Signaleringsblog week 14: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Wijzigen toepassingsbereik omgevingsverordening kwalificeert als een besluit, maar is niet zelfstandig appellabel 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar uitspraak van 26 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1282) dat de vraag of sprake is van een besluit in de zin van art. 1:3 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) moet worden onderscheiden van de vraag naar de appellabiliteit ervan. Aanleiding voor dit oordeel was de mondelinge uitspraak van de rechtbank die in eerste aanleg had geoordeeld dat het beroep van appellanten niet-ontvankelijk was, omdat de door het college van Gedeputeerde Staten (“GS”) aangebrachte wijziging in het toepassingsbereik van de provinciale omgevingsverordening geen besluit in de zin van art. 1:3 Awb zou zijn. De Afdeling corrigeert dit oordeel: er is wel degelijk sprake van een besluit, alleen staat daartegen geen rechtstreeks bezwaar en beroep open. Zij overweegt dat de omstandigheid dat niet elk afzonderlijke gedeelte van het besluit gericht is op rechtsgevolg aan het besluitkarakter van het besluit als geheel niet afdoet: voor de beoordeling of sprake is van een besluit, is niet relevant tegen welk gedeelte het beroep zich in het bijzonder richt (vgl. de Afdelingsuitspraak van 19 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1526). Ook de reden waarom tegen het besluit beroep is ingesteld, is voor de vraag of het is gericht tegen een besluit niet van belang. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat dat de bestuursrechter ook steeds bevoegd zou zijn om kennis te nemen van een daartegen ingesteld beroep. Omdat het bij verordening aanwijzen van een gebied waarin een bepaald gebod of verbod van toepassing is kwalificeert als een algemeen verbindend voorschrift, deelt ook de wijziging van die gebiedsaanwijzing - zoals in casu het geval is - in dat karakter (vgl. de Afdelingsuitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3514). De omstandigheid dat aan een ander orgaan, (zoals GS in dit geval) dan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid is toegekend de gebiedsaanwijzing te wijzigen, maakt dit niet anders. Aangezien art. 8:3, aanhef en onder a, Awb het instellen van rechtstreeks beroep tegen een algemeen verbindend voorschrift uitsluit, is de bestuursrechter onbevoegd kennis te nemen van het beroep van appellanten. 

Wetgeving beschermt in licht van art. 8 EVRM onvoldoende tegen extreme geuroverlast van intensieve veehouderijen

De civiele kamer van het Gerechtshof Den Haag (“hof”) oordeelt in zijn vonnis  van 25 maart 2025 (ECLI:NL:GHDHA:2025:431) dat de Staat der Nederlanden (“Staat”) vanwege de geuroverlast van intensieve veehouderijen aansprakelijk is voor de extreem slechte woonsituatie van twee omwonenden en op grond van art. 8 EVRM verplicht is daartegen maatregelen te treffen. De omwonenden stelden dat de Staat onrechtmatig jegens hen handelt door hun grondrecht op een ongestoord woongenot onvoldoende te beschermen. Het hof overweegt dat de op 1 januari 2007 in werking getreden Wet geurhinder en veehouderij (“Wgv”) het exclusieve toetsingskader is dat het bevoegd gezag in acht moet nemen bij vergunningverlening voor veehouderijen. De Wgv bevat normen ten aanzien van de maximale geurbelasting waaraan zogenoemde geurgevoelige objecten – zoals woningen, bedrijfswoningen en voormalige agrarische bedrijfswoningen – mogen worden blootgesteld. Met het van kracht worden van de Omgevingswet (“Ow”) per 1 januari 2024 is de Wvg weliswaar vervallen, maar op grond van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) geldt bij de vaststelling van omgevingsplanen en het verlenen van omgevingsvergunningen onverminderd de eis dat geurhinder aanvaardbaar moet zijn. Het hof wijst erop dat de bescherming van art. 8 EVRM zich ook kan uitstrekken tot milieukwesties (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006, Urgenda). Wanneer sprake is van een directe aantasting van de persoonlijke levenssfeer en het ‘minimum level’ aan hinder (minimum level of severity) wordt overschreden (vgl. het arrest van het EHRM van 30 november 2005, nr. 55723/00, Fadeyeva/Rusland), heeft de Staat een positieve verplichting om hier iets aan te doen. Omdat volgens het hof bij de vastgestelde voorgrondbelasting van 25 ou/m³ - ‘extreem slecht’ in de terminologie van het RIVM - een sterke indicatie bestaat dat de geurhinder die de woningen ondervinden in ieder geval het minimum level of severity heeft bereikt en een directe impact heeft op de persoonlijke levenssfeer, rust op de Staat zonder meer de positieve verplichting daar wat aan te doen. Omdat de Wvg en de Ow in licht van art. 8 EVRM tekortschieten in de bescherming van beide omwonenden tegen geurhinder en de Staat geen redelijke en passende maatregelen heeft genomen, concludeert het hof dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens beide omwonenden. Het hof verplicht de Staat daarom de daardoor bij beide omwonenden veroorzaakte schade te vergoeden. 

