Nadeelcompensatie onder de Omgevingswet

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. In deze blogreeks belichten wij steeds een specifiek onderwerp van deze wet die op 1 januari 2024 in werking is getreden. In dit blogbericht gaan wij in op de nadeelcompensatieregeling onder de Omgevingswet.

De nadeelcompensatieregeling van de Omgevingswet (afdeling 15.1 Ow) en de algemene nadeelcompensatieregeling van de Algemene wet bestuursrecht (titel 4.5 Awb)

Rechtmatige overheidshandelingen kunnen voor burgers schade veroorzaken. In het omgevingsrecht gebeurt dat met regelmaat. Sinds de jaren zestig en zeventig van vorige eeuw heeft de wetgever daarom in verschillende omgevingsrechtelijke wetten nadeelcompensatieregelingen getroffen. De meest bekende daarvan is zonder twijfel de planschaderegeling van afdeling 6.1 van de voormalige Wet ruimtelijke ordening (‘Wro’). Niet alleen de wetgever in formele zin heeft zich overigens om zulke nadeelcompensatieregelingen bekommerd. Bestuursorganen hebben – zowel op nationaal, als op provinciaal, als op gemeentelijk niveau – nadeelcompensatieregelingen getroffen in wetgeving in materiële zin of in beleidsregels. Dit ‘doolhof’ van wegen waarlangs nadeelcompensatie kon worden verkregen, bewoog de wetgever ertoe om een uniforme nadeelcompensatieregeling in de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’) na te streven. Al in 2013 is daartoe de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (‘Wns’) in het Staatsblad gepubliceerd (Stb. 2013, 50). De uniforme nadeelcompensatieregeling van titel 4.5 Awb waarin de Wns voorziet, is tegelijkertijd met de Omgevingswet in werking getreden. Afdeling 15.1 Ow neemt de algemene nadeelcompensatieregeling van titel 4.5 Awb als uitgangspunt, maar stelt daarnaast aanvullende en afwijkende regels die specifiek op het omgevingsrecht zijn toegesneden. 

Helicopterview van afdeling 15.1 Ow

Het eerste dat bij het openslaan van de nadeelcompensatieregeling van de Omgevingswet opvalt, is dat artikel 15.1 lid 1 Ow aanvangt met een lange lijst van schadeoorzaken. Die lijst is limitatief bedoeld. Dat wil zeggen: nadeelcompensatie kan op grond van afdeling 15.1 Ow alleen worden verkregen voor zover de schade is veroorzaakt door een besluit of een maatregel op de lijst van artikel 15.1 lid 1 Ow. Daarnaast is die lijst ook exclusief bedoeld. Dit betekent dat wanneer schade wordt veroorzaakt door een op grond van de Omgevingswet genomen besluit en dit besluit niet op de lijst van artikel 15.1 lid 1 Ow staat, géén nadeelcompensatie kan worden verkregen. Noch op grond van de Omgevingswet, noch langs een andere weg (bijvoorbeeld die van titel 4.5 Awb). 

Als een burger schade lijdt ten gevolge van een besluit dat wél op de lijst van artikel 15.1 lid Ow voorkomt, dan kan onder bepaalde omstandigheden een recht op nadeelcompensatie bestaan. Een belangrijke eerste vraag daarbij is: “Bij wie moet de burger daarvoor aankloppen?” De hoofdregel van artikel 4:126 Awb is dat je dan moet aankloppen bij het bestuursorgaan dat het schadeveroorzakende besluit heeft genomen. Voor de nadeelcompensatieregeling onder de Omgevingswet bevat artikel 15.8 lid 1 Ow evenwel een afwijkende regeling. Kort gezegd houdt die in dat je je met een aanvraag om nadeelcompensatie altijd moet wenden tot de uitvoerende (en niet tot de regelgevende) bestuursorganen. Een voorbeeld: de burger die schade lijdt ten gevolge van een regel in een omgevingsplan (vastgesteld door de gemeenteraad), moet een aanvraag om nadeelcompensatie indienen bij het college van burgemeester en wethouders.

