OV mag nog even doorrijden met overheidssteun, maar onder gewijzigde voorwaarden

Het was al langer duidelijk dat de beschikbaarheidsvergoeding zou worden verlengd tot in 2021 (Kamerstukken II 2020-21, 23 645, nr. 726). Het schrappen van een groot aantal bussen, trams en treinen zou het alternatief zijn wanneer het Rijk geen steunmaatregelen zou treffen (zie bijv. NRC, ‘OV-bedrijven: scenario van 40 procent krimp van vervoersaanbod dreigt’, 5 maart 2021). Met de Regeling BVOV21 zet de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (de ‘Minister’) daarom de beschikbaarheidsvergoeding door. De systematiek van de beschikbaarheidsvergoeding blijft gelijk. De Regeling BVOV21 bevat wel een aantal belangrijke wijzigingen ten opzichte van de Regeling specifieke uitkering beschikbaarheidsvergoeding regionale OV-concessies 2020 (Stcrt. 2020, 54994) (de ‘Regeling BVOV20’). In dit blogbericht bespreken wij een aantal van deze wijzigingen.  

Wij verwijzen naar ons eerdere blogbericht over de Regeling BVOV20 voor een uitgebreidere toelichting op de systematiek van de beschikbaarheidsvergoeding.

1. Geen verplichting om een volledige dienstregeling uit te voeren

Een belangrijke aanpassing in de Regeling BVOV21 is dat vervoerders niet langer verplicht zijn een volledige dienstregeling uit te voeren (artikel 6 lid 2 van de Regeling BVOV21). Dat moest nog wel in de Regeling BVOV20. Deze voorwaarde is geschrapt om vervoerders niet langer te verplichten om een verlieslijdende concessie te rijden (Beantwoording vragen beschikbaarheidsvergoeding van 23 april 2021 (de ‘Beantwoording bvov’), p. 7). Vervoerders en concessieverleners dienen bij het maken van afspraken over wijzigingen in de dienstregeling wel de kabinetsrichtlijnen in acht te nemen (artikel 6 lid 3 sub a van de Regeling BVOV21). Die staan blijkens de toelichting bij de Regeling BVOV21in het Protocol verantwoord blijven reizen in het openbaar vervoer (het ‘Protocol’)  (p. 14). Het Protocol bepaalt onder meer dat de dienstregeling de vervoersvraag aan moet kunnen, voorspelbaar en veilig moet zijn (Protocol, p. 20). Er staan geen harde normen in het Protocol, zoals een norm dat tot een bepaald maximumpercentage van de dienstregeling mag worden afgeschaald. Dat is wellicht ook niet nodig. Concessieverleners zullen voor hun eigen vervoersgebied willen zorgen voor voldoende openbaar vervoer. Bovendien kunnen vervoerders geen winst maken op de concessies waarvoor zij beschikbaarheidsvergoeding ontvangen (artikel 4 lid 2 van de Regeling BVOV21). De eventuele winst die vervoerders zouden maken door het (teveel) afschalen van de dienstregeling zouden zij moeten terugbetalen. Dat neemt de financiële prikkel om grote ingrepen te doen in de dienstregeling als kostenbesparende maatregel weg. Op dit punt komen wij hierna in par. 3 nog terug.

