Signaleringsblog week 19: actuele jurisprudentie bestuursrecht en omgevingsrecht

Afdeling vraagt conclusie over de gevolgen van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel

De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) heeft aan staatsraad Advocaat-Generaal Snijders (“A-G”) een conclusie gevraagd over de gevolgen van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, zo laat de Afdeling op haar website weten. Aanleiding daarvoor is een geschil over de vraag of het college van burgemeester (“college”) gehouden is geleden schade te vergoeden als gevolg van het intrekken van een in 2002 onherroepelijk verleende omgevingsvergunning voor de bouw van een rijhal, kort nadat deze was gerealiseerd. Omdat de eigenaar voorafgaand aan de koop van het perceel in 2017 en de bouw van de rijhal in 2019 en 2020 bij het college had geïnformeerd naar de status van de vergunning, oordeelde de Rechtbank Limburg in haar uitspraak van 10 februari 2023 (ECLI:NL:RBLIM:2023:1039) dat het college niet mocht overgaan tot intrekking van de omgevingsvergunning zonder bij zijn besluitvorming rekening te houden met de schade die de eigenaar heeft geleden en lijdt als gevolg van het niet honoreren van het opgewekte vertrouwen. In het kader van het tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep heeft de voorzitter van de Afdeling de A-G gevraagd in zijn conclusie in te gaan op (i) de mogelijke normatieve grondslagen voor vergoeding van schade, (ii) de wijze waarop de omvang van deze schade moet worden bepaald, (iii) de wijze waarop de vergoedbaarheid van deze schade moet worden bepaald en welke normatieve afwegingen en gezichtspunten daarbij een rol kunnen spelen. De A-G bracht eerder, op 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:896), een conclusie uit over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht die leidde tot de Afdelingsuitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694 over de Amsterdamse dakopbouw. Met die uitspraak introduceerde de Afdeling een driestappenplan voor de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. De tweede conclusie van de A-G zal op basis van de vragen van de voorzitter van de Afdeling nader ingaan op de derde stap uit dit stappenplan. Een grote kamer van de Afdeling behandelt de zaak (met nummer 202301857/1) op dinsdag 11 juni 2024 op een zitting.   

Bestuursorgaan is niet verplicht om opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen te honoreren, maar moet onder omstandigheden wel onderzoek doen naar eventueel te vergoeden schade 

Dat gewekte gerechtvaardigde verwachtingen niet altijd hoeven te worden gehonoreerd - de derde stap uit het de hiervoor aangehaalde Afdelingsuitspraak van 29 mei 2019 - illustreert ook de Afdelingsuitspraak van 1 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1840). Daarin oordeelt de Afdeling oordeelt dat het college niet gehouden was om in verband met een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel de gevraagde omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. In de gegeven omstandigheden van die zaak was het college echter wel verplicht om nader onderzoek te doen naar de vraag of vervangende schadevergoeding op zijn plaats zou zijn. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) aanvankelijk geweigerde, nadien (bij de beslissing op bezwaar) voor korte duur verleende en vervolgens (in beroep) opnieuw geweigerde omgevingsvergunning voor het plaatsen van een dakopbouw op de aanbouw van een bestaande woning. 

Niet in geschil is dat het college in zijn communicatie met de woningeigenaren de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat het college de vergunning zou verlenen. Het college heeft nadien zich echter op het standpunt gesteld dat zwaarder wegende belangen aan het honoreren van deze gerechtvaardigde verwachtingen in de weg staat: de dakopbouw zou het woon- en leefklimaat van enkele omwonenden in onevenredige mate nadelig beïnvloeden. De Afdeling overweegt dat, als sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, dit niet betekent dat het bestuursorgaan daar altijd gehoor aan moet geven: andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan diegene schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen en het moet de betrokken belangen afwegen. Naar het oordeel mocht het college, gelet op de korte afstand van het bouwplan tot de woningen van de omwonenden en de beperkte diepte van de achtertuinen, om voornoemde reden weigeren en de belangen van de omwonenden in zoverre zwaarder laten wegen dan het belang van de woningeigenaren bij honorering van het gewekte vertrouwen.

