Signaleringsblog week 16: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Besluit om ernstige bodemverontreiniging alsnog spoedig te saneren kan ook zien op een ‘historische’ verontreiniging  

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 9 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1585) dat het college van Gedeputeerde Staten (“GS”) op grond van de artt. 29 en 37 Wet bodembescherming (“Wbb”) een (gewijzigd) besluit mochten nemen over de ernst en spoedeisendheid van een geval van ernstige verontreiniging, ook als die verontreiniging geheel of ten dele vóór inwerkingtreding van de Wbb op 1 januari 1987 is ontstaan (een zogenoemd ‘historisch geval’). Aan de hand van aanvullend onderzoek hadden GS op een locatie waar voorheen een chemische wasserij/ververij was gevestigd de aanwezigheid van vluchtige chloorkoolwaterstoffen in de grond geconstateerd. In combinatie met de jaren eerder vastgestelde ernstige grondwaterverontreiniging hadden GS de locatie aangemerkt als een geval van ernstige bodemverontreiniging die (alsnog) met urgentie moest worden gesaneerd. De nieuwe eigenaar van het terrein (dat inmiddels voor diverse maatschappelijke doeleinden wordt gebruikt) verzet zich tegen het GS-besluit en voert onder meer aan dat haar geen verwijt treft: omdat de brandweer de bodemverontreiniging zou hebben veroorzaakt door een brand in 1974 op onjuiste wijze te blussen, mochten GS haar geen saneringsverplichting opleggen. Naar het oordeel van de Afdeling is de Wbb in het leven geroepen om ook historische gevallen - dat wil zeggen gevallen die zijn ontstaan voor inwerkingtreding van de Wbb op 1 januari 1987, waaronder gevallen die vóór 1 januari 1975 zijn ontstaan - aan te pakken. De datum van 1 januari 1975 is van belang voor de vraag of de overheid de kosten van een sanering op grond van onrechtmatige daad kan verhalen op de veroorzaker van de bodemverontreiniging (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 24 april 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0576, niet gepubliceerd op www.rechtspraak.nl). 

De Afdeling overweegt dat de vraag of de nieuwe eigenaar van het terrein kan worden verplicht om de ernstige verontreiniging te saneren moet worden beantwoord aan de hand van art. 55b Wbb. Op grond van dat artikel is de eigenaar van een bedrijfsterrein waar een geval van ernstige verontreiniging is ontstaan verplicht de bodem te saneren, indien in een beschikking als bedoeld in art. 29, eerste lid, en art. 37, eerste lid, Wbb is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. De saneringsplicht volgt daarmee volgens Afdeling rechtstreeks uit de wet en niet uit het bestreden besluit van GS (vgl. de Afdelingsuitspraken van 17 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1929 en 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4159). Het maakt daarbij volgens vaste rechtspraak niet uit of de eigenaar van zo’n bedrijventerrein ook de veroorzaker van de verontreiniging is (vgl. de Afdelingsuitspraak van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1667). 

Bijgebouw of hoofdgebouw? Kwalificatievraag bepaalt toegelaten gebruiksmogelijkheden   

In haar uitspraak van 9 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1589) oordeelt de Afdeling dat het gebruik van een gebouw voor zelfstandige bewoning in dit geval rechtstreeks op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, omdat het gebouw vanwege het gebrek aan functionele samenhang met de nabijgelegen woning niet als bijgebouw bij die woning kan worden aangemerkt. Aanleiding voor dit oordeel was een onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) geweigerde omgevingsvergunning voor dit beoogde gebruik, omdat sprake zou zijn van een bijgebouw. In hoger beroep staat ter discussie of het gebruik van het gebouw voor zelfstandige bewoning in strijd is met het bestemmingsplan, zoals ook de rechtbank in eerste aanleg had geoordeeld. De Afdeling stelt vast dat het gebouw volgens het bestemmingsplan binnen de bestemming ‘Wonen’ is gesitueerd in een zone met de bouwaanduiding ‘bijgebouwen’. Het bestemmingsplan bepaalt ook dat de zelfstandige bewoning van een bijgebouw niet is toegestaan. Naar het oordeel van de Afdeling is voor het antwoord op de vraag of het gebouw als een bijgebouw in de zin van de planregels kan worden aangemerkt, in dit geval bepalend of het gebouw (i) zich op hetzelfde perceel als het hoofdgebouw bevindt én (ii) daarmee functioneel verbonden is. De Afdeling is van oordeel dat in dit geval geen sprake is van gebouwen die zich op hetzelfde perceel bevinden (ad i). De Afdeling overweegt dat bij de vaststelling van de omvang van een bouwperceel de actuele situatie bepalend is (vgl. de Afdelingsuitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5980). Daarbij wordt in beginsel uitgegaan van kadastrale percelen: verschillende kadastrale percelen kunnen, zoals in dit geval, in ruimtelijke zin als één geheel worden aangemerkt, als het gaat om bij elkaar behorende bebouwing. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen de afzonderlijke kadastrale percelen tezamen in dit geval niet als één bouwperceel worden aangemerkt. Daarbij is de enkele kadastrale splitsing op zichzelf niet doorslaggevend. Voor het oordeel dat geen sprake is van één bouwperceel wordt ook van belang geacht dat de percelen verschillende eigenaren hebben en dat het perceel van het gebouw niet is ingericht (en ook niet wordt gebruikt) als tuin bij het woongebouw. Ook is het gebouw niet bereikbaar via het perceel van het woongebouw. Omdat om die reden geen sprake is van bij elkaar behorende bebouwing ontbreekt volgens de Afdeling ook de vereiste functionele verbondenheid (ad ii), zodat geen sprake is van een bijgebouw maar van een gebouw dat op grond van het bestemmingsplan rechtstreeks zelfstandig mag worden bewoond.  