Heeft het bestuursorgaan eenmaal een aanvraag om nadeelcompensatie ontvangen, dan moet het binnen acht weken of, indien een onafhankelijke adviescommissie is ingesteld, binnen zes maanden een beslissing nemen op de aanvraag (art. 4:130 lid 1 Awb). Die beslissing kan één keer voor ten hoogste dezelfde termijn worden verdaagd (art. 4:130 lid 2 Awb). De Omgevingswet bevat geen verplichting om een onafhankelijke deskundige te laten adviseren over de op de aanvraag om nadeelcompensatie te nemen beslissing. Het zal dus per bestuursorgaan en van geval tot geval verschillen of een deskundige wordt ingeschakeld. De modelverordening van de VNG laat deze afweging in artikel 4 lid 1 over aan het oordeel van het bestuursorgaan: “Het bestuursorgaan wint slechts advies in bij een adviescommissie voor zover dat naar zijn oordeel noodzakelijk is om op de aanvraag om schadevergoeding te kunnen beslissen.” Als onder de nadeelcompensatieregeling van de Omgevingswet op dezelfde manier zal worden omgegaan met het inschakelen van deskundigen als onder de nadeelcompensatieregelingen die in haar zijn opgegaan, dan zal de onafhankelijke deskundige eerder regel dan uitzondering zijn. In de nadeelcompensatiepraktijk van vóór 1 januari 2024 werd namelijk nagenoeg altijd een onafhankelijke deskundige gevraagd om te adviseren over de op de aanvraag te nemen beslissing. 

Op grond van de algemene regeling van titel 4.5 Awb kan een aanvraag om nadeelcompensatie worden ingediend zodra sprake is van een schadeveroorzakend besluit (of ander schadeveroorzakend handelen). Artikel 4:130 lid 3 Awb bepaalt vervolgens dat wanneer schade (mede) is veroorzaakt door een appellabel besluit, het bestuursorgaan de beslissing op de aanvraag kan aanhouden totdat het besluit onherroepelijk is geworden. Artikel 15.1 lid 2 en artikel 15.4 lid 1 Ow bevatten in dit kader interessante aanvullende regelingen. Dat brengt ons bij de zogenaamde ‘doorschuifregelingen’ van afdeling 15.1 Ow.

De doorschuifregelingen van afdeling 15.1 Ow

Artikel 15.1 lid 2 Ow bevat een doorschuifregeling voor zover in (i) een omgevingsplan, (ii) een waterschapsverordening, (iii) een omgevingsverordening of (iv) artikel 5.1 Ow is bepaald dat voor het verrichten van een bepaalde activiteit een omgevingsvergunning is vereist. Is dat het geval, dan geldt alleen het besluit tot het verlenen, het wijzigen, het intrekken of het weigeren van de omgevingsvergunning als schadeveroorzakend besluit (en dus niet – bijvoorbeeld – het besluit tot vaststelling van het omgevingsplan). Het moment waarop een aanvraag om nadeelcompensatie kan worden ingediend schuift dus door van het moment van inwerkingtreding van – bijvoorbeeld – het omgevingsplan naar het moment van inwerkingtreding van de omgevingsvergunning. De doorschuifregeling van artikel 15.1 lid 2 Ow geldt zowel wanneer de vergunningplicht ziet op het perceel van de aanvrager om nadeelcompensatie zelf (‘directe schade’) als wanneer de vergunningplicht ziet op het perceel van een ander (‘indirecte schade’). 

Artikel 15.4 Ow bevat een doorschuifregeling voor gevallen waarin nadeelcompensatie wordt verzocht voor schade die ontstaat door het uitvoeren van een omgevingsvergunningvrije activiteit.  Als een bepaalde activiteit op grond van een algemene regel (zoals bedoeld in artikel 15.1 lid 1 onder d tot en met h) is toegestaan zonder dat een omgevingsvergunning is vereist, kan een aanvraag om nadeelcompensatie worden ingediend zodra met de activiteit is begonnen (artikel 15.4 lid 1 onder b). Geldt voor de activiteit een meldplicht, dan kan een aanvraag worden ingediend zodra degene die de activiteit gaat verrichten het bevoegd gezag informatie over die activiteit heeft verstrekt en het bevoegd gezag van die informatie kennis heeft gegeven volgens de regels die daarvoor gelden (artikel 15.4 lid 1 onder a). De doorschuifregeling van artikel 15.4 Ow geldt alleen bij indirecte schade (artikel 15.4 lid 4). 

