Signaleringsblog week 13: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Woonbestemming moet bij toevoeging van zorgelementen omwille van rechtszekerheid voldoende worden begrensd 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) oordeelt in haar tussenuitspraak van 19 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1183) dat de begripsbepalingen of gebruiksvoorschriften van een bestemmingsplan dat voorziet in het toevoegen van zorgelementen aan een reguliere woonfunctie vanuit het oogpunt van rechtszekerheid voldoende duidelijk moeten maken in welke mate deze combinatie van functies nog in overeenstemming is met de woonbestemming. Aanleiding voor dit oordeel was de vaststelling van een bestemmingsplan, waaraan de gemeenteraad met het oog op het bieden van intramurale zorg aan de bewoners aan drie appartementencomplexen zonder nadere juridische inkadering de bestemming ‘Wonen-Woongebouw’ had toegekend. Omdat het bestemmingsplan de woonfunctie niet nader definieert, moet ter bepaling van het toegelaten gebruik volgens de Afdeling worden aangesloten bij het normale taalgebruik. De Afdeling overweegt dat, voor zover een bestemmingsplan niet anders bepaalt, binnen een woonbestemming de woonfunctie het hoofddoel dient te zijn. Hoewel naast zelfstandige bewoning door een gezin ook minder traditionele woonvormen zich met een woonbestemming verdragen, mits daarbij sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning (vgl. De Afdelingsuitspraken van 29 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ3261 en 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1348), krijgt het gebruik met het verschuiven van zelfstandige bewoning naar zorg een meer maatschappelijk karakter dat zich niet langer verdraagt met de woonbestemming. Het feit dat veranderende opvattingen over en ontwikkeling in de zorg hebben geleid tot een grotere verscheidenheid aan vormen van zorg in combinatie met bewoning, levert volgens de Afdeling in de praktijk in het kader van de handhaving rechtsonzekere situaties op. De rechtszekerheid verlangt daarom naar het oordeel van de Afdeling dat het bestemmingsplan meer precies aangeeft welk gebruik c.q, welke mate van zorg nog in overeenstemming is met de toegekende woonbestemming. De omstandigheid dat de planregels in dit geval wel een definitie bevatten van het begrip ‘woning’ doet naar het oordeel van de Afdeling hier niet aan af, omdat daaraan geen betekenis toekomt bij de uitleg van wat onder de gebruiksfunctie ‘wonen’ moet worden verstaan. 

Aankondiging bovengronds ruimen van graven is geen appellabel besluit 

In haar uitspraak van 19 maar 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1172) oordeelt de Afdeling dat de aankondiging van het college van burgemeester en wethouders (“college”) om 213 graven bovengronds te ruimen niet kwalificeert als een appellabel besluit in de zin van art. 1:3 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”). De aankondiging houdt verband met het opnieuw inrichten van een gemeentelijke begraafplaats. Bovengronds ruimen houdt in dit verband in dat grafbedekkingen en grafnummerbordjes worden verwijderd; ondergronds verandert daarbij nog niets. In hoger beroep staat de vraag centraal of appellant, wiens familieleden begraven liggen in het bovengronds te ontruimen deel, bij de bestuursrechter kan opkomen tegen de ontruimingsbeslissing. Omdat de familieleden begraven liggen in een algemeen graf (dat de gemeente als eigenaar voor een periode van tien jaar in gebruik kan geven), had het college zich op het standpunt gesteld dat appellant geen ‘rechthebbende’ is en om die reden geen persoonlijk belang heeft bij de ontruimingsbeslissing. De rechtbank heeft appellant niet als belanghebbende aangemerkt, omdat de ingebruikgevingstermijn van tien jaar inmiddels was verstreken. Hoewel het rechtskarakter van de ontruimingsbeslissing tussen partijen niet in geschil is, oordeelt de Afdeling ambtshalve dat dit geen appellabel besluit is. De Afdeling stelt vast dat ten tijde van de daadwerkelijke bovengrondse ruiming geen gebruiksrechten op de betrokken algemene graven golden. Omdat de aangekondigde beslissing om bovengronds te ruimen niet is gebaseerd op een wettelijke bevoegdheid in de Wet op de lijkbezorging of de lokale Beheersverordening begraafplaatsen 2015, de beslissing geen rechten en plichten wijzigt én het college dit ook niet heeft beoogd, is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van een tot personen gericht concreet besluit noch van een zaaksgebonden besluit. De Afdeling concludeert dat de ontruimingsbeslissing enkel ziet op een feitelijke handeling, waartegen geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat. 

