Signaleringsblog week 15: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Impact gebruik gewasbeschermingsmiddelen voor lelieteelt op Natura 2000-gebieden moet beter worden onderzocht 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 2 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1428) dat het college van Gedeputeerde Staten (“GS”) onvoldoende heeft onderbouwd dat het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel voor de teelt van lelies geen gevolgen heeft op een nabijgelegen Natura 2000-gebied. De Afdeling overweegt dat weliswaar nog veel onbekend is over de mogelijke effecten van gewasbeschermingsmiddelen op Natura 2000-gebieden, maar dat in het licht van het voorzorgsbeginsel (dat ten grondslag ligt aan art. 2.7 Wet natuurbescherming, “Wnb”) aan de uitkomsten van reeds uitgevoerde onderzoeken niet voorbij kan worden gegaan. Omdat die aanwijzingen bevatten dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen mogelijk wel negatieve gevolgen kan hebben voor de natuur, had de teler van lelies voorafgaand aan het gebruik ervan voor diens project via een passende beoordeling moeten onderzoeken of significante gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van het nabijgelegen Natura 2000-gebied waren uitgesloten. Door dat niet te doen, heeft de lelieteler de in art. 2.7, tweede lid, Wet natuurbescherming (“Wnb”) neergelegde verbodsbepaling overtreden. Dat het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (“Ctgb”) eerder heeft besloten om het gewasbeschermingsmiddel toe te laten tot de markt maakt dit naar het oordeel van de Afdeling niet anders, omdat het Ctgb de mogelijke gevolgen van een middel voor specifieke Natura 2000-gebieden niet in zijn beoordeling betrekt. 

Toezegging kan niet aan gemeenteraad worden toegerekend, enkel en alleen omdat deze daarvan geen afstand neemt 

De Hoge Raad oordeelt in zijn arrest van 28 maart 2025 (ECLI:NL:HR:2025:467) dat handelingen of toezeggingen van (leden van) het college van burgemeester en wethouders (“college”) en van ambtenaren niet aan de gemeenteraad kunnen worden toegerekend, enkel en alleen omdat de gemeenteraad (“raad”) hiervan nadien geen afstand heeft genomen. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten op een recreatiepark. De exploitant van het park vordert een civielrechtelijke verklaring voor recht dat de gemeente onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld, omdat de raad een (inmiddels onherroepelijk) bestemmingsplan heeft vastgesteld dat voorziet in minder huisvestingsplekken dan eerder door twee wethouders en twee gemeenteambtenaren aan hem is toegezegd. Naar het oordeel van de Hoge Raad kan de toezegging in dit geval niet worden toegerekend aan de gemeenteraad. Uit vaste rechtspraak van de Hoge Raad (vgl. het arrest van HR 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1737) en de Afdeling (vgl. de uitspraken van 9 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1639, 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1175 en ABRvS 6 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2227) volgt dat, waar de raad het bevoegde bestuursorgaan is, handelingen van (leden van) het college en van gemeenteambtenaren slechts aan de gemeenteraad kunnen worden toegerekend als laatstgenoemde blijk heeft gegeven van instemming met die handelingen. Alleen in dat geval mag de betrokkene op goede gronden veronderstellen dat deze personen de opvatting van de gemeenteraad vertolken. De reden daarvoor is dat moet worden voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimte van de democratisch gekozen gemeenteraad om een eigen belangenafweging te maken. In dit geval is naar het oordeel van de Hoge Raad van de vereiste instemming niet gebleken, zodat de uitlatingen niet aan de raad kunnen worden toegerekend. 

‘Redelijke termijn’ procedure bestuurlijke boete start onder omstandigheden al met aanzegging boetevoornemen 

