Relevante wijzigingen ten aanzien van de omgevingsvergunning

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. In deze blogreeks belichten wij in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 steeds een specifiek onderwerp van deze wet.

Inleiding

Onder de Ow doen nieuwe begrippen hun intrede en vervallen oude begrippen. Het oude bestemmingsplan is het nieuwe omgevingsplan, de inrichting is vervangen door de milieubelastende activiteit en het tracébesluit is vervangen door het projectbesluit. Een van de begrippen die ongewijzigd is gebleven, is de omgevingsvergunning. Dat neemt niet weg er voor de omgevingsvergunning onder de Ow veel wijzigt ten opzichte van het oude recht. In dit blog bespreken wij de belangrijkste wijzigingen.

Niet langer sprake van onlosmakelijke samenhang bij vergunningaanvraag

Onder de Ow is het, anders dan onder de Wabo, niet verplicht om voor verschillende activiteiten die 'onlosmakelijk samenhangen' tegelijk een omgevingsvergunning aan te vragen. In het geval een aanvrager verschillende vergunningplichtige activiteiten onderneemt heeft hij de vrije keuze om de vergunningen voor die activiteiten tegelijk of los van elkaar op verschillende momenten aan te vragen (art. 5.7 lid 1 Ow). Dit biedt voordelen voor de aanvrager. Een aanvrager kan bijvoorbeeld onnodige kosten besparen door eerst een aanvraag om afwijking van het omgevingsplan in te dienen (onder de Ow een 'omgevingsplanactiviteit') en af te wachten of dit mogelijk is, voordat hij kosten maakt voor de vergunningaanvraag voor de beoogde bouwactiviteit. De flexibiliteit brengt ook risico's met zich. Er ligt meer verantwoordelijkheid bij de aanvrager om na te gaan of alle benodigde vergunningen voor de te verrichten activiteiten zijn aangevraagd en verkregen. Bestuursorganen dragen die verantwoordelijkheid overigens ook nog steeds: op grond van art. 3:20 Awb moet een bestuursorgaan bevorderen dat hij een aanvrager in kennis stelt van andere te nemen besluiten die nodig zijn voor de te verrichten activiteiten.

Op de keuzevrijheid om vergunningaanvragen los van elkaar in te dienen geldt een uitzondering: in het geval van activiteiten met betrekking tot een IPPC-installatie of Seveso-inrichting, wordt de omgevingsvergunning voor milieubelastende activiteiten en 'wateractiviteiten' gelijktijdig aangevraagd (artikel 5.7 lid 4 Ow). Onder wateractiviteiten vallen onder meer waterontrekkingsactiviteiten of lozingsactiviteiten op oppervlaktelichamen. Deze verplichting tot gelijktijdige aanvraag is gebaseerd op de Richtlijn industriële emissies ("RIE"), waaruit de eis volgt om bij het beslissen op een vergunningaanvraag voor IPPC-installaties te voorzien in een integrale beoordeling van alle milieueffecten van die installaties (Kamerstukken II, 33 962, nr. 3, p. 490). De Seveso-richtlijn heeft betrekking op bedrijven met een vergelijkbaar milieurisico, waardoor de wetgever deze verplichting toepast op Seveso-inrichtingen.

We wijzen er tot slot op dat de algemene regel voor keuzevrijheid ook weer een uitzondering kent. De omgevingsvergunning voor wateractiviteiten moet in andere gevallen dan hiervoor beschreven juist los van de vergunningaanvraag voor andere activiteiten worden aangevraagd (art. 5.7 lid 2 Ow in samenhang met art. 10.21 Omgevingsbesluit).

Meer gebruik van de reguliere voorbereidingsprocedure

Onder de Ow geldt als hoofdregel dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is op de aanvraag om een omgevingsvergunning (art. 16.62 Ow). In dat geval is de beslistermijn (na ontvangst van de aanvraag) acht weken, of twaalf weken als er instemming nodig is van een ander bestuursorgaan (art. 16.64 Ow). Deze beslistermijn kan eenmaal met ten hoogste zes weken worden verlengd.

In aangewezen gevallen geldt er een uitzondering op de hoofdregel en is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing (ook wel de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, opgenomen in Afdeling 3.4 Awb). In dat geval geldt er een beslistermijn van zes maanden na de aanvraag, waarbinnen een ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd. Ook deze termijn kan worden verlengd (binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag, met een redelijke termijn). Deze gevallen zijn opgenomen in art. 10.24 Omgevingsbesluit. Dit betreffen kort gezegd rijksmonumentactiviteiten voor zover het een archeologisch monument betreft, milieubelastende activiteiten van IPPC-installaties of Seveso-inrichtingen en aangewezen installaties in de energie-industrie (kort gezegd de zwaardere industrie), bepaalde lozingsactiviteiten, storten op zee, Natura 2000-activiteiten en bepaalde wateractiviteiten die betrekking hebben op IPPC-installaties of Seveso-inrichtingen.

