Signaleringsblog week 10: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Conclusie staatsraden advocaat-generaal over rechtskarakter concretiserend besluit van algemene strekking 

In hun conclusie van 26 februari 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:764) formuleren de staatsraden Advocaat-Generaal (“A-G’s”) Snijders en Widdershoven uitgangspunten (‘vuistregels’) om te bepalen wanneer sprake is van een algemeen verbindend voorschrift (“avv”) of van een concretiserend besluit van algemene strekking (“CBAS”). Deze kwalificatievraag bepaalt binnen het huidige stelsel van rechtsbescherming wanneer en bij welke rechter – bestuursrechter of civiele rechter – een belanghebbende tegen een besluit van algemene strekking kan opkomen. Beide A-G’s staan een ten dele nieuwe invulling van het CBAS-begrip voor, in die zin dat (i) de in de literatuur en rechtspraak gevormde definitie van het CBAS - te weten: een besluit dat geen zelfstandige normstelling bevat, maar slechts de in een avv vervatte rechtsnorm concretiseert naar tijd, plaats of object – wordt gecontinueerd, maar (ii) het rechtskarakter van het besluit aan de hand van een functionele, contextuele benadering en op basis van een afweging van de voor- en nadelen wordt bepaald, waarbij (iii) het belang van een goede rechtsbescherming leidend is. De A-G’s hopen met deze vuistregels het grillige en onvoorspelbare karakter van de huidige rechtspraak terug te dringen. Rekening houdend met dit advies zal de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) over enige tijd uitspraak doen in de zaak, waarin deze conclusie is gevraagd.

Spoorwegvervoerder heeft ondanks afgeleid belang zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming tegen onwelgevallig subsidiebesluit 

In haar uitspraak van 26 februari 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:778) oordeelt de Afdeling dat een spoorwegvervoerder als belanghebbende (in de zin van art. 1:2, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht, “Awb”) moet worden aangemerkt bij het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot toekenning van een specifieke uitkering aan het college van Gedeputeerde Staten (“GS”), omdat de betrokkenheid van diens daardoor indirect geraakte recht- of belangpositie een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. GS hadden de staatsecretaris verzocht om toekenning van een specifieke uitkering voor de bekostiging van een nieuw treinbeveiligingssysteem. Om de realisatie van dit nieuwe systeem mogelijk te maken, konden GS als concessieverlener voor regionaal personenvervoer per trein het toegekende bedrag vervolgens in de vorm van subsidie beschikbaar stellen aan de vervoerders in hun concessiegebied (art. 22, eerste lid, Wet personenvervoer 2000). Over de subsidieverlening voor de aanleg van het beveiligingssysteem hadden GS met de betrokken spoorwegvervoerder een subsidieovereenkomst gesloten, waarin was bepaald dat de aan de spoorwegvervoerder te verlenen subsidie niet meer en niet minder zal bedragen dan de van de staatssecretaris ontvangen specifieke uitkering. Nadat de spoorwegvervoerder was opgekomen tegen het toekenningsbesluit van de staatssecretaris, waarbij deze de aanvraag van GS deels had afgewezen, stond in hoger beroep de vraag centraal of de rechtbank het beroep van de spoorwegvervoerder vanwege diens afgeleide belang terecht niet-ontvankelijk  had verklaard. 

De Afdeling overweegt dat alleen degene die een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit als belanghebbende kan worden aangemerkt. Aan het criterium rechtstreeks belang wordt niet voldaan wanneer uitsluitend sprake is van een afgeleid belang, waarbij de betrokkene slechts indirect wordt getroffen in een belang dat parallel is aan dat van de geadresseerde van het besluit (in welk geval het op de weg van de geadresseerde van het besluit ligt om voor die belangen op te komen). In sommige gevallen, zo vervolgt de Afdeling, bestaat evenwel aanleiding om een betrokkene niet tegen te werpen dat hij een afgeleid belang heeft. Dat is onder meer het geval als de betrokkenheid van zijn recht- of belangpositie een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. Die laatste situatie doet zich naar het oordeel van de Afdeling in dit geval voor. Redengevend acht de Afdeling dat de positie van de spoorwegvervoerder direct door het besluit over de toekenning van de specifieke uitkering wordt bepaald: de subsidieovereenkomst bepaalt namelijk dat GS het bedrag van de specifieke uitkering één-op-één als subsidie aan de spoorwegvervoerder verlenen, zodat de hoogte van de te ontvangen subsidie feitelijk volledig door het besluit tot toekenning van de specifieke uitkering wordt bepaald. Relevant acht de Afdeling ook dat dat de spoorwegvervoerder door het toekenningsbesluit evident zwaarder in haar belangen wordt geraakt dan GS. Anders dan de rechtbank concludeert de Afdeling dat de positie van de spoorwegvervoerder in dit geval een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt.

Onderzoek naar toelating gewasbeschermingsmiddel eindigt niet met primaire toelatingsbesluit; belanghebbenden moeten in bezwaarfase nieuwe informatie kunnen inbrengen om toelating te betwisten  

In zijn uitspraak van 25 februari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:106) oordeelt het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”) dat het besluit van het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (“Ctgb”) over de toelating van een bepaald gewasbeschermingsmiddel tot de markt niet in stand kan blijven, omdat het Ctgb niet kenbaar heeft beoordeeld of het middel hormoonontregelende eigenschappen heeft. In hoger beroep is onder meer in geschil of het Ctgb bij zijn beoordeling rekening moet houden met nieuwe wetenschappelijke en technische kennis waarover het ten tijde van de primaire besluitvorming niet beschikte, maar die een (derde) belanghebbende in de bezwaarprocedure aanlevert. Volgens het CBb volgt uit (de Europese) Verordening 1107/2009 over het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen niet uitdrukkelijk op welk moment het onderzoek van de toelatingsaanvraag eindigt. Uit de systematiek van de procedure vloeit evenwel voort dat het onderzoek eindigt, zodra de lidstaat die met de beoordeling is belast een beslissing over de toelating heeft genomen. Naar het oordeel van het CBb loopt het onderzoek in geval van een bezwaarprocedure door tot het nemen van de beslissing op het bezwaar. Daartoe overweegt het CBb dat art. 7:11, eerste lid, Awb verplicht om een besluit op grondslag van een bezwaar te heroverwegen. Met die plicht tot heroverweging strookt volgens het CBb niet dat in bezwaar het onderzoek van de aanvraag niet zou doorlopen. Zo is bij toelatingsbesluiten als hier aan de orde de bezwaarfase de eerste mogelijkheid voor derde-belanghebbenden om bezwaren daartegen naar voren te brengen. Het CBb redeneert dat strijd ontstaat met het in art. 47 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte, als nieuwe informatie in de bezwaarfase niet zou kunnen leiden tot een heroverweging van het toelatingsbesluit (vgl. in dit verband het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 25 april 2024, ECLI:EU:C:2024:350). 

De actualisatieverplichting is niet bedoeld om omissies in de eerdere vergunningverlening te herstellen

In  uitspraak van 18 februari 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:1282) oordeelt de Rechtbank Gelderland dat de actualisatieplicht van art. 2.31, eerste lid, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) niet strekt tot het herstel van omissies in eerdere vergunningverlening, als de noodzaak tot actualisatie ontbreekt. Aanleiding voor dit oordeel was het besluit van GS om een eerder onherroepelijk verleende revisie- en veranderingsvergunning voor de productie van papier en karton ambtshalve te wijzigen door daar aanvullende vergunningvoorschriften aan te verbinden, onder meer ten aanzien van de verwerking van afvalstoffen. In geschil is of GS daartoe bevoegd waren. De rechtbank stelt vast dat GS het toegevoegde afvalstoffenvoorschrift heeft opgelegd op grond van de in de artt. 2.31, eerste lid, onder b, Wabo en 5.10, tweede lid, Besluit omgevingsrecht neergelegde actualisatieplicht: de verplichting om een omgevingsvergunning voor milieu te actualiseren bij ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden om het milieu te beschermen of ontwikkelingen van de kwaliteit van het milieu. Ter zitting hebben GS verklaard dat de aangebrachte wijziging van de omgevingsvergunning op dit punt niet is ingegeven door nieuwe ontwikkelingen op het gebied van afvalbeheer, maar is bedoeld om een omissie in de eerdere vergunningverlening te herstellen. Naar het oordeel van de rechtbank valt dit motief buiten de reikwijdte van de actualisatieplicht. De rechtbank concludeert dat GS om die reden niet bevoegd waren om het bestreden voorschrift op grond van artikel 2.31, eerste lid, Wabo toe te voegen aan de revisievergunning.

In ‘aanzeggingsbrief’ opgenomen verplichting om een plan van aanpak in te dienen rechtens niet afdwingbaar  

De voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Holland oordeelt in zijn uitspraak van 14 februari 2025 (ECLI:NL:RBNHO:2025:1621) dat de in de aanzeggingsbrief van GS opgenomen verplichting voor de exploitant van een kookgasfabriek om binnen 6 weken een plan van aanpak in te dienen, waaruit volgt welke maatregelen deze zal nemen om de fabriek binnen 12 maanden weer rechtmatig te exploiteren, vanwege het ontbreken van een wettelijke grondslag juridisch niet afdwingbaar is. Omdat de exploitatie van de kookgasfabriek volgens GS plaatsvond in strijd met de verleende omgevingsvergunning en de specifieke zorgplicht om het milieu te beschermen, hebben GS de exploitant een op art. 18.10, derde lid, Omgevingswet (“Ow”) gebaseerde aanzeggingsbrief gestuurd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kwalificeert die brief als een appellabel besluit, omdat de aanzegging is gebaseerd op een wettelijk voorschrift en als voorwaarde voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid een essentieel onderdeel van een sanctieregiem vormt (vgl. de Afdelingsuitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449). Ten aanzien van de vraag of de daarin opgenomen eis van het indienen van een plan van aanpak afdwingbaar is, overweegt de voorzieningenrechter dat art. 18, derde lid, Ow GS weliswaar verplicht om de exploitant voorafgaand aan het intrekken van diens omgevingsvergunning een hersteltermijn te bieden, maar dat uit dit artikel niet volgt dat voor de exploitant een rechtens afdwingbare verplichting bestaat om in dat kader ook een plan van aanpak in te dienen. Volgens de voorzieningenrechter kan de opgelegde verplichting om een plan van aanpak in te dienen evenmin worden aangemerkt als een informatievordering als bedoeld in de artt. 5:16 en 5:17 Awb: hoewel van dergelijke informatievorderingen, gelet op de medewerkingsverplichting van art. 5:20 Awb, (wel) dwang uitgaat, kunnen deze bevoegdheden niet inroepen omdat deze alleen toekomen aan natuurlijke personen in hun hoedanigheid van toezichthouder (art. 5:11 Awb). De voorzieningenrechter concludeert dat voor de opgelegde verplichting om een plan van aanpak in te dienen geen wettelijke basis bestaat.

II – Ontwikkelingen wet- en regelgeving 

Contourennota constitutionele toetsing 

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de staatssecretaris van Rechtsbescherming hebben op 21 februari 2025 mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid hun Contourennota constitutionele toetsing toegestuurd aan de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer. Met een uitgebreide Kamerbrief schetsen de bewindslieden langs welke lijnen zij, ter invulling van de kabinetsvoornemens, constitutionele toetsing via een herziening van de Grondwet mogelijk willen maken. Daartoe bereiden zij twee herzieningsvoorstellen voor: één voorstel voor de gedeeltelijke opheffing van het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet en één voorstel voor de instelling van een grondwettelijk hof. De contourennota bevat diverse keuzes en afwegingen, waarover de bewindslieden de komende tijd met beide Kamers en andere betrokken in gesprek gaan.

Besluit uitvoering verordening ontbossingsvrije grondstoffen en producten

Op 26 februari 2025 is het Besluit uitvoering verordening ontbossingsvrije grondstoffen en producten gepubliceerd (Stb. 2025, 45). Ter uitvoering van de op 31 mei 2023 vastgestelde en 29 juni 2023 in werking getreden Ontbossingsverordening (Verordening (EU) 1115/2023, zie daarover ons eerdere Stibbeblog) en de ter implementatie daarvan gewijzigde Wet uitvoering verordening ontbossingsvrije grondstoffen en producten voorziet deze algemene maatregel van bestuur (“amvb”) in enkele wijzigingen van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). De beoogde inwerkingtreding van de amvb is vooralsnog voorzien op 30 december 2025. 

Reactiemogelijkheid voor ‘meedenkers’ in rechtszaken over basisregistratie personen

In de periode van 28 februari tot en met 28 maart biedt de Afdeling aan een ieder de mogelijkheid om schriftelijk (via het op hun website geplaatste reactieformulier) te reageren op een aantal vragen in rechtszaken die gaan over rectificatieverzoeken in het kader van de Wet basisregistratie personen (Wbrp). De Afdeling verzoekt belangstellenden om ‘mee te denken’ over de vooraf geformuleerde vragen die zien op de bewijsproblematiek, de gevolgen van een rectificatieverzoek en de belangen van burgers. Met dit verzoek maakt de Afdeling opnieuw gebruik van het instrument van de ‘amicus curiae’. De bedoeling is dat de Afdeling met de inbreng van ‘meedenkers’ een beter en breder zicht krijgt op de mogelijke maatschappelijke gevolgen van de beslissing die zij moet nemen en zo een beter gefundeerde uitspraak kan doen. Het inschakelen van ‘meedenkers’ draagt daarmee bij aan de rechtsvorming. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.