Overzichtsuitspraak ABRvS: overmacht en de wettelijke dwangsommen wegens niet tijdig beslissen. Hoe werkt dat?

Waar gaat de uitspraak over?

Als een bestuursorgaan niet tijdig beslist op een aanvraag, kan de aanvrager op grond van artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het bestuursorgaan in gebreke stellen en sommeren om binnen twee weken alsnog een besluit te nemen. Laat het bestuursorgaan dat na, dan verbeurt het aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is.

Door de coronapandemie en de lockdown maatregelen kon de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) vanaf 16 maart 2020 aanvragers van een asielvergunning voor een bepaalde periode niet horen. Aangezien het horen van die asielaanvragers (onder omstandigheden) verplicht is op grond van Europese regelgeving, was de IND niet in staat om bepaalde besluiten binnen de beslistermijn te nemen. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld: verbeuren de dwangsommen ook als het bestuursorgaan niet bij machte is om tijdig een (rechtmatige) beslissing te nemen?

Wat is het gevolg van overmacht bij het bestuursorgaan?

De Afdeling constateert dat er in de rechtspraktijk behoefte bestaat aan verduidelijking vanwege de actualiteitswaarde van het onderwerp en omdat verschillende rechterlijke instanties verschillend oordelen. De Afdeling onderscheidt twee situaties: (i) de overmacht treedt in voordat de beslistermijn is verstreken en/of het bestuursorgaan nog niet in gebreke is en (ii) de overmacht treedt in nadat de beslistermijn is verstreken en twee weken zijn verstreken nadat de aanvrager een ingebrekestelling heeft verstuurd.

We gaan hierna in op beide situaties. In de hier aan de orde zijnde overzichtsuitspraak was trouwens sprake van de eerste situatie. De overmacht door de lockdown maatregelen trad in op 16 maart 2020, terwijl de beslistermijn liep tot 13 april 2020 (vier weken later). Maar de Afdeling behandelt ook de tweede situatie, waarin de beslistermijn al is verstreken (en het bestuursorgaan in gebreke is).

(i) De overmacht treedt in voordat het bestuursorgaan in gebreke is wegens niet tijdig beslissen.

Uit artikel 4:15 lid 2 sub c Awb blijkt dat een beslistermijn wordt opgeschort zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven. Uit het navolgende lid blijkt dat in geval van overmacht het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk mededeelt aan de aanvrager dat de beslistermijn is opgeschort. Maar wat als het bestuursorgaan geen mededeling doet van de opschorting? Betekent dit dat de beslistermijn dan niet wordt opgeschort?

Nee, ook dan wordt de termijn opgeschort, antwoordt de Afdeling. Uit de letterlijke tekst en de systematiek van de wet volgt dat de mededeling geen constitutief vereiste is. Met andere woorden: de mededeling is wel verplicht, maar de opschorting van de beslistermijn is daarvan niet afhankelijk. In geval van overmacht schort de termijn dus zelfstandig op. Dit oordeel is opvallend, omdat uit de Memorie van Toelichting bij de wet juist lijkt te volgen dat de mededeling wel een constitutief vereiste is: “Het bestuursorgaan moet van de opschorting wegens overmacht mededeling doen aan de aanvrager. Doet het bestuursorgaan dat niet, dan verstrijkt de termijn, is het bestuursorgaan te laat en kan bezwaar of beroep tegen niet tijdig beslissen worden ingesteld.” (Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 3, blz. 16).

Wij merken daarbij op dat het niet ongebruikelijk is in het bestuursrecht dat mededelingen niet constitutief zijn. Dat is bijvoorbeeld ook het geval bij mededelingen over bekendmakingen van besluiten aan indieners van bezwaarschriften of zienswijzen (zie artikel 3:34 en artikel 7:12 lid 4 Awb).

(ii) De overmacht treedt in nadat het bestuursorgaan in gebreke is wegens niet tijdig beslissen.

Artikel 4:17 Awb is de grondslag van de wettelijke dwangsommen. In het zesde lid staan drie situaties genoemd waarin een dwangsom niet is verschuldigd. Overmacht wordt daar niet genoemd. Kan het verbeuren van dwangsommen worden opgeschort door overmacht, ondanks het ontbreken van een wettelijke grondslag?

