Signaleringsblog week 12: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Strijd met goede procesorde: Unierecht verzet zich niet tegen buiten beschouwing laten nieuwe beroepsgronden die zeer kort voor zitting worden ingediend 

In haar uitspraak van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:873) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat het niet in strijd is met het Unierecht om beroepsgronden wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. De Afdeling overweegt dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat nadere argumenten en stukken ook na afloop van de beroepstermijn kunnen worden aangevoerd ter motivering van een eerdere beroepsgrond, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde.  Voor het antwoord op de vraag of van dit laatste sprake is, is de tien dagentermijn van art. 8:58 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) van belang, maar niet doorslaggevend. Van strijd met de goede procesorde is sprake, als nieuwe argumenten, gegevens of stukken verwijtbaar zo laat worden ingediend en/of zodanig complex of omvangrijk zijn dat dit (i) de andere partijen belemmert om daarop adequaat te reageren, (ii) de Afdeling belemmert in haar voorbereiding van de zitting of (iii) de goede voortgang van de procedure op een andere wijze belemmert. De Afdeling stelt vast dat in dit geval twaalf dagen voor de zitting een nader stuk is ingediend dat nieuwe beroepsgronden bevat, waarop de andere partijen niet adequaat hebben kunnen reageren. Ook heeft dit de Afdeling belemmerd in haar voorbereiding van de zitting. Naar het oordeel van de Afdeling verzet het Unierecht zich er niet tegen dat de rechter dergelijke kort voor de zitting ingebrachte nieuwe beroepsgronden buiten beschouwing laat wegens strijd met de goede procesorde, ook als het onder meer gaat om Unierechtelijke milieuvoorschriften. Het gaat volgens de Afdeling om een passend mechanisme om het goede verloop van de procedure te waarborgen (vgl. de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 15 oktober 2015, ECLI:EU:C:2015:683, 15 maart 2017, ECLI:EU:C:2017:209 en 15 juni 2023, ECLI:EU:C:2023:477). Hoewel de toepassing van dit mechanisme er niet toe mag leiden dat de toegang tot de rechter op grond van art. 11 mer-richtlijn in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt (vgl. het hiervoor aangehaald arrest van 15 juni 2023), is daarvan in dit geval geen sprake: appellante heeft niet gemotiveerd waarom zij deze beroepsgronden niet eerder heeft kunnen aanvoeren. 

Ontbreken toereikende machtiging en rechtstreeks betrokken belang staan in de weg aan bestuursrechtelijke rechtsbescherming 

Uit de Afdelingsuitspraak van 12 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1034) volgt dat de enig aandeelhouder en bestuurder (“aandeelhouder”) van het bedrijf dat een vakantiepark exploiteert niet bij de bestuursrechter kan opkomen tegen het aan de exploitant gerichte besluit om diens aanvraag om een omgevingsvergunning voor het huisvesten van 384 arbeidsmigranten niet in behandeling te nemen. Volgens de Afdeling is namelijk niet alleen niet gebleken dat de aandeelhouder dit doet namens de exploitant.; het besluit raakt de aandeelhouder ook niet rechtstreeks in een zelfstandig eigen belang. Omdat de exploitant de als onvolledig beoordeelde vergunningaanvraag niet genoegzaam had aangevuld, had het college van burgemeester en wethouders (“college”) deze buiten behandeling gesteld. Uit het daartegen gerichte bezwaar staat dat dit namens de aandeelhouder is ingediend. De Afdeling overweegt dat de aandeelhouder en de exploitant niet met elkaar vereenzelvigd kunnen worden. Beiden zijn zelfstandige juridische entiteiten: waar de eerste een vakantiepark exploiteert, beheert en belegt de tweede vermogen; de enkele financiële binding in de vorm van het aandeelhouderschap kan er volgens de Afdeling in dit geval niet toe leiden dat beide rechtspersonen als één entiteit moeten worden gezien. Vereenzelviging kan ook niet worden aangenomen op basis van de bekendheid door mediaoptredens van degene die namens de aandeelhouder een volmacht heeft verleend voor het maken van bezwaar: de rechtszekerheid verlangt, mede gezien de belangen van derden, dat uit een duidelijke machtiging blijkt namens welke partij het bezwaar is ingediend.  Volgens de Afdeling lag het daarom op de weg van de exploitant om tijdens de bezwaartermijn duidelijk te maken dat het bezwaar ook namens de exploitant is ingediend, temeer nu daarvoor in dit geval voldoende gelegenheid was én het college zonder succes expliciet heeft gevraagd een machtiging namens de exploitant te overleggen. De Afdeling overweegt dat bij een besluit dat strekt tot het buiten behandeling stelling van een aanvraag in beginsel slechts het belang van de aanvrager rechtstreeks is betrokken (vgl. de Afdelingsuitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1276). Omdat de aandeelhouder in dit geval naast haar afgeleide belang niet wordt geraakt in een aan een ander zakelijk of fundamenteel recht ontleend zelfstandig eigen belang, heeft het college het namens de aandeelhouder ingediende bezwaar naar het oordeel van de Afdeling terecht niet-ontvankelijk verklaard. 