Afdeling bepaalt in hersteloperatie toeslagen van wet afwijkende beslistermijn voor bezwaarfase  

In het belang van een gelijke rechtsbedeling, het bieden van effectieve rechtsbescherming en het bevorderen van de rechtseenheid bepaalt de Afdeling in haar uitspraak van 26 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1301), gelet op de uitzonderlijke context van de hersteloperatie en de totstandkoming van de Wet hersteloperatie toeslagen (“Wht”), generiek en in afwijking van de Wht binnen welke termijn de Dienst Toeslagen bij een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit alsnog een besluit op bezwaar bekend moet maken. In rechtszaken waarin ouders in het gelijk worden gesteld over het uitblijven van een beslissing op hun bezwaarschrift wordt de nadere beslistermijn zo vastgesteld dat er in alle gevallen een totale nadere beslistermijn van 60 weken geldt. Die termijn gaat lopen na afloop van de wettelijke beslistermijn. Vanuit het oogpunt van rechtseenheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid raadt de Afdeling de rechtbanken aan dezelfde termijnen te hanteren. De Afdeling benadrukt in haar uitspraak dat het zeer onwenselijk is dat gedupeerden bij de hersteloperatie toeslagen te maken hebben met een disfunctionerend en vastgelopen systeem, waarbij de wetgever onrealistische beslistermijnen in de wet heeft opgenomen, de Dienst Toeslagen deze beslistermijnen (voorzienbaar) structureel en langdurig overschrijdt en waarin het rechtsmiddel van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit het gewenste effect niet meer heeft. Vanwege het uitblijven van een door de wetgever tot stand gebrachte oplossing treft de Afdeling daarom de voorziening die zij in deze bijzondere context noodzakelijk acht om de besluitvorming binnen de hersteloperatie toeslagen niet nog verder te laten vastlopen. De Afdeling roept de wetgever, in navolging van haar uitspraak van 23 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3209), opnieuw op om in deze haar verantwoordelijkheid te nemen. 

Digitale zoekslagen onzorgvuldig uitgevoerd vanwege beperkt doorzoekbaar documentsysteem 

Uit de Afdelingsuitspraak van 26 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1296) volgt dat het bieden van voldoende inzicht in de gemaakte zoekslagen - het  met diverse zoektermen zoeken in het digitale archief- en postverwerkingssysteem - bij het nemen van een besluit op een op de Wet openbaarheid van bestuur gebaseerd informatieverzoek (“Wob-verzoek”) niet automatisch betekent dat de zoekslagen ook deugdelijk zijn geweest. In dit geval had het college van burgemeester en wethouders (“college”) ter zitting toegelicht dat het systeem voor binnenkomende post en het overkoepelende systeem alleen op bestandsnaam en niet op de inhoud van de ingescande documenten kan worden doorzocht. Naar het oordeel van de Afdeling voldoen de zoektermen en -methoden die het college heeft gebruikt om die reden niet en zijn de zoekslagen ondeugdelijk geweest. 

Bestuursorgaan moet noodzaak en evenwichtigheid repressief welstandstoezicht deugdelijk motiveren   

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Oost-Brabant oordeelt in zijn uitspraak van 21 maart 2025 (ECLI:NL:RBOBR:2025:1580) dat het college niet toereikend heeft gemotiveerd waarom het noodzakelijk en evenwichtig is om repressief welstandstoezicht uit te oefenen ten aanzien van een in het achterdakvlak vergunningsvrije geplaatste dakkapel. Niet in geschil is dat de dakkapel onder het regime van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) zonder omgevingsvergunning is (en mocht worden) geplaatst. Het college betoogt dat sprake is van een welstandsexces: omdat de dakkapel niet overeenstemming is met destijds vastgestelde Welstandsnota en de daarin opgenomen gebiedsgerichte criteria (die een standaarddakkapel voorschrijven), is de dakkapel vanwege ‘ernstige strijd met de redelijke eisen van welstand’ ook in strijd met het tijdelijke omgevingsplan (dat voor wat betreft de geldende welstandseisen voor vergunningsvrij geplaatste of te plaatsen bouwwerken verwijst naar de gebiedsgerichte criteria uit de onder de Wabo vastgestelde Welstandsnota). Bij de voorzieningenrechter staat de vraag centraal of sprake is van een welstandsexces, waartegen het college handhavend mocht optreden. Daarbij acht de voorzieningenrechter relevant, dat de woningeigenaar het college voorafgaand aan het opleggen van de last onder dwangsom heeft voorgesteld de dakkapel conform een gewijzigde tekening te willen aanpassen op een manier die meer tegemoet komt aan de gebiedsgerichte criteria. 