Bijzonder aan deze casus was dat de woningeigenaren na contact daarover met het college waren gestart met de realisatie van de dakopbouw, nadat de wettelijke beroepstermijn tegen het besluit tot verlenen van de omgevingsvergunning ongebruikt was verstreken Het niet tijdig ingestelde beroep van enkele omwonenden heeft de rechtbank echter vervolgens verschoonbaar geacht vanwege de gebrekkige bekendmaking van het besluit tot vergunningverlening: het college had nagelaten om overeenkomstig art. 3.9, eerste lid, onder a, Wabo van de verleende omgevingsvergunning mededeling te doen in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze. Na het intrekken en alsnog weigeren van de omgevingsvergunning was het college volgens de Afdeling in dit geval verplicht te onderzoeken of er aanleiding bestond mogelijke schade te vergoeden om daarmee de nadelige gevolgen voor de woningeigenaren te beperken. De Afdeling verwerpt het verweer dat een schadevergoeding niet op zijn plaats zou zijn, omdat de woningeigenaren zijn begonnen met bouwen voordat de vergunning onherroepelijk was. Niet alleen hebben de woningeigenaren gewacht met bouwen tot na het verstrijken van de wettelijke beroepstermijn, bovendien verkeerden zij door toedoen van het college zelf in de (onjuiste) veronderstelling dat de vergunning onherroepelijk was geworden.  

Verkeersbesluit kwalificeert onder omstandigheden als een ‘omgevingsrechtelijk besluit’ waarvoor de ontvankelijkheidseis van art. 6:13 Awb niet geldt 

De Rechtbank Zeeland-West-Brabant oordeelt in de uitspraak van 19 april 2024 (ECLI:NL:RBZWB:2024:2578) dat het besluit van de gemeenteraad om een openbare weg aan de openbaarheid te onttrekken vanwege de samenhang met een op de Wet ruimtelijke ordening (“Wro”) gebaseerd besluit tot wijzigen van het bestemmingsplan in dit geval toch kwalificeert als een omgevingsrechtelijk besluit, zodat ook belanghebbenden die niet eerst een zienswijze hebben ingediend nadien ontvankelijk beroep kunnen instellen. Het onttrekkingsbesluit was voorbereid met toepassing van het de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (“UOV”) als bedoeld in afdeling 3:4 Awb, waarna ingevolge art. 7:1, eerste lid, aanhef en onder d Awb direct beroep kon worden ingesteld. Vanwege de inhoudelijke samenhang met een wijziging van het bestemmingsplan, waarbij bedrijvigheid wordt getransformeerd naar woningbouw en waarvan de onttrekking aan de openbaarheid een essentieel onderdeel is, lagen het ontwerp-onttrekkingsbesluit en het ontwerpbestemmingsplan tegelijkertijd ter inzage; in dezelfde vergadering heeft de gemeenteraad vervolgens besloten om een deel van de straat aan de openbaarheid te onttrekken en om het bestemmingsplan vast te stellen. De rechtbank verwerpt het argument van de gemeenteraad dat diverse eisers die zijn opgekomen tegen het onttrekkingsbesluit niet-ontvankelijk zijn omdat zij tegen het ontwerpbesluit geen zienswijze naar voren hebben gebracht. De rechtbank overweegt dat uit de Afdelingsuitspraak van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786) volgt dat art. 6:13 Awb voor belanghebbenden niet in overeenstemming is met het Verdrag van Aarhus en dat het wetsartikel in omgevingsrechtelijke zaken waarop de UOV van toepassing is hen niet mag worden tegengeworpen. Het gaat daarbij om wetten en regelingen op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening. Hoewel de Wegenwet niet is opgenomen in de opsomming van wetten die de Afdeling in ieder geval als omgevingsrechtelijke zaak beschouwt, kan een ander besluit onder omstandigheden ook een omgevingsrechtelijke zaak zijn (vgl. de Afdelingsuitspraak van 13 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1981), mits de eisende partij in dat geval aannemelijk maakt dat het bestreden besluit aanzienlijke gevolgen voor het milieu heeft. In dit geval hebben eisers volgens de rechtbank terecht gewezen op de samenhang van het onttrekkingsbesluit met de bestemmingsplanprocedure.