2. Vervoerders krijgen 100% exploitatiebijdrage

Vervoerders krijgen een volledige exploitatiebijdrage, ongeacht of zij hun dienstregeling beperken en met minder openbaar vervoer rijden of niet. Een tweede belangrijke aanpassing in de Regeling BVOV21 is namelijk dat concessieverleners verplicht zijn om de volledige exploitatiebijdrage aan de vervoerders te verstrekken (artikel 6 lid 2 van de Regeling BVOV21). Dat zou vervoerders meer mogelijkheden moeten geven om de kosten die zij niet via de Regeling BVOV21 vergoed krijgen in te zetten voor andere doeleinden, zoals kostenbesparingen in materieel of het terugbrengen van het voorzieningenniveau. Het gaat om de 5-7% die de beschikbaarheidsvergoeding niet dekt op grond van artikel 4 lid 1 en lid 3 van de Regeling BVOV21. Concessieverleners kunnen ook afspreken dat zij zelf het ‘gat’ opvangen dat niet door de beschikbaarheidsvergoeding vergoed wordt door een eenmalige aanvullende subsidie te verstrekken aan de vervoerders. Hier dient wel een grondslag voor te bestaan. De toelichting bij de Regeling BVOV21 vermeldt hier niets over, maar de afspraken omtrent de aanvullende subsidie zijn in DOVA-verband vastgelegd in de notitie  ‘Afspraak nulrendement BVOV 2021’ van 21 april 2021 (de ‘notitie nulrendement’). Blijkens de notitie nulrendement kan een eventuele aanvullende subsidie worden verstrekt op grond van (i) de gewijzigde concessiebepalingen die voor de uitkering van de beschikbaarheidsvergoeding voor 2020 zijn opgenomen of (ii) op grond van artikel 4:23 lid 3 sub d Algemene wet bestuursrecht omdat DOVA de aanvullende uitkering aanmerkt als incidentele subsidie. Dit roept bij ons vragen op. De gewijzigde concessiebepalingen vormen grondslag voor de concessieverleners om de beschikbaarheidsvergoeding uit te keren en daar maakt de aanvullende subsidie nu juist geen deel van uit. Daarnaast zijn incidentele subsidies in de regel bedoeld voor gevallen waarin er geen wetgeving of beleid is voor de activiteiten waarvoor de subsidie is aangevraagd. Die wetgeving is er wel, namelijk artikel 22 Wp2000. Artikel 22 Wp2000 bepaalt dat concessieverleners bevoegd zijn subsidies te verstrekken “voor het in een concessie omschreven openbaar vervoer”. Dat roept dan weer de vraag op of de concessieverleners op deze grondslag ook subsidie kunnen verstrekken om een ‘gat’ te vullen, ook als dit niet dient voor het in een concessie omschreven openbaar vervoer maar bijvoorbeeld voor het doorvoeren van kostenbesparende maatregelen (denk aan renovatie materieel). Mogelijk is dat wel het geval indien een decentrale overheid op basis van artikel 22 Wp 2000 een subsidieverordening heeft vastgesteld waarin een dergelijke bevoegdheid is opgenomen. Tot slot vragen wij ons af of mogelijk ook de bestaande subsidiebeschikking een toereikende grondslag zou kunnen zijn voor de aanvullende subsidie. Afhankelijk van de voorschriften in de subsidiebeschikking zou dit best kunnen. Concessieverleners doen er hoe dan ook goed aan de juiste grondslag te bepalen als zij een aanvullende subsidie wensen te verstrekken. Deze eventuele aanvullende subsidie wordt niet meegenomen in de kostengrondslag waar de beschikbaarheidsvergoeding op gebaseerd wordt (artikel 5 lid 5 sub e van de Regeling BVOV21).

3. Geen winst voor vervoerders die beschikbaarheidsvergoeding ontvangen

Vervoerders die beschikbaarheidsvergoeding ontvangen, mogen geen winst maken. Het nieuwe artikel 4 lid 2 van de Regeling BVOV21 bepaalt namelijk dat bij een positief resultaat het meerdere boven nul in mindering wordt gebracht op de beschikbaarheidsvergoeding bij subsidievaststelling (artikel 4 lid 2 van de Regeling BVOV21). Blijkens de toelichting bij de Regeling BVOV21 acht de wetgever overheidssteun namelijk niet te combineren met winst voor de vervoerders (p. 17). Bovendien ziet de wetgever hierin een prikkel voor vervoerders om kostenbesparende maatregelen door te voeren met als randvoorwaarde het leveren van het afgesproken vervoer (Beantwoording bvov, p. 7). Zoals hiervoor al opgemerkt hebben vervoerders geen financiële prikkel om verdergaande kostenbesparende maatregelen te treffen in de vorm van het afschalen van de dienstregeling als zij de winst die zij hiermee zouden maken moeten afdragen.

