De overheid betaalt een opgelegde dwangsom niet. Wat nu?

Deze vraag is opnieuw relevant geworden na een uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Zeeland West-Brabant van 29 oktober 2020. In deze zaak was beslag gelegd op bankrekeningen van de Nederlandse Staat nadat de Immigratie en Naturalisatie Dienst (de IND) weigerde een gedeelte van een reeds verbeurde (rechterlijke) dwangsommen te betalen. De voorzieningenrechter oordeelt dat beslag leggen ten laste van de Nederlandse Staat in dit geval mogelijk is en wijst de vordering van de Staat tot opheffing van het beslag en het uitspreken van een verbod om opnieuw beslag te leggen, af.

Deze uitspraak is voor ons aanleiding om het opleggen en executeren van dwangsommen ten laste van de overheid, in het bijzonder de Nederlandse Staat onder de loep te nemen. Wanneer kunnen dwangsommen aan de Staat worden opgelegd, hoe ga je daar mee om en hoe in je die dwangsommen als de Staat weigert te betalen?

Een dwangsom laten opleggen aan de overheid, hoe werkt dat? 

Er zijn verschillende situaties waarin een rechter een dwangsom kan opleggen aan de overheid.

Dwangsom bij de burgerlijke rechter

Ten eerste kan de burgerlijke rechter de Nederlandse Staat in een civiele procedure een dwangsom opleggen ter verzekering van een hoofdveroordeling, als de eiser dat vordert. Hier gelden de normale regels van het burgerlijk procesrecht, inclusief artikel 611a en verder van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) over het opleggen van dwangsommen. Dat het kán, betekent niet dat het ook vaak gebeurt. In Nederland vertrouwen wij erop dat dat de overheid verplichtingen uit rechterlijke uitspraken gewoon nakomt. Dat wordt het ‘beginsel van constitutionele hoffelijkheid’ genoemd. Rechters zullen daarom vaak ‘geen aanleiding zien’ om ter verzekering van de hoofdveroordeling een dwangsom op te leggen (zie bijvoorbeeld uitspraken van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag van 30 september 2013 en van 30 april 2015 en van de Rechtbank Noord-Nederland op 30 oktober 2015).

Dwangsom bij de bestuursrechter

In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat een grondslag voor het opleggen van een dwangsom aan een bestuursorgaan door de bestuursrechter in artikel 8:72 lid 6 Awb. De bestuursrechter kan een dwangsom bijvoorbeeld koppelen aan een opdracht om een nieuw besluit te nemen als het bestreden besluit wordt vernietigd. Dit gebeurt trouwens ook niet vaak. Meestal legt de bestuursrechter pas een dwangsom op in tweede instantie, bijvoorbeeld als het bestuursorgaan op onjuiste wijze gevolg heeft gegeven aan een uitspraak om een nieuw besluit te nemen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (ABRvS) van 27 december 2017).

Wettelijke of (bestuurs)rechterlijke dwangsom wegens niet tijdig nemen van een besluit

Vaker komt het voor dat de bestuursrechter een dwangsom oplegt als een bestuursorgaan niet tijdig beslist op een aanvraag. Daartoe bestaan twee routes: de ‘wettelijke’ en de ‘rechterlijke’ dwangsom. Als de beslistermijn na een aanvraag is verstreken, kan een aanvrager het bestuursorgaan in gebreke stellen. Beslist het bestuursorgaan niet alsnog binnen twee weken, dan verbeuren de wettelijke dwangsommen, op grond van artikel 4:17 tot en met 4:19 Awb. Die dwangsom kan anno 2020 oplopen tot maximaal 1420,- euro. Bovendien kan de aanvrager na die twee weken beroep bij de bestuursrechter instellen tegen het niet tijdig beslissen op grond van artikel 6:2, onder b, 6:12 lid 2 onder b en 8:1 Awb. De bestuursrechter zal in beginsel de zaak vereenvoudigd behandelen (gelet op artikel 8:54 en 8:55b Awb). Dat betekent dat de zaak zonder zitting zal worden afgedaan en binnen 8 weken na het indienen van het beroepschrift een uitspraak zal worden gedaan. Als de bestuursrechter een zitting wel nodig acht, dan zal de zaak versneld worden behandeld (artikel 8:52 Awb) en zal uitspraak binnen 13 weken na indiening van het beroepschrift volgen. In de praktijk overigens, doet de rechter er regelmatig een stuk langer over.