Uit het voorgaande volgt dat voor bepaalde activiteiten de reguliere voorbereidingsprocedure geldt, waar dit onder het oude recht de uitgebreide voorbereidingsprocedure was. Omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten die niet zien op een IPPC-installatie, Seveso-inrichting of de zwaardere industrie, worden voorbereid met de reguliere procedure (mits hier geen MER-plicht voor geldt). Onder het oude recht geldt voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting altijd de uitgebreide voorbereidingsprocedure.

De uitgebreide procedure is niet van toepassing bij wijzigingen van een omgevingsvergunning, als die wijziging naar het oordeel van het bevoegd gezag geen significante nadelige gevolgen heeft voor de gezondheid of het milieu. In de Nota van Toelichting bij het Omgevingsbesluit staat dat hiermee wordt aangesloten bij de RIE en het Verdrag van Aarhus waarin staat dat een uitgebreide procedure alleen nodig is bij respectievelijk ‘belangrijke wijzigingen’ en ‘aanzienlijke effecten’ (Stb. 2018, 290, p. 179). Hoewel de RIE een definitie bevat van ‘belangrijke wijzigingen’, blijft er discussie mogelijk over de vraag wanneer wel of geen sprake is van wijzigingen die significante nadelige gevolgen kunnen veroorzaken. Wij verwachten dat dit tot procedures kan leiden over het wel of niet toepassen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure in die gevallen. De vergunningaanvrager speelt een belangrijke rol bij het vermijden van dergelijke risico’s. Op grond van art. 16.65 lid 1 onder b Ow kan ook ‘op verzoek of met instemming van de aanvrager’ alsnog de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden toegepast.

Minder vergunningplichtige activiteiten

De wetgever heeft als doel om onder de Ow minder vergunningplichten te hanteren. Dit is terug te zien in art. 5.1 Ow, waarin voor een beperkt aantal activiteiten is opgenomen dat een vergunning verplicht is, tenzij dit bij amvb is uitgezonderd (lid 1), en voor een groot aantal activiteiten is opgenomen dat een vergunning verplicht is voor zover dit bij amvb is aangewezen (lid 2). Onder lid 2 vallen onder andere de bouwactiviteit en de milieubelastende activiteit. Voor beide activiteiten gelden onder de Ow minder vergunningplichten. Op de bouwactiviteit gaan wij hierna apart in.

In het Besluit activiteiten leefomgeving ("Bal") zijn milieubelastende activiteiten aangewezen waarvoor een omgevingsvergunning verplicht is. Ook zijn hierin aangewezen milieubelastende activiteiten opgenomen waarvoor geen vergunningplicht geldt, maar alleen de algemene regels uit hoofdstuk 4 of 5 van het Bal van toepassing zijn. Ten slotte zijn er ook milieubelastende activiteiten die niet in het Bal zijn aangewezen. Voor die activiteiten gelden de regels uit het Omgevingsplan, wat ook een vergunningplicht kan inhouden. Dit is een wijziging ten opzichte van het oude recht, waar een inrichting altijd over een omgevingsvergunning voor het in werking hebben en oprichten van een inrichting (ook wel de 'omgevingsvergunning milieu') moet beschikken. Onder de Ow vallen de milieubelastende activiteiten die een inrichting uitvoert maar die niet zijn aangewezen als vergunningplichtig, niet meer onder de omgevingsvergunning. Let wel dat voor bepaalde 'hoofdactiviteiten' in het Bal is opgenomen dat andere milieubelastende activiteiten die worden verricht op dezelfde locatie en die activiteit functioneel ondersteunen, ook onder de vergunningplicht vallen. Voor het exploiteren van een IPPC-installatie is dit bijvoorbeeld het geval. In de Nota van Toelichting bij het Bal merkt de wetgever op dat 'functioneel ondersteunend' breed moet worden opgevat: ook de kantine bij een bedrijf waarin een IPPC-installatie wordt geëxploiteerd valt hieronder (Stb, 2018, 293, p. 808). Dit betekent dat er voor IPPC-inrichtingen weinig verandert ten opzichte van het oude recht: de omgevingsvergunning zal nog steeds vrijwel alle milieubelastende activiteiten omvatten, zoals dit ook het geval was onder de omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting.

Vergunning voor bouwen opgesplitst (bouwknip)

De omgevingsvergunning voor bouwen is onder de Ow opgesplitst in een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit (ruimtelijk onderdeel) en een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit (technisch onderdeel). Dit wordt ook wel de 'bouwknip' genoemd.