De doorschuifregelingen vergroten de problematiek van schaduwschade

De hiervoor besproken doorschuifregelen gaan de zogenaamde ‘schaduwschadeproblematiek’ vergroten. Wat is schaduwschade? We geven een voorbeeld. 

Stel dat de eigenaar van een park met recreatiewoningen tot verkoop daarvan wil overgaan. Er is een omgevingsplan in werking dat een voor hem nadelige ontwikkeling mogelijk maakt (bijvoorbeeld: woningbouw in het bosrijke gebied waarop het park uitziet). Voor die ontwikkeling is echter nog geen omgevingsvergunning verleend. Het is in die situatie zeer goed mogelijk dat de toekomstige ontwikkeling waarin het omgevingsplan voorziet, haar schaduw als het ware vooruitwerpt en een waardedrukkend effect heeft op het recreatiepark in het heden. De parkeigenaar kan voor die zogenaamde schaduwschade geen aanvraag om nadeelcompensatie indienen, omdat artikel 15.1 lid 2 Ow bepaalt dat alleen het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning als schadeveroorzakend besluit geldt. Indien de parkeigenaar tot verkoop van zijn park besluit, zal hij de schade in de vorm van het waardedrukkend effect van de negatieve toekomstige ontwikkeling daadwerkelijk lijden, aangezien de koper dit effect zal (moeten) verdisconteren in de koopprijs. Als het in de toekomst daadwerkelijk tot verlening van een omgevingsvergunning komt, zal de koper namelijk evenmin aanspraak kunnen maken op nadeelcompensatie. Dit vanwege het leerstuk van actieve risicoaanvaarding. Ook vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet was schaduwschade een bekend probleem. De doorschuifregelingen hebben dat probleem nu vergroot. Immers, door het doorschuiven van het moment waarop een eigenaar aanspraak kan maken op nadeelcompensatie van het ‘moederplan’ naar het moment van vergunningverlening, wordt het tijdvak waarin schaduwschade zich voordoet verlengd. Slechts voor een specifieke groep van gevallen heeft de wetgever dit probleem geadresseerd. Op grond van artikel 15.5 Ow wordt geen actieve risicoaanvaarding tegengeworpen aan – kort gezegd – consumenten die een woning kopen na de vaststelling of wijziging van een omgevingsplan en op de aanvraag om nadeelcompensatie een doorschuifregeling van toepassing is. In alle andere gevallen biedt de regeling van artikel 15.5 Ow geen soelaas. 

Normaal maatschappelijk risico

Nog een kort woord over het normaal maatschappelijk risico. Op grond van de algemene nadeelcompensatieregeling in de Awb wordt alleen nadeelcompensatie toegekend indien de schade uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico (artikel 4:126 lid 1 Awb). De schade moet dus boven een bepaalde drempel uitstijgen, voordat een (nader te bepalen) recht op nadeelcompensatie ontstaat. De totstandkomingsgeschiedenis van artikel 4:126 Awb laat zien dat het de bedoeling van de Awb-wetgever is geweest om de bijzondere wetgever en bestuursorganen de ruimte te laten om concretiserende regels op te stellen voor de bepaling van het normaal maatschappelijk risico. 

Zo kan de bijzondere wetgever regels stellen over welke schade in ieder geval onder het normaal maatschappelijk risico valt. Artikel 15.7 lid 4 bepaalt in dat kader dat bij algemene maatregel van bestuur gevallen kunnen worden aangewezen waarin de schade wordt geacht niet uit te gaan boven het normale maatschappelijke risico. De schade blijft dan voor rekening van de aanvrager. Van deze mogelijkheid is gebruikgemaakt in artikel 9.1 van het Omgevingsbesluit. Daarin zijn aangewezen omgevingsplanactiviteiten met betrekking tot bouwwerken als bedoeld in artikel 2.29, onder a tot en met r, van het Besluit bouwwerken leefomgeving. Deze ‘kruimelgevallen’ (denk aan dakkapellen, zonnepanelen, kleine speeltoestellen, etc.) worden geacht geen schade te veroorzaken die uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico.