Dat kan, antwoordt de Afdeling. Bij overmacht verliest de dwangsom haar nut als drukmiddel en financiële prikkel om het bestuursorgaan te bewegen zo spoedig mogelijk een besluit te nemen. De dwangsom verwordt dan tot genoegdoening voor de aanvrager en dat was nooit de bedoeling van de wetgever, zo oordeelt de Afdeling onder verwijzing naar de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2005/06, 29 934, nr. 19, blz. 10).

Hiermee wijkt de Afdeling af van de tot dusver gebruikelijke benadering in de jurisprudentie, dat slechts termijnen kunnen worden opgeschort zolang die niet zijn verstreken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2013). In de juridische literatuur is opgemerkt dat een afwijking van deze lijn onverstandig zou zijn (zie de annotatie van R. Stijnen in AB 2020/372), omdat het na een terechte ingebrekestelling ‘klaar moet zijn’. Het gaat immers ten koste van de rechtszekerheid als een reeds verstreken termijn onverwachts herleeft omdat daar geen wettelijke grondslag voor bestaat.

Ons valt daarbij het volgende op. In deze gevallen bestaat geen wettelijke verplichting  voor het bestuursorgaan om een mededeling te doen van het intreden van de overmacht. Anders dan de situatie waar de overmacht intreedt voor het einde van de beslistermijn (of voordat het bestuursorgaan in gebreke is), ontbreekt daarvoor in ieder geval een wettelijke grondslag. Het is dus nog de vraag hoe een aanvrager in dit soort gevallen kan weten dat hij geen recht heeft op een dwangsom, omdat de dwangsomtermijn is opgeschort vanwege overmacht.

Wanneer is er sprake van overmacht?

De Afdeling gaat ook in op de vraag wanneer er sprake is van overmacht. Het gaat om de onmogelijkheid van een bestuursorgaan een besluit te nemen door abnormale en onvoorziene omstandigheden buiten zijn toedoen en risicosfeer. Het bestuursorgaan moet geen verwijt treffen dat het heeft nagelaten vooraf redelijke inspanningen te verrichten, aldus de Afdeling.

In de onderhavige uitspraak vond de Afdeling dat er inderdaad sprake was van overmacht. De IND moet een verzoeker om internationale bescherming namelijk persoonlijk de gelegenheid geven om het verzoek te onderbouwen en toe te lichten. Vanaf 16 maart 2020 was dat tijdelijk onmogelijk, vanwege de coronapandemie en de lockdown maatregelen. Hierdoor was sprake van onmogelijkheid om een besluit te nemen, door abnormale en onvoorziene omstandigheden buiten zijn toedoen.

Wanneer eindigt de overmacht?

De Afdeling gaat ook uitgebreid in op de vraag wanneer de overmacht weer eindigt. Dat moment is relevant, omdat vanaf dat moment de beslistermijn weer gaat lopen of dwangsommen weer verbeurd worden.

De Afdeling overweegt dat de onmogelijkheid ophoudt wanneer een weggevallen cruciale stap in de besluitvorming kan worden hersteld of een alternatief beschikbaar is, door inspanningen die in redelijkheid van het bestuursorgaan kunnen worden gevraagd. Het kan onvermijdelijk zijn dat het bestuursorgaan de einddatum niet precies kan bepalen, maar bij benadering moet benoemen. Het bestuursorgaan moet dan aannemelijk maken dat het al wat redelijkerwijs mogelijk is, heeft gedaan om in algemene zin de overmacht zo snel mogelijk te beëindigen. Uiteindelijk is het aan de rechter om begin- en einddatum vol te toetsen, wat ertoe kan leiden dat de termijn van overmacht wordt ingekort.

In dit geval oordeelt de Afdeling dat de overmacht door de onmogelijkheid van het horen van de verzoekers vanwege de lockdown maatregelen twee maanden heeft geduurd. Daarbij verwijst zij naar een eerdere uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 3 juli 2020, waarin de rechtbank ook tot die conclusie kwam. Dat betekent dus dat op 16 mei 2020 de overmacht is geëindigd en de beslistermijn niet langer is opgeschort. Wij gaan ervan uit dat vanaf dat moment de beslistermijn dus weer ging lopen. Aangezien de overmacht vier weken voor het einde van de beslistermijn in trad, had het bestuursorgaan dus nog vier weken vanaf 16 mei 2020 om een besluit te nemen, dus tot en met 14 juni 2020.