Een omgevingsplanactiviteit is een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat de activiteit is toegestaan, maar hier wel een omgevingsvergunning voor nodig is (binnenplanse omgevingsplanactiviteit) of een activiteit die niet is toegestaan en waar een omgevingsvergunning voor nodig is (buitenplanse omgevingsplanactiviteit). Uit het omgevingsplan volgt of een bouwwerk op een bepaalde locatie is toegestaan en of hiervoor een omgevingsvergunning nodig is. Het is dus aan gemeenten om dit te vast te stellen (zie hierover het blog in deze reeks over het omgevingsplan). In art. 2.29 Bbl staan de uitzonderingen op deze vergunningplicht die op rijksniveau zijn vastgesteld en voor alle gemeenten gelden: een omgevingsvergunning (voor een omgevingsplanactiviteit) is bijvoorbeeld nooit verplicht voor een dakkapel van een bepaalde afmeting of een erf- of perceelafscheiding van maximaal 1 meter. Deze uitzonderingen zijn onder het oude recht opgenomen in Bijlage 2 van het Bor.

Naast de vraag of er een vergunning nodig is voor een omgevingsplanactiviteit om een bouwwerk op een bepaalde plaats te realiseren, speelt de vraag of er een vergunning nodig is voor het bouwen van het bouwwerk: de bouwactiviteit. De bouwactiviteiten waarvoor een vergunning verplicht is zijn opgenomen in art. 2.25 en 2.26 van het Besluit bouwwerken leefomgeving ("Bbl"). Dit gaat met name om van een bepaalde omvang bouwwerken (o.a. de eis dat het bouwwerk hoger is dan 5 meter). In art. 2.27 Bbl is een lijst met uitzonderingen opgenomen: voor deze bouwwerken is geen omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit nodig. Dit artikel verwijst onder andere naar gebouwen met gevolgklasse 1 (opgenomen in art. 2.17 Bbl). Dit zijn gebouwen die onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen: voor deze gebouwen is voor de bouwactiviteit geen omgevingsvergunning meer nodig maar geldt er een meldplicht en wordt er controle uitgevoerd op het bouwwerk op grond van de Wet kwaliteitsborging. In een later blog in deze reeks gaan wij daar uitvoeriger op in. Hieronder vallen onder meer grondgebonden eengezinswoningen en bedrijfspanden met maximaal 2 bouwlagen. Onder het oude systeem konden dergelijke gebouwen niet zonder omgevingsvergunning worden gebouwd.

De wetgever hanteert de bouwknip omdat een aanvrager hiermee de omgevingsvergunning voor bouwen gefaseerd kan aanvragen en dit de toets van het bevoegd gezag per vergunningaanvraag kan vereenvoudigen (Kamerstukken II, 33 962, nr. 3, p. 165). In het geval een aanvrager eerst een aanvraag voor een omgevingsplanactiviteit indient, waarmee hij bijvoorbeeld wil af wijken van het omgevingsplan, zal het bevoegd gezag beoordelen of de afwijkactiviteit toegestaan is, zonder de aanvraag te toetsen aan alle bouwtechnische voorschriften. Dit komt pas aan de orde bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit.

Geen vergunning van rechtswege

Onder de Ow is er geen mogelijkheid meer op het verkrijgen van een vergunning van rechtswege. De regeling voor de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen (lex silencio positivo) uit de Awb is nadrukkelijk uitgesloten (art. 16.64 Ow). De wetgever benadrukt in de Memorie van Toelichting dat deze mogelijkheid in samenhang met andere nieuwe ontwikkelingen onder de Ow complicaties met zich brengt (Kamerstukken II, 33 962, nr. 3, p. 227). In het geval een aanvrager voor het afwijken van het omgevingsplan een vergunning van rechtswege kan verkrijgen, schuurt dit met de evenwichtige toedeling van functies aan locaties die de wetgever onder de Ow voor ogen heeft. Een ander probleempunt: onder de Ow worden meer vergunningen voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure. Dit betreft ook omgevingsvergunningen over milieubelastende activiteiten, waarvoor op grond van Europees recht een voorafgaande beoordeling van de aanvraag verplicht is. De lex silencio positivo is hiermee in strijd, waardoor voor die vergunningen tóch een uitgebreide voorbereidingsprocedure zou moeten worden gevolgd, wat de wetgever juist wil beperken. In het kader van uniformiteit kiest de wetgever er daarom voor om de lex silencio positivo in zijn geheel niet van toepassing te verklaren op omgevingsvergunningen. Voor de bouwpraktijk is dit een aanzienlijke wijziging. Opmerkelijk is wel dat de van rechtswege verleende vergunning ooit begon in het omgevingsrecht (bij de aanvraag om een bouwvergunning), en nu als eerste weer wordt afgeschaft in het omgevingsrecht.