Verder bevat artikel 15.7 lid 1 Ow een bijzondere regeling voor de toepassing van het normaal maatschappelijk risico bij waardevermindering van een onroerende zaak in geval van indirecte schade. In zulke gevallen wordt een deel ter grootte van vier procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade aangemerkt als behorend tot het normaal maatschappelijk risico in de zin van artikel 4:126 lid 1 Awb. Uit de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet kan worden afgeleid dat de vier procent van artikel 15.7 lid 1 Ow niet als een drempel (een ingangseis) maar als een forfait (een vaste korting op de te vergoeden schade) is bedoeld. In dat geval is er recht op nadeelcompensatie voor zover de schade het normaal maatschappelijk risico overschrijdt. Als artikel 15.7 lid 1 Ow zo zal worden toegepast, betekent dat dat vier procent van de waarde van de onroerende zaak – niet meer, niet minder – steeds voor rekening van de aanvrager zal blijven. Het is interessant om te bezien of de jurisprudentie zich inderdaad in die richting zal ontwikkelen. Mocht dat gebeuren, dan zou het beoordelingskader dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar planschadejurisprudentie (zie bijvoorbeeld: ECLI:NL:RVS:2021:2402) heeft ontwikkeld voor vergelijkbare gevallen, zijn relevantie verliezen.

Overgangsrecht

Op grond van het overgangsrecht van de Wns en de Ow (in art. 4.17 e.v. van de Invoeringswet Omgevingswet) ziet de wereld er per 1 januari 2024 niet opeens helemaal anders uit. Het oude recht zal nog geruime tijd van betekenis blijven. Bij de beantwoording van de vraag welk recht van toepassing is op een nadeelcompensatieaanvraag kan de volgende regel worden gehanteerd: als het schadeveroorzakende besluit of de schadeveroorzakende handeling is ontstaan of verricht vóór 1 januari 2024, dan is het oude recht van toepassing. De werking van het overgangsrecht is beperkt in de tijd tot 1 januari 2029. Op aanvragen die na die datum worden ingediend is – behoudens twee exotische uitzonderingen die wij hier niet zullen bespreken – de nadeelcompensatieregeling van de Ow van toepassing. 

Nieuwigheid in continuïteit

Het zal de lezer niet verrassen dat de nadeelcompensatieregeling onder de Omgevingswet geen radicale breuk met het verleden vormt. Bekende begrippen en concepten uit het omgevingsrechtelijke nadeelcompensatierecht van vóór 1 januari 2024 zullen een vergelijkbare rol blijven spelen onder de Omgevingswet. In die zin is sprake van continuïteit. Toch zijn er ook belangrijke nieuwigheden. Het normaal maatschappelijk risico bij waardevermindering van een onroerende zaak is in gevallen van indirecte schade gefixeerd op 4%, er is een nieuwe uitzondering op het leerstuk van actieve risicoaanvaarding, peilmomenten zijn verschoven… Dit zijn enige nieuwigheden die we in dit blogbericht hebben besproken, maar er zijn er meer. Wij kijken daarom met interesse uit naar de ontwikkelingen onder de Omgevingswet en de nieuwe jurisprudentie die daaronder gaat ontstaan.

Tot slot

Dit bericht is een onderdeel van de blogreeks Omgevingswet. Een overzicht van alle blogs in deze blogreeks kunt u hier vinden.

Wilt u zich oriënteren op de achtergrond en de totstandkoming van de Omgevingswet? Raadpleeg onze webpagina www.my.stibbe.com/mystibbe/pgo. Op onze webpagina vindt u onder meer de geconsolideerde versie van de Omgevingswet, waarbij alle wetsartikelen zijn voorzien van een relevante toelichting aan de hand van de wetsgeschiedenis.