In haar uitspraak van 2 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1415) oordeelt de Afdeling dat de redelijke termijn (als bedoeld in art. 6 EVRM), waarbinnen de juridische procedure over een bestuurlijke boete moet zijn afgerond, onder omstandigheden al aanvangt met het aanzeggen van het voornemen om een boete op te leggen. De Afdeling overweegt dat van een overschrijding van de redelijke termijn sprake is, als de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie in eerste aanleg geldt als uitgangspunt dat sprake is van een termijnoverschrijding, indien de rechtbank niet binnen twee jaar na aanvang van die termijn uitspraak doet. De termijn begint te lopen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de overtreder een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. Dat is in de regel pas met een boetekennisgeving het geval (vgl. de Afdelingsuitspraken van 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:999 en 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913). De Afdeling stelt vast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat in dit geval voorgaand aan het boetevoornemen een inspectierapport aan appellante heeft toegestuurd, waarin hij vanwege de geconstateerde overtreding van de Arbeidstijdenwet aankondigt een voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete (met daarin uitleg over de aan appellante ter beschikking staande rechtsmiddelen) aan appellante toe te zenden. Naar het oordeel van de Afdeling geldt deze aanzegging van het boetevoornemen als een dusdanig concrete handeling dat appellante daar in dit geval de verwachting aan kon ontlenen dat de minister aan haar een boete zou opleggen. Omdat de redelijke termijn daarmee in deze zaak langer was overschreden dan de rechtbank in eerste aanleg had aangenomen, matigt de Afdeling de opgelegde boete bij wijze van immateriële schadevergoeding met 10% (in plaats van met de door de rechtbank aangebrachte matiging van 5%). 

Rechtsgeldige bouwstop mag mondeling worden aangezegd, maar moet nadien schriftelijk worden bevestigd  

Uit de Afdelingsuitspraak van 2 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1475) volgt dat een grond van art. 5.17 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) mondeling opgelegde bouwstop pas rechtsgeldig is, nadat deze op schrift is gesteld. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over het stilleggen van noodzakelijk geachte herstelwerkzaamheden ter behoud van een rijksmonument. Omdat het voortbestaan daarvan in gevaar dreigde te komen wegens het achterwege blijven van groot onderhoud (een overtreding van art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, Wabo), had het college aan de pandeigenaar een last onder bestuursdwang opgelegd. Om de uitoefening van bestuursdwang te voorkomen, wilde de eigenaar de gelaste herstelwerkzaamheden tijdens de begunstigingstermijn zelf ter hand nemen. Omdat uit een daartoe door het college ingewonnen advies van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) bleek dat met deze herstelwerkzaamheden niet zou worden voorzien in een adequate uitvoering van de last, heeft de gemeentelijke bouwinspecteur direct na aanvang ervan mondeling aan de eigenaar meegedeeld dat de werkzaamheden moesten worden gestaakt. Daags erop heeft het college de mondelinge bouwstop op schrift gesteld. In hoger beroep betwist de pandeigenaar onder meer de rechtmatigheid van de mondelinge bouwstop: deze kon volgens hem niet worden gebaseerd op art. 5.17 Wabo, omdat dit wetsartikel een schriftelijke beslissing verlangt. Evenmin kan de maatregel volgens hem worden beschouwd als de toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang in de zin van art. 5:31, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”), zoals de rechtbank had aangenomen: het stilleggen van de werkzaamheden kon immers niet worden aangemerkt als feitelijk handelen van het college ter uitvoering van de last. De Afdeling overweegt dat een bestuursorgaan op grond van art. 5.17 Wabo bouwwerkzaamheden stil kan leggen. Het opleggen van zo'n bouwstop geldt als een bijzondere vorm van bestuursdwang, waarbij het feitelijk stilleggen van de werkzaamheden doorgaans mondeling plaatsvindt. Op dat moment is nog geen sprake van een besluit in de zin van art. 1:3, eerste lid, Awb; dat is pas het geval na de opschriftstelling ervan. Omdat het college de mondelinge bouwstop daags erna op schrift heeft gesteld, heeft hij naar het oordeel van de Afdeling op correcte wijze toepassing gegeven aan art. 5:17 Awb (hetgeen de rechtbank niet heeft onderkend). 

Schriftelijke mededeling doorzending handhavingsverzoek is in beginsel appellabel besluit 

De Rechtbank Limburg oordeelt in zijn uitspraak van 7 maart 2025 (ECLI:NL:RBLIM:2025:2128) dat de schriftelijke mededeling van GS dat het handhavingsverzoek ter verdere behandeling wordt doorgezonden aan het college in beginsel een appellabel besluit is, zodat GS het tegen die mededeling gerichte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk hebben verklaard. De rechtbank overweegt dat uit Afdelingsrechtspraak volgt dat een mededeling van een bestuursorgaan dat het in een bepaald geval niet bevoegd is het gewenste rechtsgevolg te bewerkstelligen in beginsel moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van art. 1:3, eerste lid, Awb, aangezien een dergelijke mededeling in ieder geval een beoordeling inhoudt aangaande de aanwezigheid en reikwijdte van de veronderstelde bevoegdheid (vgl. de Afdelingsuitspraken van 30 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP9590, 14 mei 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO9678 en 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1551). Dit is, volgens diezelfde rechtspraak, alleen anders als het aangezochte bestuursorgaan geen enkele bevoegdheid ter zake is toegekend en evident geen sprake is van enige publiekrechtelijke rechtsplicht en daaruit voortvloeiende bevoegdheid. Omdat aan GS ook bevoegdheden tot omgevingsrechtelijke en milieurechtelijke handhaving zijn toegekend en het niet evident is dat GS ter zake van het verzoek geen enkele bevoegdheid heeft, doet deze uitzondering zich naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet voor.