De voorzieningenrechter stelt vast dat zowel de uiterlijke vormgeving als de positionering op het dakvlak voor het college reden vormen voor de opgelegde last onder dwangsom. Anders dan het college betoogt, biedt het omgevingsplan volgens de voorzieningenrechter geen ruimte om op te treden tegen de positionering van bouwwerken. Omdat het voor de hand ligt om een vergunningsvrije dakkapel afzonderlijk en op zichzelf te beoordelen, is het naar het oordeel van de voorzieningenrechter kennelijk onredelijk om in de gebiedsgerichte welstandscriteria eisen te stellen aan de positionering van vergunningsvrije dakkapellen. Het college heeft aldus onvoldoende gemotiveerd dat vanwege de positionering van de dakkapel sprake is van een welstandsexces (en daarmee van een overtreding van het omgevingsplan). Daarnaast heeft het college met de verwijzing naar de gebiedsgerichte criteria evenmin deugdelijk gemotiveerd dat het uiterlijk van de dakkapel, ook na aanpassing ervan, een welstandsexces oplevert. Volgens de voorzieningenrechter is in de Welstandsnota ten onrechte vastgelegd dat iedere dakkapel die afwijkt van de in de nota opgenomen standaarddakkapel ernstig in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter wordt op deze wijze het plaatsen van (vergunningsvrije) bouwwerken ingrijpend gereguleerd, terwijl tegen deze regulering geen rechtsbescherming openstaat. Ook staat deze wijze van reguleren op gespannen voet met het uitgangspunt dat beantwoording van de vraag of sprake is van een handhaafbaar welstandsexces een beoordeling van alle omstandigheden van het geval vergt (vgl. de Afdelingsuitspraak van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1249). Omdat dit antwoord volgens de voorzieningenrechter niet op voorhand kan worden vastgelegd in de Welstandsnota, komt aan de daarin opgenomen criteria geen doorslaggevend gewicht toe. Nadat de bewoner had voorgesteld de dakkapel zodanig aan te passen dat het uiterlijk ervan nagenoeg hetzelfde is als het uiterlijk van de standaarddakkapel in de gebiedsgerichte criteria, mocht het college zijn standpunt dat sprake is van een welstandsexces naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook niet uitsluitend baseren op het advies van de welstandscommissie. Uit dit advies kan volgens de voorzieningenrechter namelijk niet worden afgeleid waarom het uiterlijk van de dakkapel na aanpassing een welstandsexces oplevert. In het licht van de beginselplichtformule concludeert de voorzieningenrechter dat het college onvoldoende heeft onderbouwd waarom handhavend optreden niet onevenredig is: het college had beter moeten onderbouwen waarom het noodzakelijk en evenwichtig is om verwijdering of een verdergaande aanpassing van de gerealiseerde dakkapel te verlangen. 

II – Ontwikkelingen wet- en regelgeving 

Consultatieronde ten behoeve van inventariseren mogelijke versnellingsgebieden RED III gestart 

Op 31 maart 2025 is een internetconsultatieronde gestart voor het binnen de context van de Renewable Energy Directive III (“RED III”) in kaart brengen van mogelijke versnellingsgebieden (‘mapping’). RED III is de herziene Europese richtlijn die de ontwikkeling van hernieuwbare energie stimuleert. Het doel van de richtlijn is om het aandeel hernieuwbare energie in de energiemix te vergroten. De richtlijn verplicht lidstaten in dit verband om gebieden aan te wijzen voor de versnelde uitrol van hernieuwbare energie en de daarbij behorende infrastructuur. De bedoeling van deze internetconsultatie is om Nederlandse gebieden te inventariseren waar potentieel hernieuwbare energie kan worden opgewekt en die op een later moment als versnellingsgebied (voor energieopwekking) kunnen worden aangewezen. Tot en met 28 april 2025 kunnen belangstellenden reageren op de consultatiedocumenten. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.