Signaleringsblog week 11: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Afdeling verduidelijkt met aangepaste beginselplichtformule verhouding tussen handhaving en evenredigheidsbeginsel 

In haar uitspraak van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678) verduidelijkt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) de verhouding tussen haar rechtspraak over de beginselplicht tot handhaving en die over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling benadrukt hiermee geen afstand te nemen van de rechtspraak waaruit volgt dat bestuursorganen in de regel gebruik moeten maken van hun bevoegdheid om handhavend op te treden. Aanleiding voor de verduidelijking was het besluit van het college van burgemeester en wethouders (“college”) om met een last onder dwangsom handhavend op te treden tegen het zonder de vereiste omgevingsvergunning realiseren en gebruiken van diverse bouwwerken voor het houden van dieren. In hoger beroep betogen appellanten onder  meer dat handhavend optreden in dit geval onevenredig uitpakt. De Afdeling overweegt dat de beginselplicht tot handhaving geldt voor de toepassing van de herstelsancties uit de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”): de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom. Deze beginselplicht voert terug op het uitgangspunt dat een bestuursorgaan vanuit het oogpunt van rechtszekerheid in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden als de feitelijke situatie afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Bij de vraag of van handhavend optreden mag worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat het bestuursorgaan om die reden in de regel tegen een overtreding moet optreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is volgens de Afdeling alleen onevenredig, als aan de omstandigheden in het concrete geval een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. In dat geval is sprake van een bijzonder geval en moet het bestuursorgaan afzien van handhavend optreden. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval - bijvoorbeeld in geval van schending van het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel - kunnen leiden tot het oordeel dat sprake is van een bijzonder geval. Omdat handhavend optreden volgens de Afdeling in dit geval niet onevenredig is, concludeert de Afdeling dat het college hiervan niet had moeten afzien. Ook in twee andere uitspraken van dezelfde datum (ECLI:NL:RVS:2025:863 en ECLI:NL:RVS:2025:854) past de Afdeling de aangepaste beginselplichtformule toe. 

Gemeenteraad moet bij vaststelling bestemmingsplan rekening houden met concrete bouwplannen, ongeacht of daarvoor een complete aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend 

De Afdeling oordeelt in haar tussenuitspraak van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:883) dat de gemeenteraad (“raad”) bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening moet houden met de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een concreet bouwinitiatief, ongeacht de fase van planvorming waarin dat initiatief zich bevindt en ongeacht of hiervoor een omgevingsvergunning is aangevraagd. De raad had in dit geval een bestemmingsplan vastgesteld dat voorzag in de transformatie van een bedrijventerrein naar een gemengde stadsbuurt met ruimte voor wonen, werken en voorzieningen. Drie ondernemers in het plangebied komen tegen dit besluit in beroep, omdat het bestemmingsplan volgens hen ten onrechte niet voorziet in de door hen voorgestelde bouwmogelijkheden die de gemeentelijke supervisor inmiddels had goedgekeurd en waarover zij met de gemeente hadden gecontracteerd. Volgens de raad waren de bouwplannen onvoldoende concreet om te betrekken bij de vaststelling van het bestemmingsplan, gelet op de fase waarin het bouwinitiatief zich in het door het gemeentebestuur gehanteerde proces van planvorming (van schetsontwerp (“SO”) naar voorontwerp (“VO”) en definitief ontwerp (“DO”)) zich bevond. De Afdeling overweegt dat het gemeentebestuur vrij is om een dergelijk proces van planvorming te hanteren, maar dat dit geen afbreuk kan doen aan de betekenis van concrete bouwplannen in de bestemmingsplanprocedure. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en de raad op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1514). Op voorhand is niet uitgesloten dat een SO, een VO, een DO, of afspraken gemaakt in een overeenkomst, voldoen aan deze criteria. Naar het oordeel van de Afdeling speelt bij toepassing van deze criteria dan ook geen rol in welke fase van het door het gemeentebestuur gehanteerde proces van planvorming een concreet initiatief zich bevond. Evenmin is vereist dat de plannen vastliggen in die zin dat er overeenstemming met de supervisor is bereikt. Ook is niet vereist dat een complete aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend (vgl. de Afdelingsuitspraak van 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3702). Omdat in dit geval de bouwwensen van de ondernemers tijdig kenbaar waren en voldoende concreet om de ruimtelijke aanvaardbaarheid ervan te beoordelen, is het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan naar het oordeel van de Afdeling in zoverre onzorgvuldig voorbereid. 

