweld met een explosief en de gevolgen daarvan voor de openbare orde expliciet aanhaalt als gevallen waarvoor de verruimde sluitingsbevoegdheid van art. 174a, eerste lid en onder b, Gemeentewet in het leven is geroepen. De burgemeester was volgens de voorzieningenrechter dan ook bevoegd om de woning te sluiten. Voor wat betreft de noodzaak van de sluiting dient de burgemeester naar het oordeel van de voorzieningenrechter in de beslissing op bezwaar beter te motiveren waarom alternatieve maatregelen – zoals cameratoezicht en/of (politie)surveillance – niet volstaan ter handhaving van de openbare orde. Ten aanzien van de evenwichtigheid oordeelt de voorzieningenrechter dat de burgemeester het algemene belang van handhaving van de openbare orde en veiligheid zwaarder mocht laten wegen dan het woonrecht. Daarbij komt volgens de voorzieningenrechter betekenis toe aan de omstandigheid dat de bewoonster en haar kinderen inmiddels een vervangende verblijfplek hebben gevonden en dat de sluitingsduur relatief kort is. 

Verkeersbesluit vergt belangenafweging, ook voor wat betreft locatiekeuze laadplekken 

Uit de Afdelingsuitspraak van 22 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2128) volgt dat het college een belangenafweging moet maken bij het aanwijzen van parkeerplaatsen als parkeergelegenheid voor het opladen van elektrische personenauto’s, waaronder in elk geval ook ten aanzien van de locatiekeuze. In beroep en hoger beroep had het college betoogd dat bij het bepalen van de locatie van de te reserveren parkeerplaatsen geen ruimte (meer) bestond voor het maken van een belangenafweging: het vereiste verkeersbesluit werd immers pas genomen, toen de procedure over de locatie van de laadpaal was afgerond. Omdat laatstbedoelde locatiekeuze niet nogmaals zou worden getoetst, maakt deze geen deel uit van het verkeersbesluit waarbij twee parkeerplekken bij de laadpaal worden aangewezen als laadplekken. Om die reden zou in het verkeersbesluit kunnen worden volstaan met een onderbouwing dat de reservering van deze twee plekken niet leidt tot onaanvaardbare verkeerseffecten, aldus het college. De Afdeling gaat niet mee in deze redenering. In art. 21 Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (“Babw”) is bepaald dat de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval vermeldt welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in art. 2, eerste en tweede lid, Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in dit wetsartikel genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen. Bij de keuze voor de locatie van de parkeerplaatsen dient het college volgens de Afdeling een belangenafweging te maken en conform art. 21 Babw de belangen van omwonenden tegen de betrokken verkeersbelangen af te wegen. Naar het oordeel van de Afdeling miskent het college zijn verantwoordelijkheid als bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit door de vraag van de locatiekeuze geheel te laten bij de civielrechtelijke afweging die het college als grondeigenaar maakt bij de plaatsing van een laadpaal. Van een omwonende kan niet worden gevergd dat hij zich tot de civiele rechter wendt met een vordering tot vaststelling van onrechtmatig overheidshandelen, om af te dwingen dat hij invloed kan uitoefenen op de locatiekeuze van een laadpaal, en daarmee indirect op de locatie van de daarvoor aan te wijzen parkeerplaatsen. Daarmee zou op onaanvaardbare wijze afbreuk worden gedaan aan de wettelijke systematiek rondom het nemen van verkeersbesluiten, waarbij door de wetgever is beoogd dat een afweging van alle relevante belangen plaatsvindt.

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.