Uitlating in verweerschrift kwalificeert als persoonsgegeven, tegen reactie op correctieverzoek staat daarom (theoretisch) rechtsbescherming open  

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 12 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:987) dat het verzoek van appellant om correctie en verwijdering van een in een verweerschrift opgenomen uitlating over appellant kwalificeert als een ‘aanvraag’ en de schriftelijke reactie van het college op dat verzoek als een appellabel besluit (in de zin van art. 1:3 Awb). De Afdeling overweegt dat een indruk, mening, onderzoeksresultaat of conclusie kan vallen onder de definitie van een ‘persoonsgegeven’ als bedoeld in de Algemene Verordening Gegevensbescherming (“AVG”), voor zover dat gegeven over een identificeerbare persoon gaat als bedoeld in art. 4, eerste lid, AVG (vgl. de Afdelingsuitspraak van 16 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3145). Omdat de uitlating in dit geval informatie bevat die kenmerkend is voor de economische identiteit van appellant en binnen de context waarin de uitlating is gedaan tot hem herleidbaar is, moet de uitlating worden beschouwd als een persoonsgegeven in de zin van de AVG. Op grond van art. 34 Uitvoeringswet AVG (UAVG) geldt het rectificatieverzoek daarom als een aanvraag en is de bestuurlijke reactie daarop een appellabel besluit. Daarmee heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college het correctieverzoek buiten behandeling mocht stellen. Zelf voorziend in de zaak oordeelt de Afdeling dat voor rectificatie of verwijdering van de uitlating in dit geval geen aanleiding bestaat: het in art. 16 AVG opgenomen correctierecht is niet bedoeld om indrukken, meningen, onderzoeksresultaten en conclusies, waarmee de betrokkene zich niet kan verenigen, te corrigeren of te verwijderen. 

Bestuursrechter moet ingebrachte uitspraak strafrechter betrekken in beroepsprocedure, ook als die uitspraak dateert van na de beslissing op bezwaar   

Uit de Afdelingsuitspraak van 12 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1045) volgt dat de bestuursrechter de aantekening mondeling arrest van de strafrechtelijke vrijspraak van appellant had moeten betrekken bij het door appellant ingestelde beroep tegen de opgelegde Educatieve Maatregel Alcohol en verkeer (“EMA”), ook al dateert deze van na de beslissing op bezwaar. De Afdeling overweegt dat de bestuursrechter uitspraken van de strafrechter van na het besluit op bezwaar accepteert als nader bewijs in (hoger) beroep (vgl. de Afdelingsuitspraak van 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:722). Dit geldt ook als het gaat om een verzoek om heroverweging (vgl. de Afdelingsuitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:961). Omdat sprake is van een ongemotiveerde aantekening mondeling arrest, appellant in beroep geen aanvullende stukken heeft overlegd en het stuk geen ander licht werpt op de feiten of omstandigheden waarop de bestuursrechtelijke maatregel is gebaseerd, is de ongemotiveerde vrijspraak volgens de Afdeling in dit geval onvoldoende om te kunnen oordelen dat de grondslag voor de opgelegde EMA is komen te vervallen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:854).