Handhavingsverzoek stichting geldt niet als ‘aanvraag’, omdat haar statutaire doelstelling onvoldoende verband houdt met belangen waarvoor zij opkomt 

In haar uitspraak van 19 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1126) oordeelt de Afdeling dat de statutaire doelstelling van de stichting die bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een handhavingsverzoek indiende in onvoldoende rechtstreeks verband staat met de belangen waarvoor zij met haar verzoek opkomt. Omdat de stichting om die reden niet als belanghebbende (als bedoeld in art. 1:2 Awb) kan worden aangemerkt, kwalificeert het handhavingsverzoek niet als een aanvraag (in de zin van art. 1:3, derde lid, Awb) waarop de minister diende te beslissen. 

De stichting in kwestie had de minister verzocht om handhavend op te treden tegen de verkoop van onverpakt vislood in hengelsportwinkels vanwege de gezondheidsrisico’s voor het winkelpersoneel. De rechtbank had geoordeeld dat de stichting geen belanghebbende is bij haar verzoek, omdat haar statutaire doelstelling - het voorkomen en verminderen van verontreiniging van watersystemen - in onvoldoende rechtstreeks verband staat met de arbeidsomstandigheden van het verkopend personeel in hengelsportwinkels. In hoger beroep voert de stichting aan dat haar statutaire doelstelling breder moet worden begrepen: het beperken van de verkoop van vislood in hengelsportwinkel leidt volgens de stichting uiteindelijk tot minder vislood in de Nederlandse wateren. Met het geven van voorlichting over onverpakt vislood, het indienen van handhavingsverzoeken en het voeren van bestuursrechtelijke procedures verricht zij naar eigen zeggen bovendien ook feitelijke werkzaamheden over dit onderwerp. De Afdeling overweegt dat voor het antwoord op de vraag of een rechtspersoon die opkomt voor een algemeen belang als belanghebbende bij een besluit kan worden aangemerkt, de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van de rechtspersoon bepalend zijn. Daarvoor moet de rechtspersoon volgens vaste Afdelingsrechtspraak cumulatief aan de eisen van art. 1:2, derde lid, Awb voldoen: de te behartigen belangen moeten zowel tot de doelstellingen als tot de feitelijke werkzaamheden van de rechtspersoon behoren (vgl. de uitspraak van 9 juni 2010 ECLI:NL:RVS:2010:BM7122). Volgens de Afdeling richt de stichting zich alleen op het algemeen belang van de menselijke gezondheid, voor zover dit in verband staat met de verontreiniging van watersystemen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat deze doelstelling niet in direct verband staat met het collectieve belang van de medewerkers van hengelsportwinkels bij hun arbeidsomstandigheden. 

Exploitant staalfabriek strafrechtelijk verantwoordelijk voor niet correct naleven zorgplicht ter voorkoming van zware ongevallen

De strafrechter van de Rechtbank Amsterdam oordeelt in zijn vonnis van 6 maart 2025 (ECLI:NL:RBAMS:2025:1410) dat de exploitant van een grote staalfabriek - een zogeheten BRZO-inrichting (een bedrijf dat valt onder de reikwijdte van het per 1 januari 2024 vervallen Besluit risico’s zware ongevallen 2015, “BRZO 2015”) - strafrechtelijk aansprakelijk is voor het opzettelijk niet correct uitvoeren van het preventiebeleid voor zware ongevallen (art. 7 BRZO 2015). Ook heeft de exploitant volgens de rechtbank opzettelijk gehandeld in strijd met de op hem rustende zorgplicht om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken (art. 5, eerste lid, BRZO 2015). Aanleiding voor dit oordeel was de emissie van ongeveer 35.800 m3 kooksovengas naar de lucht door tijdens het uitvoeren van vervangende onderhoudswerkzaamheden niet goed dichtzetten van een afsluitklep van de sintermachine. Volgens de rechtbank was daarmee sprake van een zwaar ongeval als bedoeld in art. 1, eerste lid, BRZO 2015: een gebeurtenis als gevolg van ongecontroleerde ontwikkelingen tijdens de bedrijfsuitoefening in een inrichting, waardoor onmiddellijk of na verloop van tijd ernstig gevaar voor de menselijke gezondheid of het milieu binnen of buiten de inrichting ontstaat en waarbij één of meer gevaarlijke stoffen betrokken zijn. Naar het oordeel van de rechtbank had van de exploitant, gelet op de risico’s voor de menselijke gezondheid en het milieu, verwacht mogen worden dat  hiervoor een adequate procedure was vastgesteld; het ontbreken daarvan heeft er volgens de rechtbank aan bijgedragen dat de grootschalige emissie van kooksovengas heeft kunnen plaatsvinden. Daarmee heeft de exploitant naar het oordeel van de rechtbank opzettelijk haar zorgplicht niet nageleefd en  bewust de aanmerkelijke kans aanvaard dat de (gebrekkige) procedure voor het veiligstellen van  installaties niet goed zou worden doorlopen met alle schadelijke gevolgen van dien. 