4. Prestatieafhankelijke bijdragen tellen niet mee voor hoogte beschikbaarheidsvergoeding

Een vierde wijziging is dat bonussen en malussen niet langer worden meegerekend voor de kostengrondslag van de beschikbaarheidsvergoeding (artikel 4 lid 5 van de Regeling BVOV21). Vervoerders konden in de Regeling BVOV20 de malussen nog aftrekken van het resultaat waarmee de kostengrondslag voor de beschikbaarheidsvergoeding in mindering werd gebracht (artikel 4 lid 1 jo. Bijlage 3 van de Regeling BVOV20). Een malus kon op deze wijze worden ‘verrekend’ met de beschikbaarheidsvergoeding. Dat neemt de prikkels van de prestatie weg (toelichting bij de Regeling BVOV21, p. 13). Daarom kan dit nu niet meer.

5. Transitieplannen

Vervoerders en concessieverleners hebben eerder dit jaar hun transitieplannen ingediend. De transitieplannen zijn bedoeld als plan van aanpak hoe de concessies op termijn weer uitvoerbaar te kunnen laten zijn zonder extra steun van het Rijk door bijvoorbeeld optimalisaties, kostenbesparingen of aanpassingen aan de dienstregeling door te voeren (Beantwoording bvov, p. 4). In het kader van de transitieplannen is ook gekeken of het risico van het bezit van materieel in de toekomst meer bij de overheden kan worden gelegd, zodat opvolgende vervoerders van opvolgende concessies niet steeds zelf nieuwe bussen hoeven aan te schaffen (Beantwoording, p. 4). De wetgever noemt dit niet, maar mogelijk is deze wens ook opgekomen door de voorgenomen zero-emissietransitie die het busvervoer de komende jaren moet doormaken en de grootschalige aanschaf van nieuwe elektrische bussen die hiervoor nodig is. In het Bestuursakkoord Zero Emissie Bus is afgesproken dat vanaf 2025 alleen nog emissievrije bussen gekocht mogen worden. De wens voor een constructie waarbij het materieel een (gedeelde) verantwoordelijkheid is voor de concessieverlener bestond in de praktijk al een tijdje. Daarom is voor sommige concessies al een constructie met ‘bussenlening’ opgezet (zie hierover ook OV Magazine, ‘Hoe ov slim te bekostigen en financieren is’, 23 april 2021). Dat is een financieringsmodel waarbij de concessieverlener gedurende de concessieperiode een lening verstrekt aan de vervoerder die het materieel via die bussenlening kan financieren. De concessieverlener vestigt zekerheden in de vorm van onder meer pandrechten op het materieel. Het materieel wordt ondergebracht in een speciaal daartoe opgerichte activa BV en in de concessie wordt een overnameverplichting afgesproken. Het voordeel hiervan is dat het gemakkelijk is om voor een opvolgende concessie het materieel te laten overnemen door de opvolgende concessiehouder. Wij zijn benieuwd of er in de aanloop naar de zero-emissietransitie meer van dit soort constructies zal worden opgetuigd.

6. Conclusie en aandachtspunten

Het is wat ons betreft positief dat het openbaar vervoer nog even mag doorrijden met overheidssteun. Ook de gewijzigde voorwaarden van de Regeling BVOV21 zullen vervoerders meer flexibiliteit geven om de concessie toekomstbestendiger in te richten. Dat is positief. Concessieverleners en vervoerders hebben de komende jaren nog genoeg omhanden met de transitie naar zero-emissievervoer.

Wij wezen in ons eerdere blog al op het risico dat concessieverleners moeten opletten niet ‘klem’ te komen zitten tussen de Minister en de vervoerders omdat zij zowel verplichtingen hebben als ontvanger van de uitkering als verplichtingen als verstrekker van de beschikbaarheidsvergoeding. Dat geldt voor de Regeling BVOV21 nog steeds. Het is bijvoorbeeld in eerste instantie aan de concessieverlener om erop toe te zien dat vervoerders geen winst maken. Duidelijke verantwoordingsverplichtingen voor vervoerders zullen daarbij helpen.