Raadsbesluit dat ertoe strekt dat nooit een verklaring van geen bedenkingen nodig is geldt niet als rechtsgeldige categorieaanwijzing 

De Rechtbank Noord-Nederland oordeelt in zijn uitspraak van 17 februari 2025 (ECLI:NL:RBNNE:2025:615) dat het op art. 6.5, derde lid, Besluit omgevingsrecht (“Bor”) gebaseerde besluit van de gemeenteraad (“raad”) bindende kracht mist, omdat het besluit ertoe strekt dat voor de omgevingsvergunningen als bedoeld in art. 6.5, eerste lid, Bor in geen enkel geval een verklaring van geen bedenkingen (“vvgb”) als bedoeld in art. 2.27 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is vereist. De rechtbank stelt vast dat de raad alle projectbesluiten, waarvoor het college het bevoegde gezag is, heeft aangewezen als een categorie waarvoor in afwijking van art. 6.5, eerste lid, Bor geen vvgb afgegeven hoeft te worden. De rechtbank overweegt dat een raadsbesluit met deze strekking niet als een aanwijzing als bedoeld in art. 6.5, derde lid, Bor kan worden aangemerkt, omdat die aanwijzing naar zijn aard zou moeten zien op een deelverzameling van gevallen (en niet op alle gevallen). Als de bevoegdheid tot het maken van uitzonderingen op de hoofdregel van art. 6.5, eerste lid, Bor, wordt gebruikt om de hoofdregel geheel te omzeilen, is dat volgens de rechtbank in strijd met het recht en mist het raadsbesluit om die reden bindende kracht. De rechtbank concludeert dat als gevolg daarvan voor het verlenen van de omgevingsvergunning alsnog een vvgb was vereist. 

II – Ontwikkelingen wet- en regelgeving 

Internetconsultatie Wijziging Bbl woonfuncties zorggeschikt en nultreden 

Vanaf 3 maart 2025 is de voorgenomen Wijziging Besluit bouwwerken leefomgeving (“Bbl”) voor de woonfunctie zorggeschikt en voor de woonfunctie nultreden vrijgegeven voor internetconsultatie. Het kabinet streeft de beschikbaarheid van voldoende huisvesting voor specifieke doelgroepen na, onder meer voor ouderen en een brede groep van zorgbehoevenden. Bij de voorgenomen wijziging van het Bbl gaat het specifiek om zogenaamde nultreden woningen (die zonder het gebruik van een trap kunnen worden betreden en waarin ruimten liggen die zonder trap kunnen worden betreden) en om zorggeschikte woningen (geschikt voor personen met een functiebeperking en het verlenen van zorg aan deze personen). Om beide categorieën woningen juridisch te kunnen afbakenen, worden beide subgebruiksfuncties voor wonen toegevoegd aan het Bbl. Hierdoor kan landelijk worden bepaald wat het minimum voorzieningenniveau van dergelijke woningen moet zijn en kan hier op basis van de in voorbereiding zijnde Wet versterking regie volkshuisvesting beter regie op worden gevoerd. Tot en met 31 maart kunnen belangstellenden reageren op de consultatiedocumenten. 

Consultatie regels over de ordening van het aanbod van voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs auto(snel)wegen gestart 

Van 6 maart tot en met 17 april 2025 doorloopt het voorstel voor de Wet marktordening voorzieningen verzorgingsplaatsen een internetconsultatieronde. Om de overgang van fossiele naar uitstootvrije energiebronnen op het hoofdwegennet goed vorm te kunnen geven acht de minister van Infrastructuur en Waterstaat het noodzakelijk om de exploitatie van weggebonden voorzieningen op verzorgingsplaatsen zo te ordenen, dat een optimale verdeling van laad- en overige voorzieningen op het hoofdwegennet plaatsvindt. Het wetsvoorstel introduceert daartoe een stelsel van exclusieve exploitatievergunningen voor laadvoorzieningen en shops die de minister door middel van periodieke veilingen verdeelt. Dit ordent de markt voor laadvoorzieningen op het hoofdwegennet op basis van keuzevrijheid van de weggebruiker: er wordt concurrentie tussen verzorgingsplaatsen georganiseerd in plaats van op de verzorgingsplaats. Dit betekent dat er een einde komt aan de huidige praktijk, waarin verschillende aanbieders van laaddiensten elkaar beconcurreren vanaf verschillende plekken op een enkele verzorgingsplaats. Het wetsvoorstel schept voor exploitanten de randvoorwaarden om, in onderlinge concurrentie om de verzorgingsplaats, te kunnen investeren in opgeschaalde laadstations. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.