Andere termijnen inwerkingtreding vergunning

Onder de Ow geldt de hoofdregel dat een omgevingsvergunning die met de reguliere procedure is voorbereid, de dag nadat die bekend is gemaakt in werking treedt (art. 16.79 Ow). Dit sluit aan bij de inwerkingtreding onder het oude recht. Nieuw is dat het bevoegd gezag in bepaalde gevallen in de vergunning moet opnemen dat die pas na vier weken in werking treedt. Dit is het geval als de vergunning ziet op een activiteit die tot een wijziging van een bestaande toestand kan leiden die niet kan worden hersteld en de regels over het verlenen van de omgevingsvergunning ertoe strekken die bestaande toestand te beschermen. Onder het oude recht was dit van rechtswege zes weken, voor de omgevingsvergunningen die op grond van de Wabo waren aangewezen. In het geval er gedurende de vier weken een verzoek om een voorlopige voorziening wordt ingediend, treedt de vergunning niet in werking voordat op dit verzoek is beslist. Hierin sluit de Ow aan bij het oude recht.

Voor omgevingsvergunningen die worden voorbereid met de uitgebreide procedure is er ook een wijziging. Onder de Wabo treden die vergunningen in werking de dag na afloop van de terinzagelegging van het besluit, dus na de beroepstermijn. De hoofdregel onder de Ow voor deze vergunningen is inwerkingtreding de dag na terinzagelegging van het besluit. Ook hiervoor geldt dat het bevoegd gezag in vergunningen een uitgestelde inwerkingtreding van vier weken moet opnemen voor kort gezegd onomkeerbare gevallen. Deze gevallen kunnen, zowel voor de vergunningen die met de reguliere procedure zijn voorbereid als met de uitgebreide procedure, bij amvb (Omgevingsbesluit) nader worden aangewezen. Dit is nog niet gedaan. We kunnen ons dan ook voorstellen dat het wel of niet opnemen van deze uitgestelde inwerkingtreding tot discussies in de praktijk zal leiden.

Financiële zekerheidsstelling in de vergunning

In de Ow is opgenomen dat bij amvb gevallen kunnen worden aangewezen waarin het bevoegd gezag in de omgevingsvergunning bepalingen over financiële zekerheid kan of moet opnemen (art. 13.5 Ow). Deze bepalingen kunnen zien op het nakomen van verplichtingen of ter dekking van aansprakelijkheid voor schade aan de fysieke leefomgeving als gevolg van de activiteit. Onder het oude recht was het in bepaalde gevallen al mogelijk voor het bevoegd gezag om bepalingen in de vergunning op te nemen over financiële zekerheid (op grond van de Wabo). Die bevoegdheid verandert onder de Ow voor veel gevallen in een verplichting. Voor deze wijzigingen is gekozen omdat als het gevolg van faillissementen van grote chemiebedrijven de overheid moest opdraaien voor de kosten van het opruimen van milieuschade (Stb. 2022, 359, p. 5). Voor activiteiten met betrekking tot afvalverwerking heeft het bevoegd gezag onder de Ow de bevoegdheid bepalingen over financiële zekerheden op te nemen in de vergunning, waar dit onder het oude recht in zijn geheel nog niet kon.

De gevallen waarin deze bepalingen kunnen worden opgenomen in de omgevingsvergunning zijn aangewezen in art. 8.5 Omgevingsbesluit. Het gaat hier samengevat om wateractiviteiten, ontgrondingsactiviteiten en bepaalde activiteiten met betrekking tot afvalwater of afval. Gevallen waarin bepalingen over financiële zekerheid moeten worden opgenomen in de omgevingsvergunning zijn aangewezen in art. 8.6 Omgevingsbesluit. Dit betreft de, zoals de wetgever het noemt, 'majeure risicobedrijven'. Hieronder vallen onder andere Seveso-inrichtingen, IPPC-inrichtingen, het storten van afvalstoffen of baggerspecie op een stortplaats en het opslaan van vuurwerk.

Tot slot

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Een overzicht van alle blogs in deze blogreeks kunt u hier vinden. In dit blog hebben wij de belangrijkste wijzigingen onder de Ow ten aanzien van de omgevingsvergunning besproken. Niet alle wijzigingen zijn hierin behandeld. Enkele andere wijzigingen – zoals participatie bij de voorbereiding van de omgevingsvergunning - komen terug in volgende blogs in deze reeks.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.