Bieden van verzuimherstel alleen mogelijk bij herstelbare gebreken 

Uit de Afdelingsuitspraak van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:891) volgt dat het op grond van art. 4:5 Awb bieden van verzuimherstel alleen toegepast kan worden op een onvolledige aanvraag, waarvan de geconstateerde gebreken herstelbaar zijn. In dit geval had het college op basis van art. 4:5, eerste lid, Awb verzocht om de onder het regime van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) aangevraagde omgevingsvergunning voor het legaliseren van drie zelfstandige wooneenheden aan te vullen door daaraan minimaal 5 m² bergruimte per woning toe te voegen (ondersteund met een plattegrond met gewijzigde brandcompartimentering, geveltekeningen en detaillering van de nieuwe scheidingsconstructies). De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het constructief niet mogelijk is om bergingen op het perceel te realiseren. Omdat dit voor het college bij de beoordeling van de aanvraag al duidelijk was, kon de door het college gewenste aanduiding van de bergruimte niet worden verstrekt en kwam art. 4:5 Awb naar het oordeel van de Afdeling daarom niet voor toepassing in aanmerking. Het onbevoegd toepassen van art. 4:5 Awb heeft volgens de Afdeling tot gevolg dat de beslistermijn niet is opgeschort. Omdat het college niet tijdig op de aanvraag heeft beslist, concludeert de Afdeling dat de omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. 

Openbaarmaking gespreksverslagen fractievoorzitters mag worden geweigerd om onevenredige benadeling te voorkomen 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:893) dat de raad het op de Wet openbaarheid van bestuur (“Wob”) gebaseerde verzoek om openbaarmaking van  de verslagen van de gesprekken van de fractievoorzitters van de raad met de wethouders, de burgemeester, gemeentesecretaris en de Commissaris van de Koning over lokale politiek-bestuurlijke conflicten mocht weigeren om onevenredige benadeling van de betrokken personen te voorkomen. De Afdeling overweegt dat openbaarmaking van verslagen van gesprekken die worden gevoerd met fractievoorzitters in het kader van een onderzoek naar het persoonlijk functioneren van een burgemeester in de toekomst belemmerend kan werken voor het functioneren van de raad, maar ok de relaties tussen de burgemeester en de fractievoorzitters kan schaden. Dit levert volgens de Afdeling een onevenredige benadeling voor betrokkenen (als bedoeld in art. 10, tweede lid, aanhef en onder g, Wob) op. De omstandigheid dat niet is gebleken dat de betrokkenen bezwaar hebben tegen openbaarmaking van de gespreksverslagen en dat het gaat om gespreksverslagen waarvoor geen geheimhouding in de zin van art. 25 Gemeentewet is opgelegd, doet daaraan volgens de Afdeling niet af. Omdat betrokkenen ook in de toekomst zonder terughoudendheid moeten kunnen verklaren in dit soort gesprekken en het goed functioneren van het openbaar bestuur wordt geschaad als zij dat niet meer zouden kunnen, heeft de raad het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling redelijkerwijs zwaarder kunnen laten wegen dan dat van openbaarmaking.

Wettelijke beslistermijn en dwangsomregeling niet van toepassing op verzoek om schadevergoeding

De Rechtbank Gelderland oordeelt in zijn uitspraak van 14 februari 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:1223) dat de wettelijke beslistermijn van art. 4:13 Awb en de dwangsombepaling van art. 4:17 Awb niet van toepassing zijn op een verzoek om schadevergoeding. Eisers hebben verzocht om een schadevergoeding wegens het handhavend optreden van het college ter beëindiging van de permanente bewoning van een recreatiewoning. Omdat het college na vijf maanden nog niet inhoudelijk op het verzoek had gereageerd, hebben zij het college in gebreke gesteld en vervolgens bij de rechtbank beroep ingesteld wegens niet tijdig beslissen. Bij de rechtbank betogen eisers dat het college een dwangsom is verschuldigd, omdat niet tijdig een beslissing is genomen op het verzoek om schadevergoeding. Daarnaast verzoeken zij de rechtbank om het college te veroordelen in de door hen geleden materiële en immateriële schade als gevolg van het handhavingsbesluit. De rechtbank wijst beide verzoeken af. Volgens de rechtbank zijn de wettelijke beslistermijn van art. 4:13 Awb en de dwangsombepaling van art. 4:17 Awb niet van toepassing op een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in art. 8:90, tweede lid, Awb. Uit vaste rechtspraak volgt namelijk dat moet worden aangenomen dat de wetgever niet heeft beoogd gevolgen te verbinden aan het niet of niet tijdig reageren op een verzoek om schadevergoeding door het bestuursorgaan. De wetgever betitelt een schadevergoedingsverzoek als een kennisgeving aan het bestuursorgaan en merkt op dat daaraan geen verdere eisen zijn gesteld en dat het doel ervan is om partijen in de gelegenheid te stellen te overleggen over een oplossing (vgl. de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 16 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2422 en van 16 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1770). Daarmee is het aan het college gerichte  schadevergoedingsverzoek niet aan te merken als een aanvraag in de zin van art. 4:1 van de Awb, zodat de dwangsomregeling niet van toepassing is. Daarnaast is het volgens de rechtbank mogelijk om een verzoekschrift om schadevergoeding rechtstreeks bij de bestuursrechter voor te leggen als het bestuursorgaan niet binnen acht weken reageert. Het beroep van eisers ten aanzien van het niet tijdig beslissen op het schadevergoedingsverzoek is daarom niet-ontvankelijk. 