Bij de uitspraak op het niet tijdig beslissen kan de bestuursrechter desgevraagd ten eerste de wettelijke dwangsom vaststellen, zoals die inmiddels is verbeurd (zie artikel 8:55c Awb). Daarnaast zal de bestuursrechter het bestuursorgaan een nieuwe termijn geven om alsnog een besluit te nemen en ter verzekering daarvan een rechterlijke dwangsom opleggen (zie artikel 8:55d Awb). Wettelijk is niet geregeld hoe hoog die dwangsom mag zijn maar in de jurisprudentie is wel een standaard ontstaan: € 100 per dag met een maximum van € 15 000 (zie bijvoorbeeld de uitspraak van ABRvS van 26 augustus 2020).

Het zij opgemerkt dat de wettelijke dwangsom niet geldt bij aanvragen onder de Wet openbaarheid van bestuur (zie daarover een eerder Stibbeblog). En sinds 11 juli 2020 gelden zowel de wettelijke als de (bestuurs)rechterlijke dwangsom bij niet tijdig beslissen ook niet bij aanvragen onder de Vreemdelingenwet 2000 (zie daarover de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND en de conceptregeling om de tijdelijke wet permanent te maken).

Als er een dwangsom aan de overheid is opgelegd door een rechter, verbeurt die dan vanzelf?

Dat hangt ervan af. Een dwangsom opgelegd aan de Nederlandse Staat die gebaseerd is op een uitspraak van een burgerlijke rechter verbeurt pas na betekening van die uitspraak aan de Nederlandse Staat. Dat is geregeld in artikel 611a lid 3 Rv. Dit betekent concreet dat een deurwaarder een grosse van de betreffende uitspraak moet afleveren bij het parket van de procureur-generaal bij de Hoge Raad (zie artikel 430 en 48 Rv). Pas daarna kan de teller beginnen te lopen. Dwangsommen verbeuren natuurlijk pas als de termijn om de hoofdveroordeling na te komen is verstreken. Het is dus van belang om te kijken of die termijn ook vanzelf aanvangt. Dat is afhankelijk van het dictum van de uitspraak waarin de dwangsom wordt opgelegd. Als in het dictum van die uitspraak staat dat de Nederlandse Staat voor een bij die uitspraak bepaalde termijn de hoofdveroordeling moet nakomen, dan is er sprake van een uitvoeringstermijn die los van de betekening aanvangt (zie daarover de uitspraak van de Hoge Raad van 21 december 2012). Een uitvoeringstermijn kan dus bijvoorbeeld zijn: “de rechtbank beveelt de Nederlandse Staat de hoofdveroordeling na te komen vóór 1 januari 2021”, of “de rechtbank beveelt de Nederlandse Staat de hoofdveroordeling na te komen binnen acht weken na verzending van deze uitspraak”. In dit voorbeeld kan men dus op 1 januari 2021, of vanaf de negende week na verzending van de uitspraak betekenen en zal de dwangsom meteen verbeuren. Als in de uitspraak echter staat: “de rechtbank beveelt de Nederlandse Staat de hoofdveroordeling na te komen binnen acht weken na betekening van dit vonnis“, dan zal de uitvoeringstermijn pas gaan lopen na betekening en zal de dwangsom pas (in dit voorbeeld) acht weken na die betekening verbeuren.

Als de dwangsom gebaseerd is op een uitspraak van een bestuursrechter, is betekening van de uitspraak geen vereiste om de dwangsom te laten verbeuren. Dat blijkt uit artikel 8:72 lid 6 Awb. Tijdens de parlementaire behandeling heeft de wetgever dit ook benadrukt: “een bestuursrechtelijke uitspraak [hoeft niet] te worden betekend aan het bestuursorgaan want artikel 611a, derde lid, Rv is niet van toepassing (zie Kamerstukken 2010-11, 32450, nr. 8, p. 58). Na zo’n uitspraak van een bestuursrechter (al dan niet wegens beroep tegen niet tijdig beslissen) kan de belanghebbende dus even stil zitten: de dwangsom verbeurt van rechtswege.