Zolang geen sprake is van een verhulde aanvraag die kan leiden tot een vergunning van rechtswege, hoeft deze niet in een zelfstandig stuk te worden neergelegd 

Uit de uitspraak van de Rechtbank Limburg van 26 maart 2025 (ECLI:NL:RBLIM:2025:2780) volgt dat het indienen van een vergunningaanvraag vormvrij is en niet in een zelfstandig document hoeft te worden neergelegd, als daarbij niet het risico bestaat dat wegens niet tijdig beslissen een vergunning van rechtswege ontstaat. De rechtbank overweegt dat een aanvraag een verzoek van een belanghebbende is om een besluit te nemen (art. 1:3, derde lid, Awb). Een aanvraag is volgens de rechtbank in beginsel vormvrij, al is wel van belang dat duidelijk is dát een aanvraag is gedaan; het verzoek om een besluit te nemen mag niet zodanig verhuld worden gedaan dat het bestuursorgaan niet tijdig ontdekt dat een aanvraag is gedaan. De rechtbank overweegt dat de Afdeling specifiek ten aanzien van omgevingsvergunningen de aanvullende eis heeft gesteld dat de aanvraag in een zelfstandig stuk moet zijn neergelegd (vgl. de uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829). Dit is volgens de rechtbank terug te voeren op de omstandigheid dat bij overschrijding van de beslistermijn een van rechtswege verleende omgevingsvergunning kon ontstaan. Omdat de aanvraag om toepassing van art. 5.4 Wnb (het wijzigen of intrekken van een verleende natuurvergunning) in dit geval niet kon en kan leiden tot een besluit van rechtswege, ziet de rechtbank geen aanleiding om ook voor dergelijke aanvragen de vergaande eis te stellen dat deze in een zelfstandig stuk moet zijn neergelegd, dat bij gebreke daarvan geen sprake zou zijn van een aanvraag en, nog verdergaand, dat een daarop volgende beslissing van het bestuursorgaan geen besluit zou zijn. 

II – Ontwikkelingen wet- en regelgeving 

Initiatiefwet ter versterking aanpak online aangejaagde openbare-ordeverstoringen in consultatie 

Vanaf 7 april 2025 is een internetconsultatieronde gestart voor het initiatiefvoorstel voor de Wet online aangejaagde openbare-ordeverstoring. Het voorstel van wet voorziet via wijziging van de Gemeentewet in de toekenning van de bevoegdheid aan de burgemeester om een verwijderbevel af te geven voor online uitingen die (mogelijk) leiden tot fysieke openbare-ordeverstoringen binnen de eigen gemeentegrenzen. Met deze bevoegdheid beoogt het wetsvoorstel burgemeester toe te rusten met een extra instrument om openbare-ordeverstoringen in een vroeg stadium te voorkomen of te minimaliseren. Tot en met 18 mei 2025 kunnen belangstellenden reageren op de initiatiefwet. 

Ontwerp Programma Overgedragen Milieuregels Omgevingswet vastgesteld 

Op 31 maart 2025 heeft de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening de vaststelling van het ontwerp van het Programma Overgedragen Milieuregels Omgevingswet (“POMO”) bekendgemaakt (Stc. 2025, 11666). Naar aanleiding van het Nevele-arrest (van 25 juni 2020 van het Hof van Justitie van de Europese Unie) zijn vragen gerezen met betrekking tot de milieueffectrapportage-plicht (“mer-plicht”) voor de milieuregels in de zogeheten ‘bruidsschat’ in het tijdelijk deel van het omgevingsplan en in de waterschapsverordening. Uit voorzorg zal het Rijk daarom via het POMO - een programma als bedoeld in art. 3.5 Omgevingswet - een plan-mer uitvoeren. Gemeenten en waterschappen kunnen de informatie van het landelijke milieueffectrapport vervolgens gebruiken bij het opstellen van toekomstige omgevingsplannen en waterschapsverordeningen. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.