Activiteiten die emissies, hinder of risico’s veroorzaken mogen worden gereguleerd via APV

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant oordeelt in zijn uitspraak van 25 februari 2025 (ECLI:NL:RBZWB:2025:1047) ambtshalve dat de geluidshinder die wordt veroorzaakt door het gebruik van een  knalapparaat - voor het verjagen van vogels ter voorkoming van gewasschade - ook na inwerkingtreding van de Omgevingswet (“Ow”) nader gereguleerd mag worden via de Algemene Plaatselijke Verordening (“APV”). Wegens overschrijding van het volgens de APV maximaal toegelaten geluidsniveau had het college aan een landbouwbedrijf ontheffing verleend voor het gebruik van het knalapparaat. De voorzieningenrechter gaat ambtshalve na of het in de APV opgenomen verbod met ontheffingsmogelijkheid na de inwerkingtreding van de Ow regulering mag vinden in de APV. Het APV-verbod houdt in dat buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer of het Activiteitenbesluit milieubeheer toestellen of geluidsapparaten niet op een zodanige wijze in werking mogen zijn, dat deze voor een omwonende of voor de omgeving geluidhinder veroorzaken. De voorzieningenrechter overweegt dat uit art. 2.7, eerste lid, Ow volgt dat in het Omgevingsbesluit (“Ob”) gevallen worden aangewezen, waarin regels over fysieke leefomgeving alleen in het omgevingsplan – en daarmee niet in een (autonome) lokale verordening (zoals de APV) – mogen worden opgenomen. De aanwijzing van gevallen ziet blijkens art. 2.1, eerste lid, Ob op regels over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen als bedoeld in art. 1.2, derde lid, onder a, Ow. Uit de nota van toelichting bij de Invoeringswet Ow leidt de voorzieningenrechter af dat het hierbij gaat om regels over activiteiten die direct ingrijpen in de fysieke leefomgeving en die een ‘tastbare’ en ‘blijvende’ verandering in de fysieke leefomgeving tot gevolg hebben, zowel boven- als ondergronds, zoals bijvoorbeeld bouwen en slopen en het kappen van bomen. Uit die nota van toelichting blijkt ook dat uit art. 1.2, derde lid, Ow volgt dat het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving moet worden onderscheiden van regels die gaan over activiteiten waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt. Deze laatstbedoelde categorie valt daarmee volgens de voorzieningenrechter niet binnen het bereik van art. 2.1, eerste lid, Ob, zodat regels over activiteiten die emissies in de fysieke leefomgeving veroorzaken (zoals geluid, geur of fijn stof) niet uitsluitend in het omgevingsplan regeling behoren te vinden. Omdat het APV-verbod in dit geval een zodanige regel over een activiteit die emissies in de fysieke leefomgeving veroorzaakt (namelijk geluid), is dit een regel die naar het oordeel van de voorzieningenrechter na inwerkingtreding van de Ow in de APV mag blijven staan. 

II – Ontwikkelingen wet- en regelgeving 

Internetconsultatie Wetsvoorstel bestrijden energieleveringscrisis

Vanaf 26 februari 2025 is het voorstel voor de Wet bestrijden energieleveringscrisis vrijgegeven voor internetconsulatie. Met het wetsvoorstel, waarmee Nederland invulling geeft aan Europese afspraken over gasleveringszekerheid, wil het kabinet de weerbaarheid van het gassysteem verbeteren en een duidelijk kader opstellen op welke manier de overheid kan ingrijpen bij een (dreigende) energiecrisis. Tot en met 26 maart 2025 kan een ieder reageren op de consultatiedocumenten. 

Voorhang AMvB tot wijziging van het Omgevingsbesluit

Met de Kamerbrief van 10 maart 2025 heeft de minister van Klimaat en Groene Groei het ontwerpbesluit tot wijziging van het Omgevingsbesluit (“Ob”) in verband met informatieverstrekking ten behoeve van de uitvoering en handhaving van de plicht ter verduurzaming van het energiegebruik (met ontwerpnota van toelichting) in  het kader van de wettelijk voorgeschreven voorhangprocedure (art. 23.5, eerste lid, Ow) aan de Eerste en Tweede Kamer gestuurd. Het besluit beoogt een grondslag te creëren voor gegevensverstrekking ten behoeve van effectief toezicht op de wettelijk vastgelegde energiebesparingsplicht. Via de voorhangprocedure kunnen beide Kamers zich uitspreken over het ontwerpbesluit voordat het aan de Afdeling advisering van de Raad van State zal worden voorgelegd en vervolgens zal worden vastgesteld. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.