Afwijzing verzoek om nadeelcompensatie Tracébesluit vanwege verjaring  

De Rechtbank Noord-Nederland oordeelt in zijn uitspraak van 11 februari 2025 (ECLI:NL:RBNNE:2025:1246) dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat (“minister”) het verzoek om nadeelcompensatie als gevolg van een inmiddels onherroepelijk Tracébesluit terecht wegens verjaring heeft afgewezen. Eiser stelde in zijn hoedanigheid van eigenaar en verhuurder van een kantoorpand dat het Tracébesluit heeft geleid tot schade, waarmee hij pas daadwerkelijk bekend raakt bij aanvang van de feitelijke werkzaamheden in 2022 ter uitvoering van een in 2016 onherroepelijk geworden Tracébesluit. De rechtbank overweegt dat, gelet op art. 3:310 Burgerlijk Wetboek (“BW”), voor het aanvangen van de verjaringstermijn vereist is dat een benadeelde bekend is met de feiten en omstandigheden die betrekking hebben op de schade en de daarvoor aansprakelijke persoon; om daadwerkelijk in staat te zijn om ter zake een rechtsvordering in te stellen, moet de benadeelde voldoende zekerheid hebben dat hij schade lijdt of zal lijden (vgl. de Afdelingsuitspraak van 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:683). De verjaringstermijn bedraagt op grond van art. 3:310, eerste lid, BW vijf jaar. Omdat het betrokken perceel gelegen is binnen het projectgebied en van eiser mag worden verwacht dat hij zich naar aanleiding van de publiciteit rond het project en de publicatie van het Tracébesluit op de hoogte had gesteld van de gevolgen voor zijn perceel en het daarop gevestigde kantoorpand, kon eiser naar het oordeel van de rechtbank ook voorafgaand aan de start van de feitelijke werkzaamheden ter uitvoering van het Tracébesluit bekend zijn met mogelijke schade als gevolg daarvan. De enkele onbekendheid met de totale omvang van de schade staat er volgens de rechtbank niet aan in de weg staat dat de verjaringstermijn in 2016 is aangevangen. De rechtbank weegt daarbij mee dat eiser al in 2016 professionele bijstand had kunnen inschakelen (zoals eiser dat ook heeft gedaan voorafgaand aan het indienen van zijn verzoek om nadeelcompensatie in 2022) om mogelijk nadeel ten aanzien van het Tracébesluit te onderzoeken. Omdat het verzoek om nadeelcompensatie in dit geval 11 maanden na afloop van de verjaringstermijn is ingediend, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat dit te laat is en deze mogelijkheid is verjaard. Volgens de rechtbank heeft de minister bij het nemen van het besluit ten onrechte niet aan de hand van een belangenafweging beoordeeld of in dit geval, gelet op de toepasselijke Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2019  (“beleidsregel”) én beoordeeld naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid, aanleiding bestond om het verzoek in dit specifieke geval toch in behandeling te nemen. Nu de minister tijdens de behandeling van het beroep alsnog heeft gedaan, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit evenwel in stand. Met de minister is de rechtbank van oordeel in dit geval geen aanleiding bestaat om de verjaring van het verzoek niet aan eiser tegen te werpen: niet alleen mag het Tracébesluit vanwege diverse kennisgevingen, nieuwsbrieven, kamerbrieven, persberichten, bewonersbrieven en informatieavonden over het project in het geval van eiser als bekend worden verondersteld; ook kan eiser als professionele partij worden verweten onvoldoende onderzoek te hebben gedaan naar nadelige gevolgen van het Tracébesluit én is de gestelde schadeomvang niet zodanig onderscheidend dat sprake is van een bijzondere situatie die het maken van een uitzondering op de wettelijke verjaringstermijn rechtvaardigt. 

Beoordeling Woo-verzoek: openbaarmaking adviesnotitie advocatenkantoor mag geheel achterwege blijven 

Uit de uitspraak van 18 december 2024 (ECLI:NL:RBNHO:2024:14138) van de Rechtbank Noord-Holland volgt dat de openbaarmaking van een adviesnotitie van een advocatenkantoor in reactie op een op de Wet open overheid gebaseerd informatieverzoek (“Woo-verzoek”) geheel achterwege mag blijven, omdat deze geen milieu-informatie bevat en de in de notitie opgenomen informatie ook niet anderszins (gedeeltelijk of geanonimiseerd) openbaar behoefde te worden gemaakt. De rechtbank overweegt dat het advies (waarvan de rechtbank met toepassing van art. 8:29 Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennis heeft genomen) antwoord geeft op de vraag of het oprichten van een datacenter milieuvergunning-plichtig is en welk bestuursorgaan daarbij bevoegd is. Omdat het advies is gebaseerd op de hypothetische situatie, waarbij de datacenters op een bepaalde manier zijn opgericht en niet op (aan een vooroverleg, melding of vergunningaanvraag ontleende) gegevens over een (voorzienbare) concrete situatie, bevat de adviesnotitie naar het oordeel van de rechtbank geen milieu-informatie in de zin van art. 2.1 Woo jo. art. 19.1a Wet milieubeheer (Wm). Naar het oordeel van de rechtbank bevat de adviesnotitie persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad (als bedoeld in art. 5.2, eerste lid, Woo). Omdat de in het advies opgenomen feitelijke gegevens zodanig verweven zijn met de persoonlijke beleidsopvattingen dat deze niet van elkaar kunnen worden gescheiden zonder daarbij inzicht te geven in de inhoudelijke adviesrichting van het advocatenkantoor, hoefden GS ook deze informatie met een overwegend objectief karakter niet openbaar te maken (vgl. de uitspraak van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2610). Evenmin waren GS verplicht om de notitie, al dan niet geanonimiseerd, openbaar te maken met het oog op een goede en democratische bestuursvoering (art. 5:2, tweede lid, Woo) of ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming (art. 5:2, derde lid, Woo): de adviesnotitie is volgens de rechtbank niet bedoeld om onderdeel uit te maken van het openbaar debat, maar om in de voorfase aan de hand van verschillende hypothetische situaties intern advies te geven. Volgens de rechtbank is geen sprake van een document opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, omdat het geen onderdeel uitmaakt van een concreet besluit of een concrete (beleids-)beslissing van GS. Openbaarmaking van de adviesnotitie in niet tot personen herleidbare vorm zou naar het oordeel van de rechtbank onevenredig schadelijk zijn voor het intern debat en de vertrouwelijkheid van het intern beraad tussen GS en hun advocaat ondermijnen.  

II – Ontwikkelingen wet- en regelgeving 

Voorhang ontwerpbesluit tot wijziging Bbl en Bal in verband met actualisatie Beleidslijn grote rivieren

Op 11 april 2025 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit kwaliteit leefomgeving (“Bkl”) en Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”) in verband met actualisatie van de Beleidslijn grote rivieren toegestuurd aan de Eerste en Tweede Kamer. Het ontwerpbesluit, dat voorziet in wijziging van een aantal instructieregels in het Bkl en Bal voor het rivierbed van de grote rivieren, doorloopt tot en met 29 mei 2025 de wettelijk voorgeschreven voorhangprocedure (art. 23.5 Omgevingswet), voordat het aan de Afdeling advisering van de Raad van State wordt voorgelegd en vervolgens zal worden vastgesteld.   

Contourennota intrekking Spreidingswet vrijgegeven voor internetconsultatie 

Vanaf 14 april 2025 doorloopt de Contourennota intrekking Spreidingswet een internetconsultatieronde. Ter uitvoering van het Regeerprogramma en het Hoofdlijnenakkoord 2024-2028, waarin de intrekking van de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen (“Spreidingswet”) is aangekondigd, heeft het kabinet een contourennota opgesteld. Daarin werkt het kabinet uit hoe de opvang van asielzoekers vorm te geven zonder een wettelijke taak voor gemeenten. Om gemeenten te ondersteunen in de vrijwillige realisatie van opvangplekken en de intrekking van de wet op ordentelijke wijze te laten verlopen is het kabinet voornemens elementen uit de Spreidingswet te behouden zonder dat het noodzakelijk is om die in de wet te verankeren. Belangstellenden kunnen tot en met 12 mei 2025 reageren op de contourennota.  

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.