Aard beheersverordening staat ingrijpende wijziging feitelijk gebruik perceel niet per definitie bij voorbaat in de weg  

Uit de Afdelingsuitspraak van 1 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1764) volgt dat het karakter van een beheersverordening niet per definitie in de weg staat aan een wezenlijke wijziging in het feitelijke gebruik van de daarin betrokken gronden. In geschil was een onder de Wabo verleende omgevingsvergunning voor de herbouw van een supermarkt met bijbehorende parkeerplaatsen. Daarbij stond de vraag centraal of de ter plaatse geldende beheersverordening wel ruimte bood voor de aanleg van de voorziene parkeerplaatsen op een naast de supermarkt gelegen perceel met daarop een woning. De Afdeling overweegt dat weliswaar uit art. 3.38 Wro volgt dat in een beheersverordening het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld, maar dat de redactie van het wetsartikel niet uitsluit dat onder bestaand gebruik, naast het gebruik dat op het moment van vaststelling van de beheersverordening al dan niet in strijd met het op dat moment geldende planologische regime feitelijk plaatsvindt, tevens moet worden verstaan het planologisch toegestane gebruik dat op het moment van de vaststelling van de beheersverordening nog niet feitelijk is gerealiseerd (vgl. de Afdelingsuitspraak van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:741). Omdat de relevante regels van de beheersverordening gelijk zijn aan de regels van het voorheen geldende bestemmingsplan, is er naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding om de regels uit de beheersverordening restrictiever uit te leggen, enkel omdat het feitelijke gebruik van het betrokken perceel als gevolg van de realisatie van de parkeerplaatsen wezenlijk wijzigt. 

Voorlopige voorziening kan niet worden toegewezen, als verzoek buiten reikwijdte bestreden besluit valt en/of verzoek ziet op toepassing bestuursbevoegdheid van ander bestuursorgaan 

In de uitspraak van 29 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1762) oordeelt de voorzieningenrechter van de Afdeling dat het in dit geval niet mogelijk is om bij wijze van voorlopige voorziening de rechtspersoon gemeente op te dragen bij Gedeputeerde Staten (“GS”) een melding van  bodemverontreiniging te doen als bedoeld in in art. 27 Wet bodembescherming (“Wbb”). Aanleiding voor dit voorlopig oordeel was het afwijzende besluit van het college op het verzoek om handhavend optreden tegen de aanwezigheid van zogenaamde Thermisch Gereinigde Grond (“TGG”) op een aan de verzoeker toebehorend stuk grond. In verband met het verhogen van de bodem ter plaatse van een nieuw te realiseren brug is de TGG enkele jaren geleden tijdelijk opgeslagen op een aangrenzend, toen nog aan de gemeente toebehorend perceel. Verzoeker heeft dit perceel nadien gekocht met de bedoeling dit als paardenweide te gebruiken. Verzoeker stelt dat de toepassing van de TGG heeft geleid tot een verontreiniging van de bodem en het grond- en oppervlaktewater, met als gevolg dat zij het perceel niet meer voor het beweiden van paarden en het drenken met oppervlaktewater kan gebruiken. Omdat de TGG niet zou voldoen aan de eisen van het Besluit bodemkwaliteit (“Bbk”) en de Regeling bodemkwaliteit (Rbk) en sprake zou zijn van overtreding van de zorgplicht van art. 13 Wet bodembescherming (“Wbb”), heeft zij verzocht om handhavend optreden. Het college heeft dit verzoek afgewezen, omdat (i) ter plaatse van de nieuwe brug geen sprake zou zijn van een overtreding van het Bbk noch van de zorgplicht van art. 13 Wbb en (ii) het gebruik van TGG bij de paardenweide weliswaar in strijd is met art. 63 Bbk, maar ontgraven uit de paardenweide onevenredig is in relatie tot de daarmee te bereiken milieuwinst. De voorzieningenrechter stelt vast dat het daarop ingediende verzoek om voorlopige voorziening er enkel toe strekt het college te bevelen om de rechtspersoon gemeente te gelasten een melding in de zin van art. 27 Wbb te doen, zodat GS kan bepalen of sanering van de bodem, zo nodig onder het doen van aanwijzingen over te treffen maatregelen, wel of niet aangewezen is. De voorzieningenrechter overweegt dat hetgeen een verzoeker met zijn verzoek om voorlopige voorziening wil bereiken, betrekking moet hebben op de inhoud van het in geding zijnde besluit en daarom moet blijven binnen het bereik van dat besluit. Omdat het initiële verzoek om handhaving niet ziet op art. 27, eerste lid, Wbb én omdat het college niet bevoegd is om  art. 27, eerste lid, Wbb te handhaven, kan verzoeker naar het oordeel van de voorzieningenrechter het beoogde doel niet via deze voorlopige voorzieningsprocedure bereiken.  

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs.