Signaleringsblog week 1-3: actuele jurisprudentie en ontwikkelingen bestuursrecht en omgevingsrecht

I- Jurisprudentie 

Ook bij bestuurlijke boetes recht op (informatie over) bijstand door raadsman 

In haar uitspraak van 24 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5293) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) dat degene aan wie een bestuurlijke boete wordt opgelegd wegens overtreding van art. 2, eerste lid, Wet arbeid vreemdelingen (“Wav”) recht heeft op (informatie over) rechtsbijstand door een raadsman. De Afdeling overweegt dat de Hoge Raad in zijn arrest van 6 september 2024 (ECLI:NL:HR:2024:1135) heeft bepaald dat degene tegen wie een strafvervolging is ingesteld op grond van artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, EVRM het recht heeft om bij zijn verdediging bijstand te hebben van een raadsman. Dit consultatierecht is een van de fundamentele kenmerken van een behoorlijk proces in zaken die een criminal charge betreffen. Voor een - tijdelijke - uitzondering op dit recht is alleen plaats, indien en zolang er dwingende redenen bestaan om het te beperken. Gelet op het fundamentele belang van het recht op bijstand door een raadsman bestaat geen aanleiding dit recht te beperken tot zaken die naar nationaal recht behoren tot het strafrecht; het recht op bijstand door een raadsman geldt volgens de Hoge Raad ook met betrekking tot andere sancties die zijn gebaseerd op een criminal charge, zoals bij bestuurlijke boetes. In dit laatste geval hoeft de raadsman niet de hoedanigheid van advocaat te hebben. Ook art. 2:1, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) stelt geen nadere eisen aan degene die bijstand verleent in het verkeer met bestuursorganen. Naar het oordeel van de Afdeling kwalificeert het opleggen van een Wav-boete, waarbij aan de overtreder een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldbedrag wordt opgelegd, als een bestraffende sanctie en daarmee als een criminal charge in de zin van artikel 6 van het EVRM (vgl. de Afdelingsuitspraak van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:576) waarvoor het recht op consultatiebijstand geldt. In dit recente verdiepende blogbericht leest u meer over de betekenis van deze uitspraak. 

Afdeling betrekt bij beoordeling verzoek om tegemoetkoming in planschade objectieve én subjectieve voorzienbaarheid 

De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 31 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5465) dat de bouw van een woning op basis van het vastgestelde wijzigingsplan (in de zin van art. 6.1, tweede lid, aanhef en onder b, Wet ruimtelijke ordening, “Wro”) objectief noch subjectief voorzienbaar was. Als gevolg hiervan is appellant op grond van de planschadeverhaalsovereenkomst (als bedoeld in art. 6.4a Wro) gehouden het uitgekeerde bedrag aan tegemoetkoming in planschade te compenseren. Appellant had zich in (hoger) beroep op het standpunt gesteld dat de geleden planschade objectief én subjectief voorzienbaar was. De Afdeling overweegt dat de voorzienbaarheid van een planologische verandering wordt beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard. Met voorzienbaarheid wordt in beginsel gedoeld op objectievevoorzienbaarheid, dat wil zeggen: voorzienbaarheid op basis van een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt (vgl. de Afdelingsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582). Niet vereist is dat het bewustzijn van het risico ook daadwerkelijk bij de koper aanwezig was. Naar het oordeel was de bouw van de woning in dit geval niet objectief voorzienbaar. Dat neemt niet weg dat specifieke persoonlijke omstandigheden, waardoor de koper feitelijk op de hoogte was van de komende planologische ontwikkeling en dus sprake was van subjectieve voorzienbaarheid, in voorkomende gevallen een rol kunnen spelen (vgl. de Afdelingsuitspraak van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3023). Van subjectieve voorzienbaarheid is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval evenmin sprake: aan schriftelijke verklaringen van derden – in dit geval een brief waaruit volgens appellant zou blijken dat de bouw van de woning subjectief voorzienbaar was – komt geen betekenis toe (i) als niet buiten twijfel is dat de verzoeker om planschade ten tijde van de aankoop van diens woning daarvan op de hoogte was (vlg. Afdelingsuitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3517) en (ii) hieruit niet blijkt van een concreet beleidsvoornemen.  

CBb verduidelijkt zijn uitspraak over rechtstreekse (exceptieve) toetsing wettelijk voorschrift aan evenredigheidsbeginsel 

In zijn uitspraak van 24 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:927) oordeelt het College van Beroep voor het bedrijfsleven (“CBb”) dat de ministeriële regeling op basis waarvan de minister van Economische Zaken (“minister”) indirect heeft bepaald in hoeverre de exploitant van duurzame energie in aanmerking komt voor subsidie niet onverbindend is en ook niet buiten toepassing hoeft te worden gelaten. Met deze uitspraak verduidelijkt het CBb zijn grote kameruitspraak over exceptieve toetsing van wettelijke voorschriften van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190, zie daarover ook ons eerdere Stibbeblog). In dit geval had de minister besloten om aan de productie van hernieuwbare warmte en elektriciteit minder ‘garanties van oorsprong’ (“GvO’s”) toe te kennen, omdat de exploitant daarvan te laat opgave zou hebben gedaan. Omdat het aantal toegekende GvO’s bepalend is voor de hoogte van het aan de exploitant van de biomassa-en steenkoolcentrale uit te keren subsidiebedrag, kwam de exploitant op tegen dit besluit. In hoger beroep betoogt de exploitant dat de toepasselijke bepalingen uit de ministeriële regeling wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel onverbindend zijn dan wel buiten toepassing hadden moeten worden gelaten. Voor het beoordelingskader van beide stellingen verwijst het CBb naar de hiervoor aangehaalde uitspraak van 26 maart 2024. Op basis van een materieel terughoudende exceptieve beoordeling oordeelt het CBb dat de bestreden bepalingen uit de ministeriële regeling niet onverbindend zijn. Voor een buiten toepassing verklaring bestaat naar het oordeel van het CBb evenmin aanleiding, ondanks dat - zoals in casu het geval is - ook een gebonden besluit dat berust op een algemeen verbindend voorschrift (dat geen wet in formele zin is) aan het evenredigheidsbeginsel kan worden getoetst en bij geconstateerde strijd met dat beginsel buiten toepassing moet worden gelaten (‘contra legem-toetsing’). Uit de hiervoor aangehaalde grote kameruitspraak van 26 maart 2024 volgt op welke wijze toetsing aan het evenredigheidsbeginsel in dat geval plaatsvindt. De essentie daarvan is dat bij een gebonden bevoegdheid de belangenafweging al op het niveau van het algemeen verbindende voorschrift is gemaakt, zodat het bevoegde bestuursorgaan uiteindelijk (‘onder de streep’) nog wel moet beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat in het voorliggende geval toepassing van het algemeen verbindende voorschrift tot een onevenredige uitkomst zou leiden en dat het daarbij dan alleen nog gaat om de evenwichtigheid van het bestreden gebonden besluit. Ter verduidelijking van de in deze uitspraak opgenomen volzin “Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbenden onredelijk bezwarend is” merkt het CBb op dat deze zin in het licht van het voorgaande moet worden begrepen en geen zelfstandige betekenis heeft: beoordeeld moet worden of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van uitoefening van de gebonden bevoegdheid zozeer onevenwichtig zijn, dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift waarop die bevoegdheid berust in het voorliggende geval achterwege moet blijven. Naar het oordeel van het CBb is daarvan in dit geval geen sprake.

Succesvol beroep op vertrouwensbeginsel  

De Afdeling oordeelt in haar tussenuitspraak van 24 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:5431) dat het college van burgemeester en wethouders (“college”) bij appellant het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat hem een persoonsgebonden omgevingsvergunning zou worden verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van het bij zijn bedrijf gelegen appartement/kantoor als dienstwoning. De Afdeling overweegt dat degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is daarnaast dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Naar het oordeel van de Afdeling kan in dit geval niet aan appellant worden tegengeworpen dat hij had moeten beseffen dat een persoonsgebonden omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”), zoals de betrokken ambtenaar in dit geval namens het college aan appellant had toegezegd, niet kan worden verleend. De enkele omstandigheid dat appellant gedurende het proces is bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener geeft geen grond voor een ander oordeel. Omdat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid, draagt de Afdeling het college op om een nieuw besluit te nemen. Daarbij dient het college bij de beoordeling de vraag of een persoons- of een zaaksgebonden omgevingsvergunning kan worden verleend opnieuw af te wegen of het algemene belang en de mogelijke belangen van derden zwaarder wegen dan het belang van appellant dat ziet op het nakomen van het gewekte vertrouwen. 

Handhavingsbesluit impliceert niet altijd de vereiste publiekrechtelijke toestemming ter uitvoering van opgelegde last 

De Rechtbank Limburg oordeelt in haar uitspraak van 13 december 2024 (ECLI:NL:RBLIM:2024:9335) dat de overtreder, anders dan op grond van vaste rechtspraak zou kunnen worden aangenomen, over een omgevingsvergunning moet beschikken om de door het college opgelegde last onder dwangsom te kunnen uitvoeren. Doorslaggevend hiervoor acht de rechtbank de omstandigheid dat legalisatie zal plaatsvinden in afwijking van het bestemmingsplan zonder dat de belangen van (eventuele) derden in de besluitvorming zijn betrokken. Aanleiding voor dit oordeel was een geschil over een zonder vereiste omgevingsvergunning geplaatste erfafscheiding op een hoekperceel. De rechtbank constateert dat het college de erfafscheiding ruimtelijk aanvaardbaar vindt, mits deze enigszins gewijzigd wordt gesitueerd en uitgevoerd. Ter legalisatie van de tuinmuur heeft het college de overtreder daarom gelast om - naar keuze - (1) de feitelijk gerealiseerde tuinmuur af te breken, (2) deze terug te brengen tot vergunningvrije afmetingen of (3) de tuinmuur op de voorgestelde, aangepaste wijze uit te voeren zonder dat hiervoor separaat een omgevingsvergunning wordt verleend. De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak volgt dat ter voldoening aan een last (onder bestuursdwang of dwangsom) geen omgevingsvergunning is vereist, indien het tot handhavend optreden bevoegde gezag ook bevoegd gezag is voor de vergunningverlening; de opgelegde last impliceert in dat geval de vereiste toestemming om aan die last te voldoen (vgl. de Afdelingsuitspraken van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1686, 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:169 en 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:965). Toepassing van deze rechtspraak levert volgens de rechtbank in dit geval een vanuit het oogpunt van rechtsbescherming onwenselijke situatie op: omdat bij een last onder dwangsom in beginsel geen belangen van derden worden betrokken (anders dan die van een eventuele verzoeker om handhaving) en de voorgestelde ruimtelijk aanvaardbare maar vergunningplichtige derde optie in strijd is met het bestemmingsplan, bevat de handhavingsprocedure ter uitvoering van deze optie niet de waarborgen die een omgevingsvergunningprocedure wel kent. Om die reden oordeelt de rechtbank dat in afwijking van voornoemde jurisprudentie voor de uitvoering van de opgelegde last in dit geval alsnog een omgevingsvergunning nodig is. 

II – Ontwikkelingen wet- en regelgeving 

Wetvoorstel Implementatie richtlijn duurzaamheidsrapportering ingediend 

Bij Kamerbrief van 13 januari 2025 heeft de minister van Financiën de Tweede Kamer laten weten dat het wetsvoorstel Implementatie richtlijn duurzaamheidsrapportering is ingediend ten behoeve van de parlementaire behandeling ervan. Het wetsvoorstel beoogt de duurzaamheidsrapporteringsverplichting uit de EU-richtlijn duurzaamheidsrapportering 2022/2464, ook wel bekend als de CSRD (naar de Engelse titel Corporate Sustainability Reporting Directive), te implementeren in nationale wetgeving. De richtlijn heeft tot doel om de kwaliteit en vergelijkbaarheid van duurzaamheidsverslaggeving door ondernemingen te verbeteren. Volgens de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel komt daarmee jaarlijks gepaste, openbaar toegankelijke informatie beschikbaar over de risico’s van duurzaamheidsaspecten voor ondernemingen en over de effecten van ondernemingen zelf op de maatschappij en het milieu. De rapporteringsverplichting vergroot aldus het bewustzijn en de kennis over maatschappelijk verantwoord ondernemen bij ondernemingen. Investeerders, consumenten en andere belanghebbenden zijn aan de hand van die rapportering ook beter in staat om de duurzaamheidsprestaties en -impact van ondernemingen te beoordelen en om die ondernemingen aan te moedigen om maatschappelijk verantwoord te ondernemen. Hier leest u meer over de implementatie van de CSRD. 

Internetconsultatie: wijziging landelijke bouwregelgeving (Bbl)

Op 19 december 2024 is een internetconsultatieronde gestart in verband met enkele aan te brengen wijzigingen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). De beoogde wijzigingen in de landelijke bouwregelgeving zien op verschillende onderewrpen: aanvullende eisen voor het aanbrengen en maken van PUR-schuim, enkele aanpassingen en verduidelijkingen in relatie tot het verplaatsen van tijdelijke bouwwerken, het vergunningvrij maken van het plaatsen van buitenunits voor warmtepompen en diverse wetstechnische reparaties. Tot en met 30 januari 2025 is het mogelijk om te reageren op de consultatiedocumenten.

Gewijzigde Regeling handel in emissierechten in werking getreden

Per 1 januari 2025 is de gewijzigde Regeling handel in emissierechten in werking getreden (Stc. 2024, 41011). De regeling, die Europese regels over dit onderwerp implementeert, is gewijzigd in verband met het aanpassen van de wijze waarop wordt gerapporteerd over biomassa en de gegevensuitwisseling die nodig is met het oog op de uitvoeringstaak van de Nederlandse emissieautoriteit. 

Op de hoogte blijven van nieuwe ontwikkelingen?

Met onze Stibbeblogs blijft u op de hoogte van ontwikkelingen op het terrein van het bestuursrecht en omgevingsrecht. Wilt u graag automatisch via e-mail op de hoogte worden gehouden over een blogupdate? Meld u zich dan op onze website aan voor het ontvangen van een e-mail attendering bij het verschijnen van nieuwe bestuursrechtelijke en omgevingsrechtelijke Stibbeblogs. Eerder verschenen Signaleringsblogs kun u hier raadplegen.