Hoe duiden wij deze uitspraak en wat betekent het voor de praktijk?

Wij kunnen in grote lijnen de redenering van de Afdeling volgen. De wettelijke dwangsom is geen doel op zich, maar is instrumenteel aan het bespoedigen van besluitvorming. Niettemin brengt deze nieuwe lijn nieuwe problemen met zich mee. De Afdeling koppelt de mededelingsplicht los van de opschorting van de termijnen. Als de aanvrager niets hoort van het bestuursorgaan, dan kan lastig van de aanvrager worden verwacht dat hij weet dat de beslistermijn is opgeschort. Het zal voor een aanvrager daarom doorgaans niet  mogelijk zijn om te weten dat een verstuurde ingebrekestelling prematuur is. In deze zaak leidde dat meteen al tot een onbevredigende uitkomst. Nu de beslistermijn buiten weten van de aanvrager was opgeschort, stuurde de aanvrager de ingebrekestelling te vroeg. Daardoor is het bestuursorgaan nooit rechtmatig in gebreke gesteld en zijn de dwangsommen nooit verbeurd. De aanvrager werd dus niet-ontvankelijk verklaard.

Hoewel de aanvrager zich aan de letter van de wet hield en pas maanden na het versturen van een ingebrekestelling – én meer dan een maand na het eindigen van de overmacht – een besluit op zijn aanvraag ontving, liep hij dus de dwangsom mis. Deze jurisprudentie kan er in de praktijk dus toe leiden dat de overheid ontkomt aan de verbeurte van dwangsommen, ook al is er – los van de overmacht – wel degelijk te laat beslist op een aanvraag. De Afdeling had ook voor een andere route kunnen kiezen. Zij had bijvoorbeeld kunnen oordelen dat de termijn van twee weken na het versturen van de ingebrekestelling (en dus voor het verbeuren van de dwangsom) wordt verlengd met de duur van de overmacht. Dit zou in ieder geval kunnen voorkomen dat aanvragers volledig buiten hun weten en schuld om op formele gronden dwangsommen mislopen, terwijl zij daar wel recht op hebben.

Tot slot: overmacht bij rechterlijke dwangsommen?

Tot slot valt ons nog het volgende op. Naast de wettelijke dwangsommen uit de Awb, kan de (bestuurs- of civiele) rechter ook een dwangsom opleggen op grond van artikel 611a Wetboek van Rechtsvordering (Rv). Uit artikel 611d Rv blijkt dat die dwangsom kan worden opgeschort in geval het voor de veroordeelde partij onmogelijk is om aan de hoofdveroordeling te doen. Let wel, het gaat hier – anders dan de besproken Afdelingsuitspraak – niet om opschorting van rechtswege, maar om een door de rechter uitgesproken opschorting. Blijkens onder meer het arrest van de Hoge Raad van 13 december 2019, is van zo een onmogelijkheid sprake indien zich een situatie voordoet waarin de dwangsom als dwangmiddel – dat wil zeggen: als geldelijke prikkel om nakoming van de veroordeling zoveel mogelijk te verzekeren – zijn zin verliest. Dit laatste moet worden aangenomen in een geval waarin niet tijdig aan de hoofdveroordeling is voldaan, indien het onredelijk zou zijn om meer inspanning en zorgvuldigheid te vergen dan de veroordeelde heeft betracht. Als de veroordeelde partij kan worden verweten dat hij zich niet voldoende heeft ingespannen om te voldoen aan de veroordeling, zal er niet snel sprake zijn van overmacht. Deze jurisprudentie lijkt veel op de hier besproken uitspraak van de Afdeling. Dit is goed nieuws voor de eenheid en samenhang van het recht met betrekking tot dwangsommen. Het zou goed zijn als de Afdeling die samenhang verder vergroot, door te waarborgen dat de belanghebbende niet meer nadeel ondervindt van de overmacht bij het bestuursorgaan dan strikt noodzakelijk. Op dat punt schiet de hier besproken uitspraak wat ons betreft nog tekort.

Meer weten over dwangsommen ten laste van de overheid? In een eerder blogbericht hebben wij besproken welke juridische mogelijkheden een partij ter beschikking staan als de overheid weigert reeds verbeurde dwangsommen te betalen. Daar gaan wij ook nader in op de verschillende dwangsommen die aan de overheid kunnen worden opgelegd.