Als de dwangsom eenmaal is verbeurd, hoe kan men dan betaling afdwingen?

Als de dwangsom is verbeurd, heb je recht op het ontvangen van het bedrag. In veruit de meeste gevallen zal de overheid de dwangsom gewoonlijk uitkeren op verzoek. Als dat niet het geval is, zal je het vonnis ten uitvoer moeten leggen.

De deurwaarder kan het vonnis ten uitvoer leggen door executoriaal beslag te leggen. Op grond van artikel 430 Rv zal de deurwaarder met de grosse van de uitspraak (het officiële afschrift van het vonnis, op te vragen bij de rechter die de dwangsom heeft opgelegd) het vonnis betekenen aan de Nederlandse Staat. Na een termijn van meestal twee dagen zal de deurwaarder beslag leggen op goederen of bijvoorbeeld een of meer bankrekeningen van de Nederlandse Staat.

Beslag leggen bij de Nederlandse Staat is lastiger dan normaal omdat artikel 436 Rv bepaalt dat geen beslag mag worden gelegd op goederen bestemd voor openbare dienst. Dat zijn kort gezegd goederen die noodzakelijk en essentieel zijn voor het functioneren van de desbetreffende overheidsdienst. Een bankrekening die gebruikt wordt voor het uitvoeren van de wettelijke taken van een bepaald overheidsorgaan, zal bijvoorbeeld al snel bestemd zijn voor openbare dienst (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 2 juli 2012). Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor een pand waarin een overheidsorgaan zijn werkzaamheden uitvoert (zie de uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 9 januari 2009).

Maar als goederen bestemd zijn voor openbare dienst is beslag leggen niet altijd uitgesloten. Uit een aantal uitspraken (zoals bijvoorbeeld die van de Rechtbank Leeuwarden van 27 mei 2009) blijkt dat kennelijke betalingsonwil bij de overheid onrechtmatig kan zijn, omdat van een overheid mag worden verwacht dat zij rechterlijke uitspraken respecteert en naleeft. Onder die omstandigheden kan de overheid geen bescherming inroepen van de werking van artikel 436 Rv omdat dat misbruik van recht zou inhouden. Uit een uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten van 4 juli 2014 blijkt dat onder bepaalde omstandigheden het inroepen van artikel 436 Rv in strijd kan komen met het fundamentele recht op een eerlijk proces ter vaststelling van burgerlijke rechten en plichten uit artikel 6 EVRM. Hogere rechters hebben zich, voor zover wij weten, nog niet uitgelaten over de invulling van artikel 436 Rv in dit soort situaties. Maar het lijkt er in ieder geval op dat er onder omstandigheden ruimte bestaat om toch executoriaal beslag te leggen onder goederen (zoals banktegoeden) bij de overheid. Op die manier kan er toch executoriaal beslag worden gelegd om de overheid te dwingen de verbeurde dwangsommen te betalen.

Wat was er precies aan de hand bij de uitspraak van de Rechtbank Zeeland West-Brabant van 29 oktober 2020?

Zoals gezegd, weigerde de IND een gedeelte van de verbeurde dwangsommen te betalen. De IND  meende namelijk dat de COVID-19-pandemie en de intelligente lockdown een overmacht situatie opleverde waardoor zij niet meer aan de hoofdveroordeling (het nemen van een besluit) kon voldoen. Maar in plaats van dat de IND naar de dwangsomrechter stapte om matiging of opschorting van de dwangsom te vragen, liet zij slechts per brief aan de aanvrager weten dat zij niet voornemens was het gehele bedrag te betalen en dat als de aanvrager het daar niet mee eens was, hij maar naar de rechter moest stappen. Die handelswijze frustreert de aanvrager in het behalen van zijn recht, is in strijd met het fair play-beginsel en moet gelijk worden gesteld aan betalingsonwil, zo meent de voorzieningenrechter. Een beroep op artikel 436 Rv zou daarom misbruik van recht opleveren. De tenuitvoerlegging door executoriaal beslag is dus in dit geval mogelijk.

Wij hebben overigens begrepen dat de Nederlandse Staat (spoed)appel heeft ingediend tegen deze uitspraak. Wij kijken met interesse uit naar de uitspraak van het Gerechtshof over deze kwestie en laten dan weer van ons horen in een Stibbeblog.