Grondexploitatieovereenkomst staat in de weg aan publiekrechtelijk (fiscaal) verhaal legeskosten 

Uit de uitspraak van 17 februari 2025 (ECLI:NL:RBOBR:2025:795) van de Rechtbank Oost-Brabant volgt dat de heffingsambtenaar niet langer bevoegd is om langs publiekrechtelijke weg legeskosten in rekening te brengen, zodra en voor zover over de kosten voor de verrichte gemeentelijke diensten een anterieure overeenkomst over grondexploitatie (als bedoeld in art. 6.24 Wet ruimtelijke ordening, “Wro”) is gesloten. Voor het in behandeling nemen van de aangevraagde omgevingsvergunning had de heffingsambtenaar op grond van de lokale legesverordening aan de aanvrager een legesaanslag gestuurd. Die aanslag zag, kort gezegd, enerzijds op de kosten voor de planologische beoordeling en begeleiding van diens bouwinitiatief (“RO-deel”) en anderzijds op de bouwtechnische beoordeling van de aanvraag. Kort daarvoor hadden aanvrager en gemeente evenwel een anterieure grondexploitatieovereenkomst gesloten, onder meer over het verhalen van de met de behandeling van de aanvraag gemoeide planbegeleidingskosten. In beroep is in geschil in hoeverre de heffingsambtenaar de kosten voor het behandelen van de vergunningaanvraag via een legesaanslag in rekening mocht brengen. De rechtbank overweegt dat net het sluiten van de overeenkomst de kosten langs privaatrechtelijke weg worden verhaald op grond van afdeling 6.4 Wro. De rechtbank stelt vast dat het bij de leges-aanslag voor het RO-deel in dit geval om dezelfde diensten gaat als de kosten voor de diensten in de overeenkomst (waarbij volgens de tekst van de overeenkomst aansluiting is gezocht bij de leges zoals deze voor de betreffende diensten zijn vastgesteld in de legesverordening). Naar het oordeel van de rechtbank is met het sluiten van de anterieure grondexploitatieovereenkomst de bevoegdheid van de heffingsambtenaar tot het heffen van leges voor het RO-deel komen te vervallen. Zelf voorziend in de zaak (art. 8:72, derde lid, Awb) mindert de rechtbank de aanslag met het RO-deel tot het bedrag dat met de bouwtechnische beoordeling is gemoeid. 

II – Ontwikkelingen wet- en regelgeving 

Europese Commissie start raadpleging over staatssteunkader Clean Industrial Deal

Op 11 maart 2025 is de Europese Commissie een zogenoemde openbare raadpleging gestart over het ontwerpvoorstel voor een staatssteunkader bij de Clean Industrial Deal (Clean Industrial State Aid Framework, “CISAF”,). Het ontwerp-CISAF bepaalt onder welke voorwaarden steun voor bepaalde investeringen en doelstellingen op het gebied van het CISAF verenigbaar is met de interne markt. Het nieuwe staatssteunkader, dat naar verwachting in het tweede kwartaal van 2025 zal worden vastgesteld, zal het tijdelijk crisis- en transitiekader vervangen en gelden tot en met 31 december 2030. Tot en met 25 april 2025 kunnen belangstellenden reageren op de ontwerptekst. 

Consultatieronde Wet inroepbevoegdheid ACM gestart 

Van 18 maart tot en met 18 april 2025 is het initiatiefwetsvoorstel Wet inroepbevoegdheid ACM vrijgegeven voor internetconsultatie. Preventief concentratietoezicht moet voorkomen dat ondernemingen door overnames en fusies (concentraties) te veel marktmacht krijgen en daarmee kunnen zorgen voor ongezonde concurrentieverhoudingen. Omdat volgens de initiatiefnemers het huidige uitgangspunt van de Mededingingswet dat alleen concentraties boven bepaalde omzetdrempels verstorend kunnen werken niet langer houdbaar is, voorziet het wetsvoorstel in mogelijkheden voor de Autoriteit Consument en Markt (“ACM”)  om ook concentraties beneden de drempels aan een concentratietoets te onderwerpen. 

Internetconsulatie Wet bevordering wooncoöperaties 

Op 21 maart 2025 is een internetconsultatieronde gestart voor het initiatiefwetsvoorstel Wet bevordering wooncoöperaties. Of het nu gaat om een vastgoedwooncoöperatie (waarbij een bewonerscollectief gezamenlijk eigenaar is) of een beheerwooncoöperatie (waarbij het collectief van bewoners de woningen huurt van een toegelaten instelling of gemeente): beide soorten wooncoöperaties komen, ondanks de brede politieke steun en grote maatschappelijke belangstelling ervoor zeer moeizaam van de grond. Om een aantal belemmeringen voor deze vormen van collectief wonen weg te nemen, beoogt het wetsvoorstel drie belemmeringen weg te nemen: het gebrek aan financiering, het ontbreken van een passende definitie in de Woningwet en het gebrek aan passende locaties. Tot en met 25 april 2025 kan een ieder reageren op de consultatiedocumenten. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.